Зміни до Державного бюджету України-2021: як тепер виконувати рішення судів, де боржником є держава?
Українська Гельсінська спілка з прав людини започатковує нову ініціативу “#експертиза“!
Наші цілі – розібратися у суті актуальних подій у сфері захисту прав людини, започаткувати або підтримати суспільну дискусію щодо цих питань та запропонувати оптимальні, на наш погляд, рішення окреслених проблем.
У минулому році Верховна Рада України прийняла закон про державний бюджет на 2021 рік. Цей документ наочно демонструє громадськості поточну позицію влади щодо розподілу ресурсів на забезпечення суспільних потреб. Звісно в тексті документу є ряд положень, що потребують широкої дискусії, однак пропонуємо в рамках нашої нової ініціативи обговорити конкретну статтю витрат – “3504040” (Заходи щодо виконання рішень суду, що гарантовані державою).
В нашому обговоренні взяли участь програмний директор Української Гельсінської спілки з прав людини Максим Щербатюк, старший стратегічний юрист БФ «Право на захист» Олег Тарасенко та стратегічний юрист БФ «Право на захист» Ярослава Юдіна.
Вітаю, колеги. Скажіть, в чому зміст статті витрат «3504040» і чому вона така важлива?
Максим Щербатюк: Тут важливо сказати, що найважливіше, щоб загалом в бюджеті було передбачено достатній обсяг коштів на виконання судових рішень, а особливо тих, які стосуються державних органів та державних підприємств. А чи буде це програма 4040 чи інша це вже не так важливо це вже держава сама вирішує через яку бюджетну програму фінансувати такі витрати. Проблема виникає якщо немає жодної бюджетної програми і тоді фактично немає коштів на виконання судових рішень проти держави і такі рішення не виконуються. На сьогодні в бюджеті є лише одна програма 4040, яка спрямована на виконання державою своїх зобов’язань у цій сфері і саме через це є важливим, щоб при формуванні бюджету вона була профінансована в достатньому обсязі.
А який в Україні порядок виконання рішень, де боржником є держава?
Максим Щербатюк: По порядку додам те, що існуючий порядок виконання гарантованих державою судових рішень передбачає їх поділ на три групи. Перша – рішення щодо соціальних гарантій, друга – щодо трудових прав, і третє – це вже всі інші.
Також не погоджусь тільки з тим, що законодавчі норми не регулюють виконання рішень де є держава. ЗУ «Про гарантії виконання держави щодо виконання судових рішень» поширюється на державні органи, як боржники в рішення суду. А оскільки держава діє через інституції, якими є державні органи, то відповідно держава несе відповідальність за такі судові рішення проти неї. Крім того, якщо йдеться про виконання рішень ЄСПЛ проти України, то існує окремий порядок виконання таких рішень і окрема бюджетна програма на це.
Олег Тарасенко: Порядок виконання рішень, боржником у яких є державні органи, підприємства і т.п., регулюється Законом України “Про гарантії держави щодо виконання судових рішень”, а також Постановою КМУ №845 від 03.08.2011 року “Про затвердження Порядку виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників”. Якщо коротко, то в таких справах стягувач подає певний перелік документів до органу казначейської служби, а не до державної виконавчої служби, який протягом стислого терміну має здійснити перерахування коштів стягувачу. Однак все залежить від фінансування відповідної статті видатків бюджету.
Додамо, що представники ДКСУ в деяких справах заявляють, що, вказані законодавчі норми не регулюють питання виконання рішень, у яких боржником є саме держава, що створює правову колізію.
15 грудня Верховна Рада України РУ прийняла ту редакцію документу, де не передбачена жодна сума. Хоча раніше, у попередньому проекті, були закладені хоч якісь кошти. Що це означає для позивачів?
Максим Щербатюк: Слід зазначити, що під впливом громадського тиску в кінцевій редакції закону Про державний бюджет України на 2021 рік все ж було передбачено 100 тис. грн на бюджетну програма 4040. Але це мізерна сума, яка у 6 разів менша навіть за ту яка була у 2020 році І це більше виглядає як лицемірство, яке з боку держави ніби то показує що ми залишаємо цю бюджетну програму і нібито піклуємося про вирішення цієї проблеми, але виділяємо на неї 1 копійку. Зрозуміло що тут не може йдится ні про який поступ навіть із вирішенням проблеми боргів навіть по вже існуючих судових рішеннях, вже не кажучи про все нові і нові судові рішення які не виконуються. Виглядає на те, що єдиною ціллю залишення цих 100 тис є необхідність звітуватися в Комітет міністрів Ради Європи щодо прогресу по виконанню рішення ЄСПЛ Бурмич та інші проти України (ключової справа щодо проблеми невиконання).
Олег Тарасенко: Фактично це означає, що у разі отримання “позитивного” остаточного рішення дуже мало хто з позивачів зможе отримати грошові кошти, адже стаття видатків майже фактично порожня.
