Заява Міжнародної організації з захисту свободи вираження АРТИКЛЬ 19
Заява Міжнародної організації з захисту свободи вираження АРТИКЛЬ 19 стосовно закону України „Про Національну раду України з питань телебачення та радіомовлення” та запропонованих поправок до нього.
1. Вступ
Дана Заява містить аналіз поправок, внесених до Закону України “Про Національну раду з питань телебачення та радіомовлення” та закріплених Законом “Про внесення змін до Закону України ”Про Національну раду України з питань телебачення та радіомовлення”” (далі – Законопроект, хоча оригінальний Закон був прийнятий і вступив у силу в 1997 році). Поправки до Закону, підготовані органами влади України, АРТИКЛЬ 19 отримав у грудні 2003. Ці поправки були прийняті законодавчим органом України в першому читанні, але при підготовці до другого (і остаточного) читання зазнали незначних змін (коментарі АРТИКЛЯ 19 базуються на варіанті Законопроекту, яку наша організація отримала в грудні 2003). Асоціація Незалежних Мовників України звернулася до АРТИКЛЯ 19 з проханням проаналізувати внесені поправки. Наш аналіз стосується не тільки запропонованих поправок, а Закону загалом, оскільки ми вважаємо, що влада повинна скористатися цією нагодою і звернути увагу на важливі питання в різних сферах, пов’язаних з Законопроектом (АРТИКЛЬ 19 не несе відповідальності за точність перекладу або коментарі, що базуються на невірному чи неточному перекладі).
Законопроект передбачає створення Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення (далі – Рада), визначає функції та повноваження Ради, принципи формування її складу та призначення членів Ради. Фактично, представлений Законопроект доповнює Закон України “Про телебачення та радіомовлення”, прийнятий в 1993 та декілька разів змінений з того часу. Зокрема, в Законі “Про телебачення та радіомовлення” детально описується процедура надання телерадіоорганізаціям ліцензії, а в представленому Законопроекті це повноваження закріплене за Національною радою. Представлена Заява обмежується аналізом Законопроекту, а отже не розглядає проблеми, пов’язані із процедурою видачі ліцензій.
У даній Заяві Законопроект проаналізовано з урахуванням його відповідності міжнародним стандартам свободи слова. З цією метою використовувались два основоположних документи, а саме: Рекомендація Ради Європи №.(2000)23 стосовно Незалежності і функцій органів управління в сфері телебачення та радіомовлення (далі – Рекомендація Ради Європи, Прийнята Кабінетом Міністрів 20 грудня 2000) та “Доступ до ефіру: принципи свободи слова та управління в сфері телебачення та радіомовлення”, розроблений АРТИКЛЕМ 19 (далі – Принципи АРТИКЛЯ 19, Лондон, квітень 2002). Рекомендація визначає стандарти, розроблені Радою Європи, а Принципи враховують ширшу міжнародну практику, включно з правовими механізмами ООН, та ґрунтуються на порівнянні конституційних законів та законодавчої практики країн світу. Дана Заява окреслює міжнародні та конституційні зобов’язання України та підкреслює важливе значення принципів свободи слова та їх впровадження в сфері телебачення та радіомовлення. В Заяві також міститься ґрунтовний аналіз основних проблем, що викликають занепокоєння нашої організації, та подаються рекомендації стосовно їх вирішення.
Законопроект є позитивним зрушенням у напрямку забезпечення незалежності та ефективності організації діяльності Національної ради. До Законопроекту увійшло багато прогресивних положень, зокрема положення про принципи діяльності Ради, серед яких можна виділити принципи незалежності, прозорості та врахування загальновизнаних міжнародних норм та стандартів, положення, що надає всеукраїнським об’єднанням громадян та неурядовим організаціям право вносити кандидатури на посаду члена Ради та положення, згідно з яким діяльність Ради є прозорою та доступною для громадськості. Але в той же час в Законопроекті залишаються деякі положення, що потребують змін та вдосконалення.
