УЧАСТЬ В УПРАВЛІННІ ДЕРЖАВНИМИ СПРАВАМИ – 2017
УЧАСТЬ В УПРАВЛІННІ ДЕРЖАВНИМИ СПРАВАМИ[1]
Спроба зміни виборчої системи та полярні їй ініціативи, визнання неконституційною «партійної диктатури» та відмова в реєстрації кандидатів на місцевих виборах, розширення формальних можливостей громадської участі у виробленні рішень та ігнорування зобов’язань із забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб – лише декілька контрастних тенденцій, якими позначився 2017 рік. Цього року не відбулося помітних зрушень у зміні законодавства щодо проведення національного референдуму, питання про місцевий референдум взагалі зосталося не відрегульованим.
Неоднозначні з погляду прав людини рішення ВРУ у 2017 р. стали предметом уваги Конституційного Суду України. Неконституційними визнані положення законодавства, якими передбачалася можливість політичних партій виключати зі списків кандидатів у народні депутати одномандатного виборчого округу після проведення виборів[2], [3].
Невирішеною залишається проблема реалізації виборчих прав внутрішньо переміщеними особами, зокрема щодо голосування на місцевих виборах, та обрання народних депутатів в одномандатних округах. У березні 2017 р. група народних депутатів подала відповідний законопроект, розроблений з участю неурядових організацій[4]. У проекті пропонується внести зміни до законів України «Про Державний реєстр виборців», «Про місцеві вибори», «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» з метою вдосконалення процедури визначення виборчої адреси виборця. Передбачається, що виборець отримає можливість звернутися з мотивованою заявою до органу ведення Державного реєстру виборців щодо визначення його нової виборчої адреси незалежно від зареєстрованого місця проживання[5]. На жаль, законодавчої ініціативи у парламенті так і не було розглянуто.
Водночас Рада спромоглася задекларувати намір кодифікувати виборче законодавство, прийнявши у першому читанні проект відповідного кодексу[6]. У ньому пропонується запровадити пропорційну систему з відкритими списками на парламентських та окремих місцевих виборах (зокрема виборах до обласних рад та місцевих рад міст, у яких кількість виборців перевищує 90 000 осіб). Крім того, у проекті пропонується: створити можливість самовисування кандидатів на всіх видах місцевих виборів, включно з тими, що проводяться за пропорційною системою з відкритими списками; запровадити 40% гендерну квоту у партійних списках на парламентських та місцевих виборах із включенням до кожної п’ятірки кандидатів у кожному зі списків в обов’язковому порядку не менше двох кандидатів кожної статі (недотримання цієї вимоги призведе до відмови у реєстрації списку)[7].
Експерти, однак, критично оцінюють як сам текст проекту, так і перспективи його ухвалення. Законопроекту бракує положень, які б забезпечували свободу пересування та вільний вибір місця проживання, особливо у контексті дотримання виборчих прав внутрішньо переміщених осіб. «Необхідним є включення положень щодо спрощеного порядку зміни виборчої адреси на адресу їхнього фактичного проживання внутрішньо переміщених осіб, заборони зміни виборчої адреси за визначений строк до дня голосування тощо»[8]. Не знайшлося місця у проекті й напрямам забезпечення виборчих прав людей з інвалідністю. Загалом прийнятий у першому читанні проект Виборчого кодексу не можна вважати прогресивним – ним не враховано переваги електронного врядування у діяльності реєстру виборців. Низку вад містить й регіональний аспект пропорційної системи із відкритими списками, а також положення про виборчу агітацію, зокрема щодо платної реклами[9]. Міжнародними та неурядовими організаціями спільно із народними депутатами зареєстровано поправки до законопроекту, що мали б поліпшити ситуацію із забезпеченням виборчих прав[10].
Сумніви в ухваленні Виборчого кодексу викликані, по-перше, слабкою його підтримкою парламентськими фракціями – експерти схильні вважати результативне голосування за проект №3112-1 «випадковим»[11]; по-друге, до другого читання зареєстровано більше чотирьох тисяч поправок, внаслідок чого може виникнути «ризик затягування розгляду цього акту в парламенті»[12].
Народні депутати підтвердили побоювання експертів та, не поспішаючи із реформою виборчої системи, почали підготовку до майбутніх парламентських виборів, свідченням чого є вал законопроектів з цієї тематики. Вісім законотворчих ініціатив було зареєстровано у Верховній Раді впродовж грудня 2017 р.[13]. Початок процесу було покладено через законопроект кількох десятків депутатів, який передбачає перехід до мажоритарної виборчої системи[14]. У декількох альтернативних проектах запропоновано впровадити пропорційну виборчу систему із відкритими списками. В інших передбачається або паралельна виборча система, або пропорційна із закритими списками[15]. В обґрунтуванні більшості ініціатив їх автори апелюють до прав людини та посилення участі в управлінні державними справами. Однак більшість ініціатив не враховує міжнародних стандартів забезпечення виборчих прав та рекомендацій експертів.