Також варто зазначити, що у справах, де боржником є особи приватного права, у разі невиконання судових рішень можливо притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності. А у справах, які ми обговорюємо, це неможливо, оскільки органи казначейства діють на виконання закону, а народні депутати не несуть відповідальності за зміст законів, які вони приймають.
Після ухвалення рішення у справі “Бурмич та інші проти України” ЄСПЛ також припинив розгляд справ проти України, у яких заявники скаржаться на невиконання нашою державою судових рішень.
Тому позивачі можуть сподіватися тільки на добру полю парламентарів, які внесуть зміни до державного бюджету, а також робити відповідні політичні висновки.
Разом з цим, ми радимо все одно звертатися до суду, оскільки ситуація може змінитися вже протягом 2021 року або у бюджеті на 2022 (не факт, що остаточне рішення буде отримано раніше). Крім того, у певних правовідносинах заборгованість буде оплачена з інших статей видатків, які будуть профінансовані, наприклад, за програмою 3504030.
Колеги, чи відомо вам, скільки наших співгромадян мали б отримати кошти за статей 3504040?
Максим Щербатюк: Тут неможливо вказати точну кількість судових рішень, які можуть бути виконанні, оскільки суми у кожному судовому рішенні є різними, але що точно можна зазначити, що 100 тис це навіть не крок вперед у напрямку хоча б погашення державного боргу по судовим рішенням, а навпаки крок назад оскільки це підхід тільки збільшить суму загальної заборгованості держави, бо тільки нових невиконних судових рішень за 2021 рік буде в рази більше ніж ця смішна сума.
Олег Тарасенко: На жаль, ні, але з досвіду роботи БФ “Право на захист”, держава вже тривалий час не виконує рішення судів щодо виплати заборгованості з пенсійних виплат внутрішньо переміщеним особам (на підставі певних постанов уряду), а також щодо виплат у справах щодо відшкодування матеріальної шкоди за зруйноване житло і моральної шкоди за поранення і загибель родичів під час АТО/ООС. Загальна кількість наших бенефіціарів, що отримали судові рішення, які не буди виконані, сягає кількох сотень.
Якщо я правильно розумію, це є порушенням Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень». Так?
Максим Щербатюк: Погоджуюсь з колегами, формально національна процедура прописана, так що все залежить від того чи держава виділяє на це кошти. Водночас ЄСПЛ вже давно в рішеннях по Україні зазначив, що це не може слугувати виправданням для держави щоб не виконувати судові рішення проти держави, а отже держава має переглянути національне законодавство щодо цього, оскільки воно порушує права людей. Рішення Бурмич, якраз про це, оскільки ядром цього рішення є спонукання держави змінити національний підхід і процедури при виконанні судових рішень проти держави.
Олег Тарасенко: Суто формально – ні, оскільки згідно статті 3 цього закону, виконання таких рішень здійснюється “в межах відповідних бюджетних призначень шляхом списання коштів з рахунків такого державного органу, а в разі відсутності у зазначеного державного органу відповідних призначень – за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду.” Таким чином, якщо в бюджеті передбачено 0 гривень, то закон формально дотримано, і всі кошти в межах нуля гривень будуть виплачені. Звичайно, це підміна понять, і порушено не тільки суть і дух закону, але і Конституція України (зокрема, статті 1, 19, 129, 129-1 тощо), не кажучи вже про численні рішення ЄСПЛ щодо даного питання.
Вочевидь, ми можемо говорити тут і про порушення статті 6 Конвенції, тобто право на справедливий суд?
Максим Щербатюк: Як я зазначав це дійсно порушення Конвенції і тут дійсно не тільки про 6 статтю йдеться, але і про 13 статтю та ст1 Протоколу до Конвенції.
Ярослава Юдіна: Не лише статті 6, а й статті 13 та статті 1 Першого Протоколу до Конвенції, які закріплюють право на ефективний засіб правового захисту на національному рівні та захист права власності, відповідно.
Згідно з практикою ЄСПЛ, виконання судового рішення є невід’ємною частиною судового розгляду для цілей статті 6 Конвенції. Зважаючи на те, що права, гарантовані Конвенцією, мають бути практичними та ефективними, а не ілюзорними, ст. 6 Конвенції не могла б закріплювати процесуальні гарантії сторін у спорі, не гарантуючи при цьому виконання судових рішень.
Крім того, у своїх рішеннях ЄСПЛ неодноразово зазначав, що «вимога» у судовому рішенні може розглядатися як «власність» за змістом статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а неможливість домогтися виконання судового рішення, винесеного на користь заявника, є втручанням у право на мирне володіння майном.
Насамкінець, відсутність можливості забезпечити вирішення порушень права на справедливий суд та мирне володіння майном в межах національної правової системи призводить до порушення права на ефективний правовий захист за змістом ст. 13 Конвенції.
Яка позиція ЄСПЛ щодо зобов’язань держави щодо виплати боргів у подібних кейсах?