2. Міжнародні та конституційні зобов’язання
2.1 Міжнародні та конституційні гарантії
Стаття 19 Міжнародної Декларації Прав Людини (МДПЛ) (Резолюція Генеральної Асамблеї ООН 217A(III), прийнята 10 грудня 1948), Резолюція Генеральної Асамблеї ООН визначає наступні умови гарантії свободи слова:
Кожний має право на свободу думки і слова; це право включає також право вільно виражати думки та збирати, отримувати та поширювати інформацію та думки через засоби масової інформації незважаючи на кордони
МДПЛ не є обов’язковим документом прямого державного регулювання, але певні її статті, а зокрема стаття 19, вважаються такими, що з часу прийняття Декларації в 1967 мають правову силу загальноприйнятого міжнародного законодавства (Див., наприклад, Філартіга проти Пена-Ірала, 630 F. 2d 876 (1980) (Окружний Апеляційний Суд США, другий округ).
В Міжнародному пакті з громадянських та політичних прав (МПГПП, Резолюція Генеральної Асамблеї ООН 2200A(XXI) від 16 грудня 1966, вступила в силу 23 березня 1976р.), обов’язковій для виконання угоді, яку Україна ратифікувала в 1973, гарантії свободи думки і слова сформульовані подібно до МДПЛ, і також закріплені в статті 19. Свобода слова також забезпечується Європейською Конвенцією з прав людини (ЄКПЛ, ETS Series No. 5, прийнята 4 листопада 1950, вступила в силу 3 вересня 1953. На 7 липня 2003 року), ратифікованою в Україні у вересні 1997, та двома регіональними системами захисту прав людини, статтею 13 Американської Конвенції з Прав Людини (прийнята 22 листопада 1969, вступила в силу 18 липня 1978) та статтею 9 Хартії Прав Людини та Народів Африки (прийнята 26 червня 1981, набула чинності 21 жовтня 1986).
Свободу слова, щоправда з деякими обмеженнями, захищає і стаття 34 Конституції України в якій зазначено:
„Кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів та переконань…”
Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету та неупередженості правосуддя.
Стаття 106 Конституції безпосередньо пов’язана з предметом аналізу (темою) даної Заяви, оскільки відповідний параграф статті проголошує, що:
Президент України:
…13) призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення;
Міжнародні органи та суди чітко проголосили, що право на свободу слова та інформації є одним з найважливіших прав людини. В 1946 році, на своєму найпершому засіданні, Генеральна Асамблея ООН прийняла резолюцію 59(I) (14 грудня 1946), в якій зазначено:
Право на свободу інформації є одним з основних прав людини та запорукою усіх інших прав, для забезпечення яких і створена ООН.
Як зазначено в резолюції, свобода інформації має величезне значення сама по собі, а крім того є запорукою реалізації всіх інших прав людини. Демократія може процвітати тільки в такому суспільстві, де можливий вільний потік інформації та думок. До того ж, свобода інформації має вирішальне значення для викриття та покарання порушень прав людини.
Європейський Суд з Прав Людини проголосив, що:
Свобода слова є основою демократичного суспільства, одною з основних запорук його прогресу і розвитку кожної людини … Це відноситься не тільки до схвальної “інформації”, чи до “думок” … але й до такої, що ображає, шокує чи бентежить державу чи якийсь сектор населення. Такими є вимоги плюралізму, терпимості і широкого світосприйняття без яких неможливе існування “демократичного суспільства” (Хендісайд проти Об’єднаного Королівства, 7 грудня 1976, заява.№. 5493/72, пункт 49).
Твердження такого типу сьогодні дуже розповсюджені в практиці Європейського Суду, а також у всьому світі при розгляді справ порушення конституційних прав чи прав людини.
2.2 Свобода телебачення та радіомовлення
Гарантії свободи слова особливо важливими є в сфері ЗМІ, а також громадського та приватного мовлення. Європейський Суд з прав людини неодноразово підкреслював, що “преса відіграє визначальну роль в державі, де влада належить закону” (Торгейрсон проти Ісландії, 25 червня 1992, заява №. 13778/88, пункт 63). Європейський Суд зокрема зазначив:
Свобода преси є для громадськості одним з найкращих способів познайомитися та скласти думку про переконання та погляди політичних лідерів. Крім того, преса надає політикам можливість замислитися над громадською думкою та прокоментувати її; і таким чином дозволяє кожному брати участь у вільних політичних дебатах, в яких і полягає сутність демократичного суспільства (Кастелс проти Іспанії, 24 квітня 1992, заява №. 11798/85, пункт 43).
