Україна потребує законодавства про відповідальність за «співпрацю» з окупантом

Першим/одним з перших кроків на другий день після припинення збройної агресії Російської Федерації стане відновлення контролю держави Україна над Кримським півостровом та окремими районами Донецької і Луганської областей. Оминаємо тему відновлення військового контролю і розглянемо питання відновлення діяльності органів державної влади, які мають забезпечити, без зволікань, виконання заходів з деокупації територій та реінтеграції населення. Не з Києва, а там – на місці.

Отже, йдеться насамперед про відновлення діяльності місцевих державних адміністрацій, територіальних органів центральних органів виконавчої влади,  судів, поліції (усіх її структур, визначених статтею 13 Закону України “Про Національну поліцію”).

Передісторія.

За законами України (написаними в мирний час для мирного часу), вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу або шляхом переведення без обов’язкового проведення конкурсу у випадках, передбачених законом. Рішення про призначення на посаду державної служби приймається за результатами конкурсу, після проведення співбесіди з кандидатом та надходження результатів спеціальної перевірки у випадку та порядку, передбачених законодавством у сфері запобігання корупції (Закон України «Про державну службу»).

Конкурсна процедура, разом з перевіркою та спеціальною перевіркою, передбачена і для служби в органах Національної поліції (Закон України «Про Національну поліцію»).

Процедури призначення/відрядження суддів також є багаторівневими і складними (Закон України «Про судоустрій і статус суддів»).

Якщо держава чекатиме «Дня перемоги» без прийняття відповідних законів та вжиття інших заходів для інституційного і кадрового забезпечення деокупованих територій, ми ризикуємо опинитись в ситуації безвладдя та анархії (коли владу візьмуть озброєні люди), залишитись без документів держави-окупанта, створених під час окупації (внаслідок знищення архівів) тощо.

Фахівці УГСПЛ розглядають ці питання в рамках напрацювання української моделі перехідного правосуддя. Правозахисники актуалізували тему під час експертного обговорення «Запровадження засад перехідного правосуддя як передумови підготовки до державної політики постконфліктного періоду, деокупації територій та реінтеграції населення».

Одним з елементів перехідного правосуддя є визначення засад не кримінальної відповідальності осіб, які співпрацювали з окупантом. Про «червоні лінії», можливі підходи до впровадження такого «фільтру» дискутували у колі експертів 28 лютого.

Важливе уточнення: йдеться про осіб, які не вчиняли кримінально караних злочинів, але були частиною окупаційного режиму, працювали на виборних посадах чи як керівники/працівники місцевих підприємств, установ, організацій. Такі підходи мають бути вироблені державою в рамках реалізації заходів «гарантій неповторення», як однієї з чотирьох складових  перехідного правосуддя.

На початковому етапі потрібно розібратись з термінологією.

Міжнародний погляд.

В документах ООН з питань перехідного правосуддя вжито термін «перевірка благонадійності» (див. наприклад, Доповідь Спеціального доповідача з питання про сприяння встановленню істини, правосуддя, відшкодування збитків та гарантіям недопущення порушень,  A/70/438, 21 жовтня 2015). Перевірка благонадійності проводиться в рамках четвертої складової перехідного правосуддя – гарантій неповторення порушень. «Перевірка благонадійності» визначає формальний процес оцінки поведінки окремих осіб і оцінки їх сумлінності на основі об’єктивних критеріїв, з тим щоб визначити, чи підходять вони для майбутньої роботи в публічному секторі. Головними застереженнями для впровадження заходів перевірки благонадійності є (1) індивідуальний підхід; (2) вона предметно відрізняється від чисток; (3) не повинна передбачати масових звільнень на підставі, наприклад, простого членства в тій чи іншій партії.

Щодо люстрації, то вона чітко не передбачена та не врегульована жодним міжнародним документом зобов’язального характеру. Однак основоположні документи про захист прав людини, які є обов’язковими для України, є повністю застосовними в цьому питанні. Йдеться про заборону дискримінації (стаття 14 ЄКПЛ та Протокол 12 до неї, стаття 26 МПГПП) та право на повагу до приватного життя (стаття 8 ЄКПЛ, стаття 17 МПГПП); про право кожної людини брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників;  право кожної людини на рівний доступ до державної служби в своїй країні;  про право та можливість без будь-якої дискримінації щодо раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, майнового стану, народження чи іншого статусу і без необґрунтованих обмежень для допуску до державної служби на загальних умовах рівності у своїй країні (див. Остаточний висновок щодо Закону України «Про очищення влади» з урахуванням змін, внесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року, Висновок № 788/2014, Європейської Комісії «За демократію через право»).

