Олена Семьоркіна: «Україна повинна вже зараз готуватися до миру»
Аналітикиня Української Гельсінської спілки з прав людини про чотири складові перехідного правосуддя, кримінальне покарання за воєнні злочини, люстрацію для тих, хто міг співпрацювати з окупаційними адміністраціями, та готовність українського суспільства почути правду.
Як Україна житиме після деокупації? Аби відповідати на це запитання не потрібно чекати моменту, коли російські військові залишать територію Криму та Донбасу, а варто вже сьогодні впроваджувати дорожню карту правосуддя перехідного періоду. Тоді би всі чітко розуміли, що винні у злочинах понесуть відповідальність, жертви отримають компенсації. Про це говорить юристка Олена Семьоркіна.
Пані Олено, дозвольте почати з пояснень: що таке перехідне правосуддя і чому це важливо для України?
Простою мовою перехідне правосуддя – це набір інструментів, які вироблені в рамках Організації Об’єднаних Націй для забезпечення найменш болісного переходу суспільства від стану конфлікту до стану миру. Вони застосовуються здебільшого в двох випадках. Перший – коли держави долають авторитарні режими внаслідок внутрішніх збройних конфліктів, або коли припиняють міжнародні збройні конфлікти мирною угодою і переходять до стану миру. Другий випадок – коли суспільства скидали комуністичні чи соціалістичні режими та переходили (а деякі ще й досі переходять) до стану демократії. Саме так відбувалося у країнах Центральної та Східної Європи наприкінці 1980-х років. Основний документ, на якому базуються стандарти перехідного правосуддя, – Резолюція, прийнята Генеральною Асамблеєю 16 грудня 2005 року, яка схвалила «Основні принципи і керівні положення, що стосуються права на правовий захист і відшкодування збитку для жертв грубих порушень міжнародних норм в області прав людини і серйозних порушень міжнародного гуманітарного права». Цей документ (простою мовою) про те, що кожна жертва – чи то насильницьких зникнень, чи то збройних конфліктів, чи будь-яких порушень державою норм про права людини – має право на справедливість.
Якщо говорити про розгляд українських подій у МКС, то варто згадати, що наша країна ще має ратифікувати Римський статут.
Так, не перший рік правозахисна спільнота вимагає ратифікації, аби в конфлікті Росія-Україна забезпечити незалежне й об’єктивне правосуддя, притягнення до відповідальності винних в вчиненні порушень міжнародного гуманітарного права, прав людини під час збройної агресії Російської Федерації. Але поки, незважаючи на всі адвокаційні кампанії, цього не сталося.
Другий елемент перехідного правосуддя – репарації. Тобто компенсація жертвам за те, що вони постраждали в наслідок авторитарного режиму, правління, геноциду. Це може бути матеріальна компенсація завданої шкоди, моральна сатисфакція та реституція – відновлення порушених прав. При чому не тільки людям, які страждали, але і їх родинам, нащадкам, якщо жертви вже загинули.
Третій елемент – право на правду. Люди, які пережили трагедії збройного конфлікту чи авторитаризму, геноциду, мають знати правду про те, чому так відбулося, які події призвели до цього, чому режим міг так вчиняти. А також правду про всіх жертв, обставини катувань та загибелі, інших грубих порушень прав людини та міжнародного гуманітарного права. Цим питанням поки що опікуються правозахисні організації в Україні. Зокрема, з 2014 року цим займається Центр документування УГСПЛ. Щоправда, робота його експертів сконцентрована на подіях на Сході, подіями в тимчасово окупованому Криму Центр не займається. Наприклад, оприлюднюють історію одного міста, аби об’єктивно показати, що там відбулося у певний час. Мета документування в даному контексті – розповісти правду. Не визначати, хто правий, а хто – ні, а незалежно від того, чия сторона винна – російська чи українська, відновити хронологію та реальний хід подій. Таким чином можна припинити радянську традицію – «героїзації» вбивств, а натомість поглянути на війну очима жертв. Важливо показати об’ємну правду з усіх боків, аби забезпечити право на правду всім без винятку. Це не популярний підхід, але так має бути.