Це твердження передусім стосується інформації, що, незважаючи на свою критичність, є важливою для інтересів громадськості:
Преса відіграє в демократичному суспільстві провідну роль. Хоча вона не повинна переходити певну межу, особливо стосовно поваги до репутації та прав інших та необхідності запобігти розголошенню конфіденційної інформації, тим не менш, її обов’язком є розповсюдження – у спосіб, що не суперечить її обов’язкам та зобов’язанням, – інформації та думок з усіх питань, що стосуються громадських інтересів. Крім того, суд враховує той факт, що поняття “журналістська свобода” також охоплює можливість застосування перебільшення чи навіть провокації (Фресоз та Руар проти Франції, 21 січня 1999, заява №. 29183/95 (Європейський Суд з прав людини), пункт 45).
Це не означає, що діяльність ЗМІ в сфері телебачення та радіомовлення повинна бути абсолютно вільною та неконтрольованою; стаття 10 ЄКПЛ зазначає, що право на свободу слова “не повинно заважати Державі вимагати ліцензування діяльності телерадіоорганізацій”. У будь-якому випадку, управління в сфері телебачення та радіомовлення повинно керуватися двома принципами. Згідно з першим принципом, органи управління в цій сфері повинні бути незалежними від уряду. Згідно з другим, діяльність органів управління повинна бути направлена на урізноманітнення ефірного наповнення. Ефір є надбанням громадськості, і тому його використання повинно приносити користь суспільству, що досягається шляхом забезпечення права отримувати інформацію та думок з різних джерел.
2.2.1 Органи управління
Усі органи, що мають регуляторні чи інші повноваження щодо телерадіоорганізацій, наприклад, органи управління в сфері телебачення та радіомовлення або ради правління громадських телерадіомовників, повинні бути незалежними. Цей принцип недвозначно закріплений в багатьох документах міжнародного регулювання, включаючи Рекомендацію Ради Європи 23(2000) та “Доступі до ефіру” АРТИКЛЯ 19. В обох документах провідною є наступна ідея: органи управління повинні бути організовані таким чином, щоб небезпека (можливість) втручання в їх діяльність була мінімальною, що забезпечується, наприклад, відкритою процедурою призначення членів. Це сприяє плюралізму та надає гарантії проти звільнення і конфлікту інтересів (Статті 3-8 Рекомендації Ради Європи та Принцип 13 “Доступу до ефіру”).
Частина II Додатку до Рекомендації Ради Європи зазначає:
Принципи регулювання діяльності органів управління в сфері телебачення та радіомовлення, а зокрема засади їх формування та призначення членів є основним фактором, що визначають їх незалежність. Саме тому ці принципи повинні бути сформульовані таким чином, щоб захистити діяльність органів управління від політичного чи економічного втручання.
Для забезпечення виконання цих принципів необхідно визначити “правила несумісності”, що дозволять уникнути:
Попадання органів регулювання під контроль політичних сил;
Конфлікту інтересів членів органів управління, оскільки вони не зможуть працювати чи мати частку в майні підприємств та організацій в сфері телебачення та радіомовлення і споріднених з ними.
Крім того, ці правила повинні гарантувати, що:
Процес призначення членів органів управління є демократичним і прозорим;
Члени органів управління не можуть отримувати доручень чи інструкцій від державних органів чи осіб;
Члени органів управління не можуть робити заяв чи вчинків, що ставлять під сумнів незалежність їх діяльності, чи зловживати своїми повноваженнями.
Нарешті, необхідно сформулювати правила звільнення членів органів управління від виконання службових обов’язків, оскільки звільнення може використовуватися як міра політичного тиску.
Зокрема, звільнення допускається у випадку недотримання членом обов’язкових для виконання “правил несумісності” чи неможливістю надалі виконувати свої службові обов’язки, причому особа, що підлягає звільненню, має право оскаржити рішення про звільнення в судовому порядку. Крім того, рішення про звільнення з причин порушення, пов’язаного чи непов’язаного з виконанням службових обов’язків, допускається тільки у випадках, чітко окреслених законом та приймається за вироком суду.
Враховуючи специфіку діяльності в сфері телебачення та радіомовлення, а також особливості покладених на них завдань, органи управління повинні складатися з спеціалістів у галузях, що входять до їх компетенції.