Вирізнити можна хіба законопроект №7366-2 «Про вибори народних депутатів України»[16], до якого включено рекомендації експертів із Міжнародної фундації виборчих систем IFES та громадської мережі ОПОРА. Законопроектом передбачено, зокрема: запровадження пропорційної системи з відкритими списками на парламентських виборах в Україні, яка базуватиметься на 28 регіонах із приблизно однаковою кількістю виборців у них та внутрішньопартійним 0,5% бар’єром для зміни черговості кандидатів у списках; впровадження 40% гендерної квоти для партійних списків та посилення механізмів просування жінок до парламенту, зокрема через закріплення положення, згідно з яким партії матимуть можливість скасовувати реєстрацію включеного до списку кандидата перед днем голосування лише за умови одночасної заміни такого кандидата представником тієї ж статі; заборону платної політичної реклами на телебаченні, радіо, а також зовнішньої політичної реклами; створення умов для забезпечення виборчих прав людей з інвалідністю; покладення на ЦВК обов’язку оприлюднення ключової інформації щодо виборів (включно з протоколами про підрахунок голосів та встановлення підсумків голосування) у форматі відкритих даних, а також забезпечення відкритого доступу до основних даних стосовно виборів, зокрема до автобіографій кандидатів; розширення прав офіційних громадських спостерігачів на виборах[17].
Загалом законотворча робота парламентарів не сприяла подоланню викликів, незважаючи на декларовану відданість зобов’язанням із забезпечення виборчих прав.
Практичне втілення гарантій виборчих прав можна було прослідкувати під час Перших місцевих виборів в об’єднаних територіальних громадах. 29 жовтня 2017 р. відбулися вибори у 201 громаді, а 24 грудня – у 51 ОТГ. Під час виборчих кампаній виявилася недосконалість законодавства про місцеві вибори. Пропонована пропорційна система призводить до того, що персоніфікований список, за який виборці віддають голоси, може бути змінено на етапі реєстрації кандидатів та розподілу мандатів. Крім того, така система уможливлює обрання у різних виборчих округах неоднакової і нерідко кардинально різної кількості депутатів. Через цю обставину закладається конфлікт зі сприйняттям факту закріплення кандидата за конкретним територіальним виборчим округом, який тільки посилюється можливістю отримання мандата непопулярним у виборчому окрузі кандидатом від прохідної на рівні всієї громади місцевої організації політичної партії[18].
Проблемою залишаються й необґрунтовані з погляду міжнародних стандартів рішення територіальних виборчих комісій щодо відхилень у кількості виборців у виборчих округах: у 98 громадах ТВК не повною мірою дотримувалась рекомендації Венеціанської комісії щодо 15% відхилення кількості виборців в округах[19].
Третім викликом стало недотримання положень законодавства про місцеві вибори через відсутність належних санкцій. На перших виборах 25-ти міських рад, які відбулися 29 жовтня 2017 року, у 39% усіх зареєстрованих виборчих списків не дотримано гендерної квоти. У поодиноких випадках до виборчих списків було включено менше 30% кандидатів чоловічої статі, а в абсолютній більшості неналежно сформованих виборчих списків не було дотримано квоти щодо жінок [20]. Ще одним яскравим прикладом недостатньо ефективного законодавчого врегулювання виборчих процедур є проміжне та остаточне звітування розпорядників виборчих фондів кандидатів та місцевих організацій політичних партій. За підрахунками ОПОРИ, лише 1% кандидатів у депутати сільських та селищних рад подали проміжні фінансові звіти на перших місцевих виборах 29 жовтня 2017 р. Натомість у 12 з 25 міських громад, де 29 жовтня відбувалося голосування, жодна місцева організація політичної партії не надала проміжного фінансового звіту. Аналіз ОПОРИ показав, що лише 16,4% кандидатів на посади голів ОТГ виконали приписи законодавства щодо проміжного звітування. Значна частина висуванців на перших місцевих виборах не відкривала виборчих фондів (до прикладу, на виборах міських голів 29 жовтня таких було 45%), це унеможливлює системний контроль за фінансуванням їхньої передвиборної агітації [21].
Негативно позначилась і неузгодженість виборчого законодавства із законодавством інших сфер. Одного з кандидатів було знято з реєстрації за наявність паспорта у формі ID-картки. Декількох кандидатів територіальні комісії намагались зняти з реєстрації через формально різні вимоги до форм декларацій про доходи.
Серед найбільших порушень на перших місцевих виборах в ОТГ спостерігачі ОПОРИ фіксували: проведення агітації у заборонених місцях; зловживання адміністративним ресурсом, зокрема через благодійну діяльність. На перших місцевих виборах 29 жовтня та 24 грудня 2017 р. Національна поліція, її територіальні підрозділи розпочали 44 кримінальні провадження щодо злочинів проти виборчих прав громадян, із яких 20 були закриті станом на лютий 2018 р.[22].