Максим Щербатюк: Питання тут часто вже більше в тому як виконати вже самі рішення ЄСПЛ проти України, а саме Юрій Миколайович Іванов проти України, Бурмич та інші проти України. Оскільки з 2004 року держава фактично нічого практично не досягла у процесі змін нашої системи виконання у напрямку запровадження довгострокових рішень у цій сфері. Окремі зміни відбуваються, але якщо подивитись більш комплексно на цю проблему, то віз і нині там же. І проблема виділення достатніх коштів – лакмусовий папірець для цього.
Ярослава Юдіна: ЄСПЛ у подібних справах неодноразово зазначав, що орган державної влади не має права посилатися на відсутність коштів, виправдовуючи неможливість виконати судове рішення.
Держава не може виправдовувати нестачею коштів невиконання судових рішень, винесених проти неї або проти установ чи підприємств, які перебувають в державній власності або контролюються державою” (“Юрій Миколайович Іванов проти України”).
“Зрозуміло, що за певних обставин затримка з виконанням судового рішення може бути виправданою. Але затримка не може бути такою, що зводить нанівець сутність гарантованого статтею 6 Конвенції права” (“Шмалько проти України”).
Крім того, у пілотному рішенні у справі “Юрій Миколайович Іванов проти України” ЄСПЛ постановив, що Україна повинна запровадити ефективний засіб юридичного захисту або комплекс таких засобів, щоб забезпечити адекватне й достатнє відшкодування шкоди, завданої невиконанням рішень національних судів. Відповідно до пілотного рішення, за державою-відповідачем залишається право самостійно обирати заходи, необхідні для забезпечення такого відшкодування. З часу пілотного рішення справі “Юрій Миколайович Іванов проти України” 2009 року таких заходів Україною запроваджено не було, про що свідчать численні проміжні резолюції Комітету Міністрів Ради Європи, який здійснює нагляд за виконанням державами рішень ЄСПЛ.
Таке рішення парламенту – це тенденція, можливо розрахунок на якийсь неочевидний, з першого погляду, алгоритм? Як Ви думаєте?
Максим Щербатюк: На мій погляд для ВРУ ця проблема не набула того значення, яке вона має на всю судову систему України. І найбільш частіше ВРУ підтримує «дивні» ініціативи щодо мораторіїв по виконанню судових рішень, та не стоїть за виділення справді достатніх коштів у напрямку вирішення проблеми. І хоча у залі ВРУ неодноразово звучали тези про важливість цієї проблеми і готовність її вирішувати, на жаль реальні кроки говорять про інше.
Олег Тарасенко: Складається враження, що з метою латання бюджетних дірок держава припиняє фінансування витрат, якими цікавиться не так багато людей. Хоча це є пасткою, адже будь-хто в будь-який момент може стати позивачем у такій справі, оскільки всі ми взаємодіємо з державою кожного дня: хтось отримує пенсії і соціальні виплати, хтось отримує заробітну платню за рахунок бюджетних коштів, майже всі ми сплачуємо податки, не кажучи вже про деліктні відносини, які можуть виникнути в будь-який момент. У разі порушення державою своїх зобов’язань єдиним шляхом захисту є судовий, який і так кульгав через недофінансування статті видатків на виконання таких рішень, а тепер він буде виглядати як мінімум безглуздим, оскільки майже завжди метою судового спору у позивачів є отримання грошових коштів. Все це поглиблює зневіру у державі і її інституціях.
Наш проект називається #експертиЗА. За що в цій ситуації виступають експерт УГСПЛ і «Право на захист»?
Максим Щербатюк: Тут важливо вирішувати проблему комплексно і розуміти що без законодавчих змін процедури виконання судових рішень та відповідальності за порушення цього обов’язку, без зняття не ефективних мораторіїв, без аналізу і аудиту соціальних зобов’язань та без виділення достатніх коштів цю проблему неможливо вирішити. Дуже добре що хоча б рамково ці аспекти вже знайшли своє відображення у нещодавно прийнятій урядовій Стратегії по виконанню рішення Бурмич. І тепер важливо щоб ця Стратегія не була черговим теоретичним документом, а стала практичним механізмом формування ефективної системи виконання судових рішень.
Олег Тарасенко: Проблема невиконання судових рішень державою поглиблювалася роками, на що неодноразово звертав увагу як ЄСПЛ, так і Комітет Міністрів Ради Європи, зокрема, в проміжній резолюції CM/ResDH(2020)211 від 1 жовтня 2020 року. Тому особливо прикро, що держава не тільки не намагається поліпшити ситуацію, що склалася, але взагалі ставить хрест на вирішенні цих питань. Це порушення не тільки міжнародних зобов’язань держави (для багатьох українців ці слова звучать абстрактно), але і прав кожного з нас. Ми закликаємо збільшити фінансування статті 3504040, а також створити дієві механізми вирішення величезної проблеми, яка утворилася в нашій державі у цій сфері.
Інтерв’ю записав Максим Петров.