ПРАВА ЛЮДИНИ В ДІЯЛЬНОСТІ АНТИКОРУПЦІЙНИХ ОРГАНІВ – 2017

ПРАВА ЛЮДИНИ В ДІЯЛЬНОСТІ АНТИКОРУПЦІЙНИХ ОРГАНІВ[1]

Відповідно до законодавства України, незалежними антикорупційними органами є Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), Національне антикорупційне бюро України (Національне бюро) та Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП). Аналіз діяльності НАЗК, Національного бюро та САП упродовж 2017 р. свідчить про те, що чи не найбільші проблеми з дотриманням прав людини наявні у діяльності НАЗК, що зумовлено інституційними та кадровими проблемами, а також бездіяльністю цього превентивного антикорупційного органу.

Стосовно Національного бюро, то у контексті дотримання прав людини протягом 2017 р. особливих підстав для занепокоєння не виникло:

1. За даними опитування Фонду демократичних ініціатив ім. Ілька Кучеріва, Національне бюро є найактивнішим антикорупційним органом (24%). На думку 10% опитаних, найкращим державним органом у сфері протидії корупції є САП[2]. Важливо відзначити, що впродовж 2017 р. діяльність цих антикорупційних органів була злагодженішою, ніж у попередні роки та ґрунтувалася в основному на дотриманні прав людини у сфері кримінального судочинства. Отже, оцінка діяльності Національного бюро та САП серед населення та рівень довіри до цих незалежних антикорупційних органів є досить високими порівняно з іншими державними інституціями. Варто також зауважити, що процесуальні дії детективів та оперативних працівників Національного бюро в 2017 р. здійснювалися за належного процесуального керівництва прокурорів САП та під судовим контролем відповідно до вимог КПК України.
2. У діяльності Національного бюро та САП у 2017 р. як позитивні слід виокремити справи про корупційні злочини високопосадовців та членів їхніх сімей. Ідеться про «Справу Насірова», «Справу Мартинова», «Справу бурштинових магнатів» (підозрювані Б. Розенблат та М. Поляков), «Справа рюкзаків» (підозрюваний – О. Аваков), «Справа кузні» (розслідування закупівлі Державною прикордонною службою України за кошти Державного бюджету України бронемашин «Тритон» у заводу «Кузня на Рибальському»).
3. Прозорість діяльності Національного бюро та САП забезпечується постійним інформуванням громадськості про розслідування корупційних злочинів топ-чиновників як у ЗМІ, так і на власних офіційних веб-сторінках та у соціальних мережах. Наприклад, Національне бюро має сторінку у Facebook[3], мікроблог у Twitter[4] та Youtube канал[5]. У Національному бюро створено Відкритий офіс, діяльність якого спрямована на популяризацію цього антикорупційного органу, антикорупційне навчання у школах та вищих навчальних закладах України тощо. У такий спосіб громадськість постійно отримує інформацію про антикорупційну діяльність та антикорупційні ініціативи таких органів, як НАБУ та САП.
4. Важливим аспектом у діяльності Національного бюро та САП упродовж 2017 року стало питання про провокацію підкупу, яка зачіпає і права людини[6]. Наприкінці цього року розгорівся конфлікт між Національним бюро та САП з одного боку і Службою безпеки України (СБУ) та Генеральною прокуратурою (ГПУ) – з іншого. Нагадаємо, що наприкінці листопада 2017 р. СБУ затримала 7 співробітників Національного бюро України, які працювали під прикриттям. Одного з них звинуватили у передачі неправомірної вигоди заступникові голови Державної міграційної служби України. У результаті Національне бюро припинило всі операції своїх таємних агентів під прикриттям. Затриманому детективу пред’явлено підозру у скоєнні злочинів, передбачених ст. 368 «Прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою» та ст. 370 «Провокація підкупу» КК України. Можливість провокації підкупу безпосередньо впливає на дотримання прав людини в Україні у сфері кримінального судочинства та має здійснюватися відповідно до критеріїв, запропонованих Європейським судом з прав людини (ЄСПЛ), а також національного законодавства. У рішеннях ЄСПЛ визначено основні умови, за сукупності яких діяльність таємних агентів не є провокацією підкупу: 1) всі методи проведення негласних слідчих дій повинні бути передбачені у законодавстві країни та проводитися на основі достатньої підстави; 2) слід чітко розмежовувати справи, у яких таємні агенти спровокували виникнення злочинного наміру, якого не існувало до провокації, з тими справами, в яких підозрювана особа вже мала намір вчинити злочин; 3) під час проведення спецзавдань завжди потрібно вживати запобіжних заходів у виді судового контролю, щоб негласні дії не відбувалися лише за рішенням самого виконавця чи його безпосереднього начальника; 4) таємна слідча діяльність повинна бути спрямована на запобігання злочинам, а не їх стимулювання; 5) негласні слідчі розшукові дії повинні відбуватися у таємний спосіб. Для цього агентам слід відмовитися від повторних пропозицій неправомірної вигоди, наполегливих нагадувань, прямих умовлянь, погроз, примушування (рішення у справах «Тейшейра де Кастро проти Португалії», «Мілінііне проти Литви», «Раманаускас проти Литви»). Отже, для того, щоб права людини у сфері кримінального провадження щодо корупційних злочинів не обмежувалися, слід внести зміни у кримінальне та кримінальне процесуальне законодавство України в частині відмежування провокативної діяльності від законної таємної.