Питання люстрації безпосередньо порушується в Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи 1096 (1996) про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем. Резолюція наголошує, що люстраційні заходи «можуть бути сумісними з демократичною державою, заснованою на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв” (п. 12). Цими критеріями є: провина, саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості та право на судовий перегляд ухваленого рішення; різні функції та цілі люстрації, а саме захист новоствореної демократії, і кримінальне право, тобто покарання осіб, які вважаються винними, повинні дотримуватися; також люстрація повинна мати жорсткі обмеження у часі, як у період її застосування, так і в період, впродовж якого здійснюється перевірка. Більш детально критерії роз’яснені у доповіді, що додається до резолюції 1096 (1996)5, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенстві права (далі – Керівні принципи 1996 року. (див. Остаточний висновок щодо Закону України «Про очищення влади» з урахуванням змін, внесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року, Висновок № 788/2014, Європейської Комісії «За демократію через право»).

Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) сформував практику оцінки люстраційних процедур в країнах Східної Європи. Показовими є оцінки люстраційних процедур в декількох справах, пов’язаних з відповідними законами, прийнятими у Словаччині (“Турек проти Словаччини”), Польщі (“Матиєк проти Польщі”, “Любох проти Польщі”), Литві (“Сідабрас і Дзяутас проти Литви”, “Райніс і Гаспаравічюс проти Литви”, “Жічкус проти Литви”13), Латвії (“Жданока проти Латвії”, “Адамсонс проти Латвії”) та Румунії (“Найдин проти Румунії”), та останнє рішення 2019 року “Полях та інші проти України”.

Загальними «червоними лініями» ЄСПЛ визначає такі:

– люстрація це не форма відповідальності, тому не застосовуються принципи «презумпції» невинуватості, встановлення індивідуальної провини, тлумачення сумнівів на користь «обвинуваченого» та інші. Це зобов’язує держави забезпечити люстрованим особам в позасудовій процедурі гарантії правового захисту;

– дотримання права на приватність (ст.8 ЄКПЛ);

-дотримання права на справедливий суд, зокрема, доступ до усіх матеріалів справи щодо них та право оскаржити до суду рішення про люстрацію (ст. 6 ЄКПЛ);

-не повинно бути визнання «колективної вини» і, як наслідок, колективної відповідальності;

-процес люстрації має бути деполітизований і базуватись на принципах правової держави.

Дискусія.

Учасники дискусії обговорювали підходи до визначення засад відповідальності (не кримінальної) осіб, які співпрацювали з окупантом (по типу люстрації).

Екс-омбудсмен Валерія Лутковська під час виступу звернула увагу на необхідність індивідуального підходу у питаннях застосування люстрації. Вона зазначила, що безумовно у випадку, коли особа працювала у правоохоронних органах під час окупації, вона має нести відповідальність. У той час, якщо мова йде про осіб, які працювали у сфері соціального захисту, то застосування до них політичної відповідальності (у вигляді люстрації) може виявитися надто суворим, адже вони під час окупації просто забезпечували соціальний захист населення. Тому важливий ретельний збір доказів, які б доводили, що посадовці на тимчасово окупованих територіях вчиняли дії чи бездіяльність, які зашкодили Україні. Пані Валерія надала перевагу судовій процедурі люстрації.

Аналітикиня УГСПЛ Олена Семьоркіна нагадала, що під час розроблення української моделі перехідного правосуддя (проекту закону України «Про Засади державної політики захисту прав людини в умовах подолання наслідків збройного конфлікту»), автори передбачали, що перед застосуванням люстрації будуть мати місце “фільтри”, які не дозволять уникнути злочинцям справедливого покарання. Перший – притягнення до відповідальності за воєнні злочини, другий – за загальнокримінальні злочини. Третій – юридична відповідальність тих, хто працював в окупаційних адміністраціях та приймав рішення, які призвели до порушення прав людини. А вже після цього – власне люстрація. Також пані Семьоркіна зауважила, що усунення люстрованих осіб від управлінських державницьких функцій є однією з гарантій неповторення конфлікту у майбутньому.

«Для цього першими мають бути люстровані – топ-чиновники окупаційних адміністрацій, судді та працівники сфери  безпеки», – зауважила аналітикиня.