Четвертий елемент – гарантії неповторення конфлікту або інших грубих порушень прав людини. Мова в цьому елементі перехідного правосуддя про зусилля держави, спрямовані на встановлення певних запобіжників, які би не допускали повторення подібних подій в майбутньому. Наприклад, ми вже говорили про забезпечення правосуддя для жертв. Жертвам та їх нащадкам важливо мати довіру до суддів, поліції, армії, інших державних інститутів, до законодавства, яке ухвалюється, – щоб дії цих органів забезпечували і захищали права людини, а не навпаки. Довіра людей забезпечується, наприклад, шляхом проведення перевірки благонадійності (або люстрації) посадовців, підчас такої перевірки досліджується причетність посадовців до дій злочинної влади (наприклад, люстраційні процеси в країнах Центральної та Східної Європи, які мали на меті не допустити до роботи в органах влади осіб, причетних до КГБ, спецслужб цих же країн, колишніх партійних діячів скинутих тоталітарних режимів). Також до заходів гарантій неповторення належить, зокрема, перегляд державними органами законодавства про надзвичайний стан, про збройні сили і поліцію, спецслужби для вилучення норм, які надають «силовим структурам» надмірні повноваження і право обмежувати права людини. Важливим для недопущення в майбутньому пережитих конфліктів і порушень прав людини є також проведення конституційних реформ, які передбачають принцип поділу влади; усунення дискримінаційних положень в законодавстві; заходи в рамках громадянського суспільства, а також в сферах культури та особистого світогляду; реформи в галузі освіти, мистецтва і культури і посттравматичного консультування.
До речі, УГСПЛ напрацьовує пропозиції для держави для впровадження гарантій неповторення: ми готуємо концепцію законодавства про люстрацію на деокупованих територіях; підготували Методологію проведення експертизи законодавства України, проектів нормативно-правових актів на відповідність міжнародному гуманітарному праву та засадам правосуддя перехідного періоду в частині забезпечення прав осіб, які постраждали внаслідок збройної агресії.
Всі чотири складові мають працювати одночасно?
Так, і про це записано у документах ООН. Наприклад, якщо жертві виплатили компенсацію за зруйнований будинок чи заплатили за операцію після катування, але кривдники залишаються не покараними і живуть звичним життям, то це не справедливість. У цьому випадку людина навіть не відчує її. Або ж кривдника покарали, але ніхто не розповідає правду про те, що ж відбулося, замовчується, тоді це призводить до маніпуляцій інформацією.
Зараз ми перебуваємо в стані збройної агресії Російської Федерації. Це накладає на державні органи і суспільство обов’язок документувати події збройного конфлікту, аби зберегти і оприлюднити правду. Але Україна досі не розібралася з радянською спадщиною. Попри те, що архів СБУ завдяки роботі правозахисних організацій відкритий, досі не розслідується державою (важливо, шо це має бути воля держави) і не оприлюднюється правда про наслідки для людей дій радянської влади.
Єдиний резонансний приклад – визнання законом України Голодомору 1932-1933 років в Україні геноцидом Українського народу.
Насправді, у нас мали би запрацювати механізми перехідного правосуддя значно раніше, як це було в Польщі, Німеччині, Чехії. З чого починали країни Центральної та Східної Європи? Відкрили архіви радянських спецслужб. Німці взагалі передова держава в цьому: навіть те, що намагалися німецькі спецслужби знищити, палили в печах, потім почали відновлювати та оцифровувати. І фактично відновлюють донині. У 2019 році Бундестаг під тиском суспільства продовжив люстраційні перевірки своїх чиновників, суддів, бо вважають це питаннями національної безпеки. В Україні – інша ситуація. Люстрація почалась тільки після повалення режиму Януковича, а не в 1990-х, тоді б комуністична еліта не потрапила до влади у незалежній Україні.
Можете сказати, які елементи перехідного правосуддя вже застосовується в Україні?
Заговорили на цю тему в 2014-2015 роках завдяки нашій організації. Команда нашої організації ще в 2014-му році ініціювали впровадження в Україні вироблених міжнародною спільнотою інструментів, які мають допомогти нашій країні пережити цей збройний конфлікт, виробити правові інструменти і підготуватися до миру. Спочатку правозахисна і наукова спільнота, державні органи скептично поставилися до наших пропозицій, адже вважали, що подібні заходи треба застосовувати вже по завершенню конфлікту. Але згодом тема почала розвиватися, з’явилися однодумці. У 2017 році омбудсмен Валерія Лутковська зібрала навколо себе групу правозахисних організацій, і ми всі разом взялися напрацьовувати дорожню карту перехідного правосуддя та відповідний закон. В ході роботи зрозуміли, що деякі елементи перехідного правосуддя можна застосовувати не чекаючи завершення збройної агресії. І це може справляти стримуючий ефект для злочинців. Ми розуміли, що якби Україна у внутрішній системі правосуддя починала кримінальні провадження щодо осіб, які допустили окупацію частини території України, перейшли на бік ворога, намагалась їх притягнути до відповідальності, виносила вироки, то це було би попередженням для тих, хто мав намір йти працювати в окупаційні адміністрації чи добровільно служити в армію держави-агресора.