Більшої критики з позицій реалізації прав людини у 2017 р. заслуговує  НАЗК, яке допустило низку недоліків.

1. Дотримання прав людини доцільно розглядати крізь призму виконання основних антикорупційних заходів. Як вбачається з аналізу основних антикорупційних заходів, виконання яких було заплановано у Засадах державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2014 – 2017 рр., затверджених Законом України від 14 жовтня 2014 р. №1699-VII[7] та Державній програмі щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015 – 2017 рр., затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. №265[8], до кінця 2017 р. планувалося здійснити близько 200 заходів. З них не виконано 33%, виконано невчасно – 40%, в процесі виконання – 5%. Отже, виконано вчасно лише близько 20%[9]. Виходить, можна констатувати, що НАЗК неналежно виконувало свої повноваження у сфері організації та контролю за виконанням Антикорупційної стратегії держави. Окрім того, на кінець січня 2018 р. на розгляд Верховної Ради України не внесено нової Антикорупційної стратегії на наступні роки.
2. Дотримання прав людини у сфері кримінального судочинства є найчутливішим до тих порушень, які відбуваються в органах кримінальної юстиції. Зокрема, кожен орган повинен мати власну компетенцію, в яку не можуть втручатися інші органи кримінальної юстиції. Окрім того, основним принципом діяльності таких органів має бути принцип законності, який, зокрема, передбачає здійснення відповідних повноважень у сфері кримінальної юстиції на підставі закону. Окремі рішення, прийняті НАЗК упродовж 2017 р., виходять за межі повноважень відповідного органу та суперечать законодавству України. Наприклад, ідеться про рішення НАЗК від 8 грудня 2017 р. №1375[10], у якому роз’яснюються окремі положення Закону України «Про запобігання корупції» в частині розслідування злочинів, передбачених статтями 366-1 «Декларування недостовірної інформації» та 368-2 «Незаконне збагачення» КК України. Цим рішенням НАЗК вийшло за межі своїх повноважень, оскільки Законом України «Про запобігання корупції» не передбачено повноважень НАЗК щодо надання роз’яснень Закону України «Про запобігання корупції» (крім питань застосування актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулюванням конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, отримання подарунків та термінів, визначених у Законі України «Про політичні партії в Україні») та інших актів законодавства. Окрім того, НАЗК не належить до органів досудового розслідування та не має повноважень збирати докази, можливості цієї інституції одержувати фактичні дані, які можуть свідчити про скоєння злочинів, передбачених статтями 366-1 і 368-2 КК України, є значно вужчими порівняно з відповідними органами[11]. У такий спосіб рішення НАЗК створює нерівність осіб перед законом і судом, що прямо забороняє Конституція України (стт. 22, 24, 129), оскільки це сприятиме вибірковості підходу до притягнення винуватих осіб за декларування недостовірної інформації та незаконне збагачення.