Про вади застосування Закону України «Про очищення влади» говорив Микола Хавронюк, співавтор цього Закону, наразі – заступник голови робочої групи з питань розвитку кримінального права Комісії з питань правової реформи. Пан Хавронюк зауважив, що люстраційний механізм не може застосовуватися «автоматично» до груп осіб. Наслідком такого підходу може бути оскарження рішення про люстрацію у суді через те, що порушено принцип індивідуальної відповідальності. Серед вад «люстраційного закону» названа його правова невизначеність, що порушує принцип верховенства права. Люди мають наперед знати, що їх дії, рішення чи бездіяльність будуть давати підстави застосовувати до них люстрацію. Тому він запропонував на першому етапі скласти списки тих, хто підлягає та не підлягає люстрації, та заздалегідь повідомити суспільство про проведення люстрації. Наприклад, постановою Верховної Ради України. Крім того, він наголосив, що залишається не вирішеною проблема із особами на виборних посадах. Адже на них, за висновками Венеціанської комісії (див. посилання вище) люстрація поширюватися не може.

Юлія Тищенко, керівник центру суспільних досліджень Національного Інституту стратегічних досліджень, розповіла про настрої та стереотипи в суспільстві на тему деокупації. Вона звернула увагу, що важливим аспектом у просуванні плану з деокупації має стати просвіта населення. Пересічним громадянам треба роз’яснити поняття “амністія”, “люстрація”. На прикладі інших країн, які пережили воєнні конфлікти, показати, що притягнення десятків тисяч колабораціоністів до кримінальної відповідальності може мати наслідком подальшу ескалацію конфлікту та є важким фінансовим тягарем для країни. Керівниця центру перелічила найчутливіші аспекти деокупації: люди часто сприймають деокупацію як каральну операцію; амністія може породжувати конфлікти та розколювати суспільство (у деяких країнах вони відбувалися навіть через десять років). Враховуючи вищевказані “больові” точки, пані Тищенко наголосила, що до прийняття рішень з питань люстрації, амністії

«Ми маємо знати настрої людей, які знаходяться під окупацією», – акцентувала Юлія Тищенко.

До дискусії долучився і Олександр  Павліченко, виконавчий директор УГСПЛ, співголова робочої групи з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій Комісії з питань правової реформи.

«Армія ДНР-ЛНР – це 50-70 тисяч осіб. Тобто, сьогодні 2 області мають армію середньоєвропейської країни.  Росія постачає усі види зброї, техніки. Що робити із тими, хто брав у руки зброю? Що робити із тими, хто обслуговує цю техніку? Всі ці особи усвідомлюють, що вони вчиняють злочин», – наголосив Олександр Павліченко.

Також керівник УГСПЛ зробив огляд практики ЄСПЧ і закликав не повторювати люстраційні помилки, які мали наслідком рішення міжнародного суду не на користь урядів країн.

Антон Кориневич, голова робочої групи  з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій Комісії з питань правової реформи, Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим, нагадав присутнім, що Україна є учасницею ряду міжнародних договорів, що зобов’язує державу забезпечити невідворотність покарання за найтяжчі злочини при визначенні мір відповідальності за співпрацю з окупаційною владою. Такі міри мають готуватись вже сьогодні. Держава повинна прийняти правову позицію та оцінку дій осіб, які співпрацювали з органами окупаційної адміністрації, працювали в установах, організаціях і на підприємствах в період тимчасової окупації. Проте оцінка повинна бути надана індивідуально кожній особі, залежно від наслідків її діяльності на посаді.

Учасники дискусії порушували питання про Комісію правди, про ставлення в суспільстві до колаборації. Зокрема, були згадані законодавчі ініціативи 2017 року: законопроект №7425 «Про захист української державності від проявів колабораціонізму».

Висновки.

Професійна дискусія про люстрацію повинна продовжуватись, за участю народних депутатів України, посадовців центральних органів виконавчої влади. Має бути напрацьована концепція люстрації, зокрема, складені списки тих, хто підлягає та не підлягає люстрації, також необхідно заздалегідь повідомити суспільство про проведення люстрації.

Документування подій/фактів на тимчасово окупованих територіях є основою об’єктивної люстрації в майбутньому. Адже наявність документів на підтвердження дій конкретної особи в період окупації стане головним доказом при визначенні ступеня вини особи. Крім того, як свідчить досвід збройних конфліктів у світі, архіви можуть бути знищені окупаційними адміністраціями, тому зараз важливо документувати все, що відбувається на тимчасово окупованих територіях.