Принцип 10 “Доступу до ефіру” зазначає, що незалежність органів управління повинна забезпечуватися наступним чином:
Їх організаційна автономія та незалежність повинні бути захищені і мати законодавчі гарантії, а саме:
· Створення органів управління повинно бути недвозначно закріплене відповідними нормативними актами, і крім того, по можливості, Конституцією;
· Державна політика в сфері телебачення та радіомовлення, а також повноваження та обов’язки органу управління повинні бути декларовані в законодавстві;
· Порядок формування та призначення членів органу управління повинні бути закріплені в законодавстві;
· Звітність органу управління повинна оприлюднюватися іншим багатопартійним органом; та
· Фінансове забезпечення діяльності органу оформлюється законодавством.
На необхідності захисту діяльності органів управління проти політичного чи фінансового втручання також наголошує нещодавня Спільна Декларація трьох спеціалізованих осіб з мандатами по захисту свободи вираження (прийнята 18 грудня 2003), а саме Спеціального доповідача по свободі думки при ООН, Представника ОБСЄ по свободі ЗМІ та Спеціального доповідача ОАД по свободі вираження. В Декларації зазначається:
Усі органи громадської влади, що формально здійснюють управління діяльністю ЗМІ, повинні бути захищені від втручання, а особливо втручання політичного чи фінансового характеру; цей захист забезпечується і процедурою призначення членів, що є прозорою, допускає участь громадськості та виключає будь-який контроль з боку політичних партій.
Ці принципи відобразилися і в рішеннях національних судів. Зокрема, за рішенням Верховного Суду Шрі-Ланки, новий законопроект в сфері телебачення та радіомовлення було визнано таким, що не відповідає конституційним гарантіям права на свободу слова. Згідно з законопроектом, визначальні повноваження призначати членів Ради правління відповідного органу управління належали Міністру. Суд зазначив: “Органу управління не вистачає незалежності, необхідної для органу, на який покладено управління електронними ЗМІ, які, як відомо, є самим дієвим інструментом впливу на думку (Атикорале та Орс. Проти Генерального прокурора, 5 травня 1997, Верховний Суд, S.D.,№. 1/97-15/97, (1997) 2 BHRC 610).
2.2.2 Плюралізм
Важливим аспектом державного сприяння свободі слова та незалежності ЗМІ є зобов’язання сприяти плюралізму в цій сфері та забезпеченню рівного для всіх доступу до ЗМІ. Як зазначив Європейський Суд з Прав Людини: “[Процес розповсюдження] інформації та думок, що представляють загальний інтерес,…не може бути успішним, якщо в його основу не покладено принцип плюралізму” (Інформаціонсферайн Лентіа та інші проти Австрії, 24 листопада 1993, Див. №. 13914/88, 15041/89, 15717/89, 15779/89, 17207/90, пункт 38). Міжрегіональний американський суд з прав людини заявив, що свобода слова вимагає, “щоб комунікаційні ЗМІ залишалися відкритими для всіх без обмежень або, якщо бути точними, щоб не було осіб чи груп осіб, яким заборонено доступ до таких ЗМІ.”( Примусове членство в Асоціації предписане законом практики журналістів, Advisory Opinion OC-5/85, листопад 13 29, 1985, Міжрегіональний американський суд з прав людини (Сер.A) №.5 (1985), пункт 34). Це означає, що ефір повинен бути відкритим для різних мовників, і що держава повинна вжити необхідних заходів для запобігання монополізації ефіру одним чи двома мовниками. Але ці заходи повинні бути ретельно сплановані, що допоможе уникнути зайвого обмеження загального розвитку та росту в даній сфері.
Зобов’язання держави сприяти плюралізму в сфері ЗМІ включає як свободу ЗМІ від зайвого державного втручання, так і необхідність робити позитивні кроки у цьому напрямку (Доступ до ефіру, примітка 4, положення 3). Таким чином, держава повинна утримуватися від обмежень, що мають негативний ефект на розвиток галузі, та одночасно впорядковувати її для забезпечення здорового розвитку в напрямку плюралізму та різноманітності.
3. Аналіз Законопроекту
3.1 Незалежність
Законопроект передбачає багато позитивних мір сприяння і підтримки незалежності Національної Ради. Вони закріплені статтею 3, яка визначає, що одним з принципів діяльності Національної Ради є незалежність, та процедурою призначення членів Ради. Але, незважаючи на це, в Законопроекті спеціально не наголошено на тому, що Національна Рад є незалежним органом. Необхідно доповнити Законопроект такою заявою. Наприклад, Принципи АРТИКЛЯ 19 включають наступну заяву про незалежність:
Організація [назва] є оперативно та адміністративно незалежною від будь-яких інших осіб чи установ, а також уряду та всіх його департаментів. Ця незалежність залишається незмінною, і ніхто не повинен робити спроби вплинути на роботу членів або працівників організації [назва], чи виконання ними службових обов’язків, або втрутитися в діяльність організації [назва], якщо це спеціально не передбачено законом.