3. Виборчі права громадян можуть бути порушені, зокрема, у встановленні прозорості механізму фінансування політичних партій. НАЗК відповідно до покладених на нього повноважень ще до 14 жовтня 2014 р. мало б затвердити методологію визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг. Проте проект цієї Методології було розміщено на сайті НАЗК лише наприкінці 2017 р.[12]. Як вбачається з аналізу вказаного вище проекту методології, під час її підготовки НАЗК не використало ні вже наявних джерел такої оцінки, ані не замовило послуг професійних оцінників. Зокрема джерелом такої інформації могли б бути результати оцінки та узагальнень, що здійснюються Державною службою статистики України. Сама ж методологія має низку недоліків. А саме у проекті Методології не визначене коло випадків, коли політична партія зобов’язана здійснювати оцінку тих чи інших робіт, товарів або послуг; не забезпечено ні партію, ні НАЗК простим, зручним, але водночас досить точним інструментом визначення розміру (суми) внеску у формі робіт, товарів або послуг; містяться некоректні дефініції та не розкривається багатьох термінів, що потребують тлумачення; не визначено особливостей процедури визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг з боку фахівців НАЗК, а також перевірки правильності здійснення такої оцінки партіями[13].
4. 4. Важливим аспектом дотримання прав людини вбачається належне функціонування у державі Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, як того вимагає ст. 59 Закону України «Про запобігання корупції». Функціонування такого реєстру запобігатиме зайняттю посад особами, що уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, тих, хто притягнутий до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної або цивільно-правової відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних із корупцією правопорушень, а також юридичними особами, до яких застосовано заходи кримінально-правового характеру у зв’язку зі вчиненням корупційного правопорушення. На сьогодні в Україні продовжує функціонувати Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні правопорушення, повноваження щодо функціонування якого має Міністерство юстиції України[14]. Це призводить до того, що до реєстру вноситься не вся інформація про осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. А зареєструвати інформацію про юридичних осіб, до яких застосовано заходи кримінально-правового характеру за скоєння їхніми уповноваженими особами корупційних злочинів, взагалі неможливо. Слід наголосити на небажанні НАЗК виконувати функцію ведення реєстру корупціонерів та невжиття цим антикорупційним органом реальних заходів для початку його належного та законного функціонування.
5. Перевірка декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (е-декларацій) є досить чутливим заходом у контексті дотримання прав людини, зокрема права на приватність та права на належне врядування через реагування на неправомірно зароблені доходи е-декларантів. Упродовж 2017 р. НАЗК відзначилося двома позиціями, що викликають занепокоєння. По-перше, з публічними звинуваченнями у вибірковості підходів і маніпулюванні результатами перевірок та їх збору виступила колишній директор Департаменту фінансового контролю НАЗК, яка стала одним із перших публічних викривачів корупції. По-друге, наприкінці року іншу відповідальну працівницю цього ж підрозділу було викрито в тому, що вона понад рік працювала і організовувала перевірки електронних декларацій, будучи засудженою за вчинення корупційного злочину. Про такі факти керівництво НАЗК, як видно з окремих публікацій, знало, однак відповідні кадрові рішення прийнято не було[15]. Відповідне судове рішення Печерського районного суду м. Києва, яким цю чиновницю було засуджено за вчинення корупційного злочину, у Єдиному державному реєстрі судових рішень відсутнє. Ці факти дискредитують спроможність НАЗК забезпечити права людини та виконувати повноваження, передбачені Законом України «Про запобігання корупції».