Україна повинна вже зараз готуватися до миру. Уявімо: завтра Росія виведе війська з території окупованого Криму та Донбасу. Що робитиме Україна? У нас немає жодного закону, який може працювати з моменту деокупації, немає групи людей, яка готова обійняти посади в місцевих органах влади, судах, правоохоронних органах. У 2018-му був розроблений законопроект про засади державної політики захисту прав людини в умовах збройної агресії. Ми нічого не придумували, а лише запропонували впровадити на національному рівні міжнародні стандарти, розписали поетапність їх застосування. Фактично в одному документі зібрали зобов’язання України і будь якої країни ООН про забезпечення прав жертв.
Яка доля цього законопроекту?
Сьогодні це не законопроект, а проект концепції, яка має бути схвалена Указом Президента України. Супроводжує процес доопрацювання проекту концепції Робоча група з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій Комісії з питань правової реформи при Президентові України. Після схвалення концепції, ми будемо допомагати Робочій групі розробляти план її імплементації.
Тобто законопроекти з перехідного правосуддя, про які нещодавно згадував віце-прем’єр-міністр – міністр з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України Олексій Резніков?
Зокрема, й вони. Наразі є певні домовленості співпраці головних стейкхолдерів – Комісії з питань правової реформи, віце-прем’єра О. Резнікова та Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, Постійного представництва Президента України в АРК та правозахисних організацій. Ми всі працюємо разом.
Останні два року порушується питання амністії для представників незаконних збройних формувань. Поясніть, кого може стосуватися амністія і в якому вигляді, а кого ні і чому?
Питання амністії закладене в Мінські домовленості, тому про неї часто згадують. Але не можливо не помітити, яка ця тема токсична. Я скажу лаконічно: важливо дуже уважно ставитися до цієї теми, враховуючи всі застереження, які є в міжнародному гуманітарному та міжнародному кримінальному праві.
Як тоді держава має вчиняти з особами, які співпрацювали з органами так званої влади в ОРДЛО і в Криму, приміром, організовували так званий референдум?
Візьмемо, наприклад, окупаційні адміністрації на території Криму. Це чітко сформульовані в законах РФ структури, в яких працюють певні посадові особи. Аби зрозуміти, як ми з ними можемо жити в одній державі, варто застосувати кілька фільтрів.
Перший – Кримінальний кодекс України. Тобто якщо ці особи вчинили кримінальні злочини, наприклад, державну зраду (а мова про тих, хто на момент 2014 року працював у Раді міністрів Криму, Верховній Раді Криму, місцевих адміністраціях, судах, прокуратурах), то все зрозуміло – ними займаються правоохоронні органи. Порушуються кримінальні провадження, виносяться вироки, зокрема, заочні.
Другий – люстрація. Люстрація – це не відповідальність, а процес відновлення довіри до влади, перш за все, з боку населення колишніх тимчасово окупованих територій. Після деокупації не можуть при владі бути особи, які «будьонівку переодягали» – не могли визначитися, чи вони за «красних», чи за «білих». Такі люди не можуть забезпечувати довіру до влади. Тому, наприклад, перш ніж проводити вибори на колишніх окупованих територіях, необхідно очистити територію від колишніх найманців та шпигунів та відновити функціонування органів державної влади. Усі люди, які співпрацювали зі спецслужбами держави-окупанта або працювали в окупаційних адміністраціях не можуть призначатися на державні посади та брати участі у виборах. Тому люстраційні перевірки мають пройти усі, хто захоче працювати у держорганах після деокупації Криму і Донбасу. Навіть ті, хто відмовився працювати з РФ і виїхав. Тільки тоді ми отримаємо владу, до якої буде довіра населення, і яка зміцнюватиме державний суверенітет і територіальну цілісність. Люди побачать, що всі, хто прийшов працювати, віддані народу України, принципам верховенства права і допоможуть населенню відновити життя.
Чому важливо вже зараз сповістити мешканців нині непідконтрольних територій про правила, за якими вони зможуть повернутися в Україну?