3.1.1 Призначення членів Національної Ради
Згідно з статтею 4 Законопроекту, Національна рада складається з 8 осіб, четверо з яких призначаються Верховною Радою (державним законодавчим органом), четверо – президентом України. При призначенні членів Верховною Радою, профільний Комітет Верховної Ради оприлюднює оголошення про відбір кандидатур на посаду члена Національної ради. Право вносити кандидатури мають депутатські фракції Верховної Ради та всеукраїнські об’єднання громадян в галузі засобів масової інформації. Після подання пропозицій профільний Комітет розглядає питання про кандидатури на посаду члена Національної ради та вносить їх на розгляд Верховної Ради для голосування (Стаття 5). Згідно з статтею 6, четверо інших членів Ради призначається указом Президента.
Процедура призначення членів Верховною Радою чітко організована для забезпечення участі суспільства в цьому процесі та переважно відповідає найвищим міжнародним стандартам. Єдиним недоліком процедури є той факт, що список неурядових організацій, що мають право висувати кандидатури, обмежується всеукраїнськими об’єднаннями громадян в галузі телерадіомовлення. Наша організація вважає це обмеження несправедливим, оскільки ми не розуміємо, чому такого права не мають правозахисні групи та громадські організації. На нашу думку, це може призвести до невиправданого звуження списку кандидатів, оскільки дехто з них, хто має необхідні для члена Національної ради якості, але не працює в сфері телебачення та радіомовлення, може залишитися поза увагою об’єднань громадян в галузі телерадіомовлення.
Призначення членів Національної ради Президентом видається досить проблематичним. Як зазначено вище, право Президента призначати половину членів Ради закріплене безпосередньо в Конституції, і таким чином не входить в сферу регулювання даного Закону. У будь-якому випадку, призначення члена Ради політичною фігурою на їїйого власний розсуд без попередньої консультації є порушенням міжнародних норм в сфері телебачення та радіомовлення. У Рекомендації Ради Європи чітко зазначено, що „призначення членів (органів управління) повинно бути прозорим та демократичним”. Принципи АРТИКЛЮ 19 дають ще чіткіше формулювання:
Члени органів управління, що здійснюють контроль в сфері телебачення, радіомовлення таабо телекомунікацій, повинні призначатися таким чином, щоб як можливо зменшити небезпеку політичного чи фінансового втручання.
Процедура призначення членів органів управління повинна бути відкритою та демократичною, вільною від контролю будь-якої політичної партії чи фінансового інтересу, а також доступною для участі та консультації громадськості (Примітка 4, Принципи 13.1 та 13.2).
Надання Президенту повноваження одноосібно призначати членів Ради мало відповідає цим стандартам. Оптимально, Президент не повинен відігравати значну роль у призначенні членів Національної Ради. У найближчому майбутньому треба прагнути демократизації повноважень Президента призначати членів Ради, орієнтуючись на демократичні повноваження Верховної Ради.
3.1.2 Інші питання, пов’язані з призначенням членів Національної Ради
Згідно з статтею 7.1. Законопроекту, членом Національної ради може бути призначений громадянин України з числа фахівців, які мають вищу освіту, стаж практичної, наукової або педагогічної роботи у сфері телерадіомовлення не менше п’яти років, володіють державною мовою, проживають в Україні протягом останніх десяти років та на момент призначення не досягли загального пенсійного віку.
У статті 7 (параграфи 3, 4 і 5) містяться додаткові „правила несумісності”, згідно з якими члени Національної Ради не можуть бути засновниками телерадіоорганізацій тачи володіти часткою у майні телерадіоорганізацій, а також повинні скласти представницький мандат не пізніше 10 днів після призначення (ми розуміємо, що до цього пункту вже було зроблено поправку, і в даному зауваженні немає необхідності). Крім того, членом Національної ради не може бути громадянин, який має судимість, і якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.