[1] Розділ підготовлено доктором юридичних наук З. Загиней

[2] Результати опитування. Кому довірити боротися з корупцією і формувати Антикорупційний суд – думка населення // Офіційний веб-сайт Фонду Демократичних ініціатив ім. Ілька Кучеріва [Електронний ресурс] – Режим доступу:  http://dif.org.ua/article/komu-doviriti-borotisya-z-koruptsieyu-i-formuvati-antikoruptsiyniy-sud-dumka-naselennya

[3] Сторінка Національного антикорупційного бюро України у мережі Facebook [Електронний ресурс] – Режим доступу:  https://www.facebook.com/nabu.gov.ua

[4] Мікроблог Національного антикорупційного бюро України у Twitter [Електронний ресурс] – Режим доступу:  https://twitter.com/nab_ukr

[5] Youtube канал Національного антикорупційного бюро України [Електронний ресурс] – Режим доступу:  https://www.youtube.com/c/NABUofficial

[6] Глушко Сергей. Провокация подкупа: имеются оправдывающие обстоятельства // Судебно-юридическая газета. Глушко Сергій [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://sud.ua/ru/news/publication/113675-provokatsiya-podkupa-imeyutsya-opravdyvayuschie-obstoyatelstva

[7] Засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014 – 2017 роки, затверджених Законом України від 14 жовтня 2014 р. №1699-VII // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс] – Режим доступу:  http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1699-18

[8] Державна програма щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015 – 2017 роки, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. №265 // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс] – Режим доступу:  http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1699-18

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/265-2015-%D0%BF

[9] Твереза оцінка результатів антикорупційної реформи // Офіційний веб-сайт Центру політико-правових реформ [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://pravo.org.ua/ua/news/20872481-tvereza-otsinka-rezultativ-antikoruptsiynoyi-reformi

[10] Роз’яснення щодо застосування окремих положень Закону України «Про запобігання корупції» стосовно необхідності попереднього встановлення фактів порушення антикорупційного законодавства, а саме декларування недостовірної інформації та незаконного збагачення, Національним агентством з питань запобігання корупції у ході повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, для порушення кримінального провадження за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених статтею 366-1 та статтею 368-2 Кримінального кодексу України, затв. рішенням НАЗК від 8 груд. 2017 р. №1375 // Офіційний сайт НАЗК [Електронний ресурс] – Режим доступу: https://nazk.gov.ua/sites/default/files/08.12.1375.pdf

[11] Рекомендації НАЗК щодо умов розслідування злочинів за статтями 366-1 та 368-2 суперечать законодавству та не можуть бути застосовані // Офіційний сайт НАБУ [Електронний ресурс] – Режим доступу: https://nabu.gov.ua/novyny/rekomendaciyi-nazk-shchodo-umov-rozsliduvannya-zlochyniv-za-stattyamy-366-1-ta-368-2 ; Хавронюк М.І. Висновок щодо рішення НАЗК від 8 грудня 2017 р. №1375 // Офіційний веб-сайт Центру політико-правових реформ [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://pravo.org.ua/ua/news/20872562-visnovok-schodo-rishennya-natsionalnogo-agentstva-z-pitan-zapobigannya-koruptsiyi-vid-8-grudnya-2017-r.-1375

[12] Проект Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг // Офіційний сайт НАЗК [Електронний ресурс] – Режим доступу: https://nazk.gov.ua/sites/default/files/metodologiya_ostannya_red.docx.pdf

[13] Калмиков Д.О. Висновок на проект Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг // Офіційний сайт Центру політико-правових реформ [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://pravo.org.ua/ua/news/20872594-visnovok-na-proekt-metodologiyi-viznachennya-rozmiru-sumi-vnesku-na-pidtrimku-politichnoyi-partiyi-u-formi-robit,-tovariv-ta-poslug

[14] Про затвердження Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, і внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України: постанова Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 р. №171 // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/171-2015-%D0%BF; Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні правопорушення // Офіційний веб-сайт Міністерства юстиції України [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://corrupt.informjust.ua/index.php

[15] Майже рік в НАЗК незаконно перевіряла декларації чиновниця, засуджена за корупцію // Українські новини [Електронний ресурс] – Режим доступу: https://ukranews.com/ua/news/541986-mayzhe-rik-v-nazk-nezakonno-pereviryala-deklaracii-chynovnycya-zasudzhena-za-korupciyu