Це важливо з точки зору, насамперед, інформаційної гібридної війни. Люди вже сьогодні, поки вони знаходяться під владою РФ, мають розуміти, що саме Україна буде з ними робити, а що – ні. Періодично проводяться дослідження в рамках Національна платформа “Діалог про мир та безпечну реінтеграцію”, зокрема, глибинні інтерв’ю з мешканцями тимчасово окупованих територій. І вони виявляють страхи повернення в Україну.
Які?
Що, ким би ти не працював – суддею чи чиновником в окупаційній адміністрації, вчителем, лікарем чи сантехніком у ЖЕКу – усіх посадять, бо вони працювали під контролем Росії. Але ж це неправда. Аби подібні міфи розвіювати, парламенту потрібно ухвалити закон чи кілька, опублікувати їх, щоб люди розуміли, на кого з них може чекати кримінальна відповідальність, на кого – процедури люстрацйіної перевірки, а кого взагалі процедури перевірки чи кримінального розслідування не стосуються. Якщо людина забезпечувала життєдіяльність громади: забезпечувала світлом, опаленням, виплачувала пенсії, хай навіть РФ, ніякої відповідальності вона не понесе тільки за те, що працювала у комунальній установі. І така правова визначеність буде сприяти ментальним змінам у свідомості людей, які зараз проживають на тимчасово окупованих територіях – вони просто перестануть боятися, що Україна повернеться. І це важливо робити вже зараз.
Повернемося до перевірок. Вони мають відбуватися індивідуально?
Обов’язково. В жодному разі не може бути колективної відповідальності чи помсти. Від цього застерігає Рада Європи і ООН. Якщо це відбудеться, то всі люстраційні процеси будуть провалені. Приклад – люстраційний закон в Україні. Він говорить: якщо ти працював в адміністрації Януковича, автоматично є зрадником. Але це помилка. Тільки індивідуальна перевірка може бути законною і ефективною, оскільки доведе індивідуальну причетність особи до незаконних дій.
І при цьому важливо також забезпечувати право на правду. Ми часто говоримо в своїх публічних виступах – державі важливо документувати все, що відбувається на тимчасово окупованих територіях. Чому? Бо, напевно, Росія коли буде залишати окуповані території, знищить усі архіви. Так зазвичай відбувається – будь-яка держава-агресор чи представники авторитарного режиму, коли розуміють, що їх влада закінчилась, у першу чергу знищують документи про свою діяльність, тому що документи – це доказ. Як тоді ми перевірятимемо людей, які претендуватимуть на роботу в органах влади? Лише за допомогою тих документів, які ми збираємо. Поки що цим займаються правозахисні організації за рахунок донорських коштів. Держава досі не запровадила систему документування. Але ж є відкриті джерела, приміром, російські державні реєстри. Наприклад, одна з неурядових організацій, яка працює з фактами окупації Криму, з 2014 року збирає абсолютно всі рішення кримських окупаційних судів і класифікує їх. Ці дані знадобляться на момент деокупації – тоді у нас в руках буде максимальна кількість доказів причетності тих чи інших осіб до вчинення кримінально караних чи інших злочинів.
Хто визначатиме, чи причетна певна особа до таких злочинів, чи має бути люстрована, спеціальна комісія?
Якщо брати український досвід люстрації, він не надто успішний – ще на етапі розроблення відповідного законопроекту його критикували різні міжнародні організації та вітчизняні експерти і правозахисники. Розгляд люстраційних справ відбувався не колегіально, а централізовано – головним люстраційним органом і досі є Міністерство юстиції.