Члени Національної ради призначаються на чотирирічний термін, але, згідно з статтею 8, їх повноваження можуть бути припинені достроково в наступних випадках: i) подання заяви про відставку або звільнення за власним бажанням; ii) припинення громадянства України; iii) порушення членами Ради вимог, передбачених статтею 11 (згідно з останнім варіантом, стаття 7(3)) iv) набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо них; v) неможливості виконувати свої обов’язки за станом здоров’я протягом шести і більше місяців; vi) визнання їх недієздатними або обмежено дієздатними, безвісті відсутніми чи померлими; та vii) неучасті у засіданнях Національної ради без поважних причин протягом двох місяців. Рішення про припинення повноважень члена Національної ради приймає Національна рада за поданням Голови Національної ради чи трьох або більше членів Національної ради. У випадках, передбачених пунктами ii), iv) та vi) рішення приймає Національна рада, і це рішення може бути оскаржене в судовому порядку, а у випадках, передбачених випадками iii), v) та vii) рішення приймає суд. Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному суді в установленому законом порядку.
Стаття 9 визначає, що Голова Національної ради обирається голосуванням на один дворічний термін. Згідно з статтею 9(3), припинення повноважень Голови Національної ради відбувається за власним бажанням, у разі дострокового припинення його повноважень члена Національної ради відповідно до статті 8 або у разі прийняття відповідного рішення Національною радою. Діяльність першого заступника, заступника голови та відповідального секретаря Національної ради та припинення їх повноважень визначаються тими ж правилами відповідно до статті 10.
Рішення Національної Ради вважається прийнятим та набирає чинності, якщо за нього проголосували не менше п’яти членів Національної Ради (Стаття 24(8)).
Аналіз
АРТИКЛЬ 19 вітає впровадження „правил несумісності”, але в той же час ми вважаємо їх недостатньо дієвими, оскільки в аспекті політичної несумісності вони обмежуються вимогою до кандидата скласти представницький мандат. Небезпека політичного втручання є досить значною навіть в розвинених демократичних країнах з усталеними традиціями незалежного мовлення. Впровадження суворих “правила несумісності” є дієвою мірою, що допомагає максимально знизити цю небезпеку. Наприклад, Принципи АРТИКЛЮ 19 забороняють призначення членом органу управління особи, що “знаходиться на державній службі або працює в урядовій організації” або “займає (високу) офіційну посаду в чи є членом політичної партії, вибраний або призначений на посаду в уряді”. Це твердження є справедливим не тільки post factum, коли призначення мало місце, але служить обмеження для призначення (вибрані держслужбовці не можуть призначатися на цю посаду).
З іншого боку, поправка до Закону, що встановлює вимогу до кандидатів проживати в Україні протягом останніх 10 років, видається нам занадто жорсткою. Ця вимога є зайвою, оскільки викреслює з списку кандидатів осіб, що, наприклад, приблизно дев’ять років тому рік працювали за кордоном, і цей досвід позитивно вплинув на їх подальшу професійну діяльність. Це стосується і вимоги до віку кандидатів, який на момент призначення не повинен перевищувати загальноприйнятий пенсійний вік, до того ж такого вікового обмеження немає в медіа-законах інших країн. Нарешті, хоча наша організація і вітає вимогу мати стаж роботи в сфері телебачення та радіомовлення, необхідно доповнити категорії кандидатів такими спеціальностями, як медіа-юристи чи інженери телекомунікацій, чий професійний досвід може виявитися корисним для Національної ради.
Принципи дострокового припинення повноважень членів Національної Ради в цілому відповідають міжнародним стандартам. Ми хотіли б зауважити, що ця поправка є прогресивним кроком в порівнянні з діючим законом, згідно з яким повноваження члена Ради припиняються достроково у разі вотуму недовіри, що виноситься Верховною Радою чи Президентом України. У цьому випадку, нам здається помилковим посилання на статтю 11, що регламентує діяльність представників Національної ради в областях України, містах Києві та Севастополі, натомість посилання необхідно зробити на статтю 7, що встановлює “правила несумісності” (Примітка 2. Ми розуміємо, що при подальших поправках неясність тексту Закону була виправлена).
3.1.3 Фінансове забезпечення
Згідно з статтею 25 проекту Закону, діяльність Національної ради фінансується з Державного бюджету України, включаючи спеціальні бюджетні програми на виконання таких функцій, як моніторинг телерадіопрограм та керівництво і управління у сфері телебачення та радіомовлення. Надходження від плати за видачу ліцензій переховуються до Державного бюджету.