Потребу формування кадрового резерву для роботи в органах державної влади на деокупованих територіях УГСПЛ вже ставила на порядку денному (про кадровий резерв в інтерв’ю з Олегом Мартиненком).

Олена Семьоркіна продовжує цю думку: такий кадровий резерв доцільно формувати, здебільшого, за рахунок кадрів з інших регіонів України. Такий крок матиме дві переваги:

• по-перше, призначення/переведення/відрядження на посади в органи державної влади деокупованих територій фахівців з інших регіонів допоможе розірвати зв’язки з «агентами» держави окупанта та знівелювати можливий опір відновленню державного суверенітету;
• по-друге, формування органів державної влади з числа підготовлених фахівців дозволить відтермінувати впровадження на деокупованих територіях заходів люстрації (очищення влади/відновлення довіри до влади/перевірки благонадійності). Враховуючи оброблену пропагандою ментальність кримчан і мешканців деокупованих районів Сходу, такий підхід пом’якшить повернення державного контролю.

Наступним кроком має бути запровадження «фільтру» для осіб, які матимуть намір працювати в органах державної влади, на посадах в юридичних особах публічного права, брати участь у формуванні представницького органу Автономної Республіки Крим (Верховної Ради АРК) та органів місцевого самоврядування в АРК, Севастополі та на Сході України.

Про вибори на деокупованих територіях – тема для окремої розмови. На думку частини експертів, позиція Керівних принципів 1996 року щодо незастосованості люстраційних процедур до виборних посад у ситуації тимчасової окупації не є обґрунтованою. Причина проста – на тимчасово окупованих територіях діють органи держави-окупанта, тож вважати частину цих органів «виборними» нам навіть забороняє міжнародне гуманітарне право.

Тож зараз можна продублювати позицію УГСПЛ щодо змісту обговорень та домовленостей, досягнутих під час засідання Тристоронньої контактної групи у Мінську 1 жовтня 2019 року, зокрема, «…11) до проведення місцевих виборів має бути забезпечено документування українських громадян, в тому числі осіб, які в період окупації досягли повноліття, але внаслідок визначених українським законодавством перешкод не змогли отримати паспорт громадянина України; має бути забезпечено реальний та безпечний доступ до участі у виборах всіх ВПО з цих територій; 12) так само до проведення місцевих виборів мають бути розпочаті ефективні розслідування  (на основі законів, узгоджених з міжнародним гуманітарним правом), винесені вироки по найтяжчих злочинах, вчинених внаслідок збройного конфлікту, вирішені питання індивідуалізованого звільнення частини комбатантів від кримінальної відповідальності/амністії (відповідно до міжнародного гуманітарного права), проведені люстраційні процедури «очищення» органів влади щодо осіб, які є громадянами України та співпрацювали з окупаційною адміністрацією РФ».

Захід відбувся за підтримки програми Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) «Права людини в дії», яка виконується Українською Гельсінською спілкою з прав людини. Діяльність УГСПЛ зі створення національної моделі перехідного правосуддя впроваджується в рамках цієї програми.

У світі, USAID є однією з провідних установ у сфері розвитку, яка виконує роль каталізатора цих процесів та допомагає досягати позитивних результатів. Діяльність USAID є проявом доброчинності американського народу, а також підтримує просування країн-отримувачів допомоги до самостійності та стійкості та сприяє забезпеченню національної безпеки та економічного добробуту США. Партнерські стосунки з Україною USAID підтримує з 1992 року; за цей час, загальна вартість допомоги, наданої Україні з боку Агентства, склала понад 3 млрд. доларів США. До поточних стратегічних пріоритетів діяльності USAID в Україні належать зміцнення демократії та механізмів досконалого врядування, сприяння економічному розвитку та енергетичній безпеці, вдосконалення систем охорони здоров’я та пом’якшення наслідків конфлікту у східних регіонах. Для того, щоб отримати додаткову інформацію про діяльність USAID, просимо Вас звертатися до Відділу зв’язків з громадськістю Місії USAID в Україні за тел. (+38 044) 521-57-53. Також пропонуємо завітати на наш вебсайт: http://www.usaid.gov/ukraine, або на сторінку у Фейсбук: https://www.facebook.com/USAIDUkraine.