Міжнародний досвід – інший. Там працюють колегіальні органи. Причому інколи для парламенту це одні органи, а для виконавчої влади – інші. У постсоціалістичних країнах Центральної та Східної Європи це були так звані «комісії правди», або спеціальні комісії з перевірки. Тобто, як правило, колегіальні органи (у Чехії – незалежна комісія при МВС, в Албанії – незалежна комісія «Комісія Мензіні», проте в Польщі – Уповноважений з громадських інтересів /люстраційний прокурор/, а згодом люстраційні функції здійснює створене в структурі Інституту національної пам’яті Люстраційне бюро /Biuro Lustracyjne/, в Угорщині – засновані дві люстраційні колегії, кожна з яких складається з трьох суддів). Такі ж органи були створені в країнах Азії та Африки після виходу з тоталітарних режимів. Завданням таких комісій було зібрати максимум об’єктивної інформації, про те, як відбувався конфлікт, хто брав у ньому участь, які дії вчиняв. Експерти працювали зі свідками, документами, в тому числі, матеріалами кримінальних проваджень. Потім публікувався детальний звіт. І часто ці комісії правди також працювали як люстраційні комісії, бо саме вони мали найбільший архів матеріалів, а значить – відповіді на багато запитань. Приміром, певна людина хотіла працювати суддею, тоді судова адміністрація робила запит у комісію правди, а та, після перевірки, надавала свої висновки з детальною інформацією про дії особи. Не висновки, а матеріали, на основі яких можна було робити такі висновки (наприклад, в Бурунді – Національна комісія зі встановлення істини і примирення). Тоді судова адміністрація вирішувала сама, чи бачить у діях/рішеннях особи причетність до певних подій, чи ні. В деяких країнах цим питанням займалися суди. Але у будь якому разі важливо, аби рішення про люстрацію було колегіальним рішенням. До цього закликає Парламентська асамблея Ради Європи. Тоді буде довіра до рішення цього органу.
Як відбуватиметься це в Україні, зараз важко сказати. Поки бачення нема. Думаю, зрозуміємо, коли побачимо загальну архітектуру тих органів, які мають вести документування, забезпечувати право на правду.
Як Вам здається, чи готове українське суспільство почути правду, яку може згодом надати комісія правди? Приміром, вже зараз суспільство залякують тим, що після ратифікації Римського статуту, численні українські військові опиняться на лаві підсудних в Гаазі.
З досвіду оцінки готовності чи неготовності суспільства до таких радикальних подій, згадаємо 1995-1996 рік. Тоді проводилося національне опитування щодо скасування смертної кари. І «за» скасування було менше 40%. Чому? Суспільство вважало, що вбивцю треба страчувати. У той ж час держава особливо не пояснювала, чому важливо було скасувати смертну кару. Ніхто не говорив, що слідство велося неякісно і неефективно, що вироки виносилися фактично невинним людям, бо слідчі просто виконували план, а не шукали реальних злочинців. Унаслідок цього були страчені невинні люди. Те саме відбувається у цьому випадку. Безперечно, треба робити зрізи суспільної думки, але паралельно давати й інформацію про те, для чого потрібно говорити правду. Таку освітню роботу мають проводити як неурядові організації, так і держава. Тоді б суспільство розуміло, для чого потрібна правда, бо фактично – ми всі жертви. Сприйняття правди буде залежати від того, наскільки повно та об’єктивно ми даватимемо інформацію про події. Це дорога з двостороннім рухом. Ми на початку великого шляху, працювати ще довго. Але тішить те, що неурядові організації та державні органи, зокрема, Міністерство з питань реінтеграції, Комітет ВР з прав людини тісно співпрацюємо і бачимо для себе один результат – захист прав людини і досягнення миру. І особисто мене це стимулює працювати більше, тому що я бачу, що наші ідеї, які з’явилися ще у 2015 році, знаходять підтримку і можуть нарешті втілитися у життя.
Матеріал підготовлений за підтримки програми Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) «Права людини в дії», яка виконується Українською Гельсінською спілкою з прав людини. Діяльність УГСПЛ зі створення національної моделі перехідного правосуддя впроваджується в рамках цієї програми.
У світі USAID є однією з провідних установ у сфері розвитку, яка виконує роль каталізатора цих процесів та допомагає досягати позитивних результатів. Діяльність USAID є проявом доброчинності американського народу, а також підтримує просування країн-отримувачів допомоги до самостійності та стійкості та сприяє забезпеченню національної безпеки та економічного добробуту США. Партнерські стосунки з Україною USAID підтримує з 1992 року; за цей час, загальна вартість допомоги, наданої Україні з боку Агентства, склала понад 3 млрд. доларів США. До поточних стратегічних пріоритетів діяльності USAID в Україні належать зміцнення демократії та механізмів досконалого врядування, сприяння економічному розвитку та енергетичній безпеці, вдосконалення систем охорони здоров’я та пом’якшення наслідків конфлікту у східних регіонах. Для того, щоб отримати додаткову інформацію про діяльність USAID, просимо Вас звертатися до Відділу зв’язків з громадськістю Місії USAID в Україні за тел. (+38 044) 521-57-53. Також пропонуємо завітати на наш вебсайт: http://www.usaid.gov/ukraine, або на сторінку у Фейсбук: https://www.facebook.com/USAIDUkraine.