Очевидно, що, згідно з Рекомендацією Ради Європи та Принципами АРТИКЛЮ 19, фінансове забезпечення Ради, як і її формування її складу, повинні бути захищені від політичного втручання. В Рекомендації Ради Європи зазначено, що:
Один з ключових факторів незалежності органів управління – їх фінансове забезпечення – підлягає обов’язковому законодавчому оформленню згідно з чітко визначеним планом та врахуванням приблизного обсягу витрат органу управління, що дозволить йому незалежно і повною мірою виконувати свої повноваження.
Органи державної влади не повинні зловживати своїми визначальними фінансовими можливостями для втручання в незалежну роботу органів управління. Крім того, звертання органів управління до державної адміністрації чи третьої сторони з питань надання професійної підтримки чи будь-яких інших питань, не повинно жодним чином впливати на їх незалежність
Процедура фінансування повинна покладатися, якщо це можливо, на механізми, незалежні від спеціальних рішень державних органів та приватних організацій (Примітка 3).
Способи фінансування діяльності Національної ради, закріплені в Законопроекті, не відповідають цим стандартам. Згідно з ними, Національна рада практично потрапляє під політичну владу сил, що контролюють Державний бюджет, тобто владу керуючої партії. Альтернативним рішенням в такому випадку стало б створення бюджету Національної ради, що отримав би правове забезпечення та підтримувався з надходжень від плати за видачу ліцензій (у випадку, якщо ці видатки виявляться недостатніми для забезпечення діяльності Національної Ради, дефіцит коштів можна поповнити надходженнями з Державного бюджету, а у випадку, якщо вони перевищують необхідну суму, до Державного бюджету передається надлишок).
Рекомендації:
· Законопроект необхідно доповнити чітким визначенням (заявою про) незалежності Національної Ради.
· Повноваження Президента призначати членів Ради бажано повністю викреслити з Законопроекту. Але, усвідомлюючи, що для цього необхідне внесення поправки до Конституції, прийнятним здається і розробка гарантій відповідності міжнародним демократичним стандартам та захисту від політичного втручання, аналогічних гарантіям Верховної Ради. Ми пропонуємо також, щоб в майбутньому поправку до Конституції було внесено, а дане положення скасовано.
· Необхідно приділити увагу розширенню списку груп, що можуть висувати кандидатів у члени Національної Ради.
· Необхідно зробити більш жорсткими “правила несумісності” стосовно політичних зв’язків потенційних кандидатів у члени Ради.
· Необхідно розглянути можливість скасування вимоги до кандидатів проживати в Україні протягом останніх десяти років, та зняти обмеження за віком, згідно з яким кандидат на момент призначення членом Національної Ради не повинен досягти пенсійного віку (тобто бути старше 60 років).
· Необхідно знайти способи розширення кола спеціалістів, що можуть бути призначені членами Національної Ради.
· Необхідно переглянути режим фінансування діяльності Національної ради з метою забезпечення більшого захисту проти політичного втручання. Необхідно також розглянути можливість правового закріплення фінансування Ради та створення бюджету Ради, що підтримувався б з надходжень від плати за видачу ліцензій, яку збирає Рада.
3.2 Повноваження Ради
Національна рада має дуже широкі повноваження, що дає їй значну владу над телерадіомовниками. Серед цих повноважень основними є наступні: повноваження здійснювати ліцензування телерадіоорганізацій (стаття 18 Законопроекту), здійснювати нагляд за дотриманням ліцензіатами вимог законодавства, ліцензійних умов та умов ліцензії (стаття 13), погоджувати Національну таблицю розподілу смуг радіочастот (стаття 14), брати участь у розробці і реалізації державної політики в сфері телебачення та радіомовлення (стаття 15), утримувати Державний Архів телебачення та радіомовлення (стаття 20) та забезпечувати права телеглядачів та радіослухачів (стаття 22). Поправки стосуватимуться плати за видачу ліцензій (ліцензійного збору), що визначається Кабінетом Міністрів (стаття 18(4)), хоча згідно з діючим законом, її повинна визначати Національна рада (стаття 27 діючого закону). До повноважень Ради також входить ведення Реєстру телерадіоорганізацій України, включенню до якого підлягають всі ліцензіати.