Доводиться констатувати, що найсерйозніші виклики, виявлені під час місцевих виборів, зумовлені чинним виборчим законодавством, що повинно стати додатковим стимулом для Верховної Раді не зволікати з проведенням виборчої реформи.
[1] Розділ підготовлено: Мойса Богдан
[2] Рішення Конституційного Суду України від 21.12.2017 №3-р/2017 у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) ч. 9 ст. 61, ч. 3 ст. 105 Закону України «Про вибори народних депутатів України», п. 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» щодо виключення кандидатів у народні депутати України з виборчого списку партії у багатомандатному окрузі» (справа про виключення кандидатів у народні депутати України з виборчого списку політичної партії) // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v003p710-17
[3] Докладніше аналіз Закону подано у: Петрова Ірина. Дотримання виборчих прав в Україні у 2016 році. // Права людини в Україні – 2016. Доповідь правозахисних організацій / За ред.: А. П. Бущенка, О. А. Мартиненка / Українська Гельсінська спілка з прав людини. — . КВІЦ, 2017. — . С. 228–235. // Українська Гельсінська спілка з прав людини [Електронний ресурс] – Режим доступу: https://helsinki.org.ua/wp-content/uploads/2016/12/Prava-2016-povna-versiya.pdf
[4] Ідеться про Проект Закону про внесення змін до деяких законів України (щодо виборчих прав внутрішньо переміщених осіб та інших мобільних всередині країни громадян), реєстр №6240 від 27.03.2017 // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=61425
[5] У Верховній Раді зареєстрували законопроект щодо захисту політичних прав ВПО // Донецька обласна організація ВГО «Комітет Виборців України» [Електронний ресурс] – Режим доступу:
[6] Проект Виборчого кодексу України №3112-1 від 02.10.2015, внесли народні депутати Парубій А.В., Черненко О.М., Ємець Л.О. // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=56671. 07.11.2017 Проект прийнято у першому читанні.
[7] Із інформаційного повідомлення IFES від 08.11.2017.
[8] Експертний Висновок щодо Проекту Виборчого кодексу України №3112-1 від 2.10.2015 р. // Центр політико-правових реформ [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://pravo.org.ua/ua/news/20872527-visnovok-schodo-proektu-viborchogo-kodeksu-ukrayini–3112-1-vid-2-geovtnya-2015-roku
[9] Ідеться про формування 27 виборчих округів, пропорційна відсоткова частка виборців у яких суттєво перевищує пропоновану європейськими стандартами. Марина Ставнійчук. Виборчий кодекс. Знову глухий кут. // Дзеркало тижня. Україна [Електронний ресурс] – Режим доступу: https://dt.ua/internal/viborchiy-kodeks-znovu-gluhiy-kut-260584_.html
[10] Поправки стосуються: посилення гендерних положень проекту; заборони платної політичної реклами; положення щодо порядку призначення членів ЦВК; забезпечення політичних та виборчих прав внутрішньо переміщених осіб; підвищення доступності виборчого процесу для виборців з інвалідністю; розширення прав громадських спостерігачів на виборах та інші. // Інформаційне повідомлення IFES від 22.11.2017: Зареєстровано поправки до проекту Виборчого Кодексу №3112-1.
[11] Марина Ставнійчук. Виборчий кодекс. Знову глухий кут.
[12] Експертний висновок ЦППР. – С. 2
[13] Інформаційне повідомлення IFES від 19.01.2018: У Верховній Раді зареєстровано вісім законопроектів про вибори народних депутатів України
[14] Йдеться про Проект Закону про вибори народних депутатів України (за мажоритарною системою) №7366 від 06.12.2017 // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=63088 та альтернативні йому законопроекти.
[15] Із інформаційного повідомлення IFES.
[16] Законопроект внесли Леонід Ємець («Народний Фронт»), Ганна Гопко, Остап Єднак (позафракційні) та Наталія Веселова («Самопоміч»).
[17] Із інформаційного повідомлення IFES від 19.01.2018
[18] Остаточний звіт за результатами спостереження ОПОРИ на перших місцевих виборах в об’єднаних територіальних громадах 29 жовтня та 24 грудня 2017 року // Громадянська мережа ОПОРА [Електронний ресурс] – Режим доступу: https://www.oporaua.org/vybory/pershi-vybory-v-obiednanykh-hromadakh-2016/45292-ostatochnyi-zvit-za-rezultatamy-sposterezhennia-opory-na-pershykh-mistsevykh-vyborakh-u-obiednanykh-terytorialnykh-hromadakh-29-zhovtnia-ta-24-hrudnia-2017-roku
[19] Там само.
[20] Там само.
[21] Там само.
[22] Там само.