Рішення Національної Ради є обов’язковими для виконання на всій території України (стаття 17), і крім того вона має повноваження застосовувати різноманітні санкції проти порушників законодавства, починаючи з накладання штрафу чи винесення попередження і закінчуючи звертанням до суду з заявою про анулювання ліцензії телерадіоорганізації. Рішення про накладання штрафу приймається тільки якщо телерадіоорганізація за час після видачі ліцензій вже отримала не менше трьох попереджень, а розмір штрафу не повинен в жодному випадку перевищувати 25 % розміру ліцензійного збору. Всі рішення Національної ради щодо застосування санкцій можуть бути оскаржені в судовому порядку (стаття 21).
Більшість вищезгаданих питань розглядається тільки на засіданнях Національної ради, правомочним засідання вважається тоді, коли на ньому присутні не менше шести членів Ради (стаття 24).
Аналіз
Повноваження Національної ради, переважно, не є суперечливими і відповідають вищим міжнародним стандартам. На жаль, повноваження Ради співпадають з сферами регулювання інших законів – наприклад, порядок видачі ліцензій визначається Законом України „Про телебачення та радіомовлення”, значна частина вимог до змісту телерадіомовлення викладена в Законі України „Про інформацію”. У сферу обговорення даної Записки не входить аналіз цих законів, але ми вважаємо необхідним зауважити, що згадані закони містять приховану загрозу для свободи слова, що може негативно вплинути на діяльність Національної ради.
В Законопроекті повинно бути чітко вказано, що занесення до Реєстру телерадіоорганізацій, який веде Національна Рада, в жодному випадку не є вимогою додаткової реєстрації. Всі телерадіоорганізації, що отримали ліцензію, повинні бути автоматично занесені до Реєстру.
Бажано, щоб в законопроекті було чітко визначено порядок визначення розміру ліцензійного збору залежно від типу мовника та території, на яку мовлення поширюється. У будь-якому випадку, в Законопроекті повинно бут чітко визначено, що Кабінет Міністрів не має права встановлювати розмір ліцензійного збору для кожного окремого ліцензіата, оскільки це свідчить про можливість зловживання владою.
В Законопроекті нечітко сформульовані регуляторні повноваження Національної ради, а саме чи контролює Рада зміст телерадіомовлення, не враховуючи обмежень, визначених іншими законами. В багатьох країнах органи управління в сфері телерадіомовлення разом з іншими зацікавленими організаціями розробляють регламент мовлення чи подібних документів, що визначають стандарти мовлення.
Санкції, які застосовує Національна рада до організацій-порушників законодавства, є поступовими та пропорційними порушенню, і відповідають вимогам міжнародних законів. Але необхідно приділити увагу доповненню переліку санкцій ще однією, а саме вимогою до телерадіоорганізацій-порушників законодавства, ліцензійних умов та умов ліцензії принести вибачення або внести належні зміни та виправити становище. Це дуже зручна проміжна санкція, що допоможе зменшити випадки накладання штрафу. Зокрема, ця санкція може застосовуватися у випадках порушення права на особисте життя чи при допущенні телерадіомовниками фактичних помилок.
Рекомендації:
· Органи влади повинні дати зобов’язання переглянути інші закони, що стосуються діяльності телерадіоорганізацій, з метою приведення їх у відповідність до міжнародних стандартів в цій сфері.
· В Законопроекті повинно бути чітко вказано, що ведення Реєстру телерадіоорганізацій є повноваженням винятково Національної ради, і що всі телерадіоорганізації, що отримали ліцензію, автоматично заносяться до Реєстру.
· Законопроект повинен забезпечити прийняття плану тарифів на видачу різних ліцензій на мовлення. У будь-якому випадку, в Законопроекті необхідно чітко визначити, що розмір ліцензійного збору не встановлюється Кабінетом Міністрів в індивідуальному порядку.
· Необхідно забезпечити розробку Національною радою кодексу мовлення і таким чином усунути положення про обмеження змісту мовлення з Закону України “Про інформацію”.
· Необхідно доповнити список санкцій Національної ради ще однією, а саме вимогою до телерадіоорганізацій-порушників законодавства, ліцензійних умов та умов ліцензії принести вибачення або внести належні зміни та виправити становище.
Міжнародна організація
з захисту свободи вираження АРТИКЛЬ 19