Законопроєкти про лобіювання: крок до ЄС чи тиск на громадський сектор?

Процес євроінтеграції України вимагає приведення національного законодавства у відповідність до європейських норм. Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) презентувало два законопроєкти, покликані врегулювати лобіювання та адвокацію в нашій країні. Проте через стислі терміни не вся активна громадськість змогла долучитись до обговорення та внесення своїх пропозицій. Між тим, Кабмін законопроєкт схвалив. У якому вигляді – стане зрозуміло після реєстрації його у Верховній Раді. Аналітикиня Української Гельсінської спілки з прав людини Владлена Роман проаналізувала запропоновані НАЗК законопроєкти та ті ризики для суспільства, які вони несуть. 

На розгляд Кабінету Міністрів України було подано два законопроєкти «Про доброчесне лобіювання та адвокацію в Україні» (далі – основний законопроєкт) та «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо порушення законодавства в сфері здійснення лобіювання та адвокації» (далі – додатковий законопроєкт). Ці законопроєкти розроблені НАЗК на виконання Угоди про асоціацію, Рекомендацій Європейської комісії за демократію через право Ради Європи (Венеційської комісії), Антикорупційної стратегії на 2021–2025 роки та  Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки.

Законопроєктами передбачається встановлення правових засад лобіювання та адвокації в Україні, створення правил взаємодії між суб’єктами правотворчої діяльності та суб’єктами правотворчої ініціативи з суб’єктами лобіювання та суб’єктами адвокації, а також санкцій за порушення вимог законодавства у сфері лобіювання та адвокації.

Сучасні демократичні країни визнають лобіювання невід’ємним елементом процесу формування державної політики. Саме тому одними із вимог для членства України в ЄС є створення чіткої та відкритої моделі лобіювання.

Однак запропоновані НАЗК законопроєкти не відповідають цим ознакам з декількох причин.

                  Проблема розмежування лобіювання, адвокації 

Варто зауважити, що згідно з положеннями законопроєктів не будь-яка діяльність, що має на меті здійснення впливу на процес прийняття рішення державними органами й посадовими особами, повинна вважатися лобістською, а лише ті дії, що здійснюються відповідно до встановлених державою правових норм.

Утім, законопроєкти врегульовують не тільки сферу лобіювання, а й адвокації, що в рамках пропонованих законопроєктів мають більше спільного, ніж відмінного:

• обидва явища передбачають вплив на суб’єкта прийняття рішень. Проте адвокація не передбачає отримання прибутку на відміну від лобіювання;
• суб’єкти адвокації та лобіювання повинні бути зареєстровані в Реєстрі прозорості.

Не зважаючи на те, що після доопрацювання у визначенні поняття «суб’єкт адвокації» виключили обов’язок щодо реєстрації таких суб’єктів в Реєстрі прозорості, інші положення основного і додаткового законопроєктів не зазнали істотних змін, тобто їх застосування на практиці передбачатиме обов’язковість реєстрації суб’єктів адвокації в Реєстрі прозорості. Наприклад, згідно з пунктом 2 частини другої статті 14 основного законопроєкту суб’єкт адвокації зобов’язаний своєчасно та в повному обсязі подавати достовірну інформацію до Реєстру в порядку, встановленому законодавством України, а відповідно до частини п’ятої статті 15 цього законопроєкту суб’єкт адвокації щорічно, не пізніше ніж на тридцятий день після закінчення звітного року, зобов’язаний подати до Реєстру прозорості звіт щодо фінансових показників. Крім того, відповідальність за здійснення діяльності без реєстрації  залишили для обидвох суб’єктів. Зокрема, за здійснення адвокації без реєстрації додатковим законопроєктом передбачена відповідальність у вигляді штрафу в розмірі трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, за неподання або несвоєчасне подання суб’єктом адвокації звіту – штрафу в розмірі ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, подання завідомо недостовірних відомостей – штрафу в розмірі трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян тощо;

• необхідність публічного звітування про свою діяльність (предмет, джерела фінансування) передбачена як для суб’єктів лобіювання, так і для суб’єктів адвокації. Відмова від звітування вважається адміністративним правопорушенням;
• наявність Правил етичної поведінки для суб’єктів лобіювання та адвокації, які затверджуються НАЗК (стаття 5).

Можна зробити висновок, що суб’єктом адвокації може бути будь-яка фізична чи юридична особа (у тому числі громадська чи благодійна організація), яка внаслідок своєї діяльності просуває інтереси, до прикладу вразливих категорій населення (ВПО, дітей-сиріт тощо), і пропонує удосконалити законодавство в певній сфері. З огляду на положення законопроєктів такі суб’єкти в найближчому майбутньому можуть зіткнутися з суттєвими бюрократичними і адміністративними обтяженнями. Зазначене, у свою чергу, може створювати перепони у реалізації громадським сектором своєї діяльності та загалом містить загрозу реалізації свободи думки, вираження поглядів, а можливо і свободи об’єднання.

Також варто звернути увагу на рекомендацію Єврокомісії (рішення від 8 листопада 2023 року), а саме: «важливо забезпечити, щоб нормативні акти щодо лобіювання не перешкоджали та не обмежували законну діяльність громадянського суспільства та не накладали на них непропорційного адміністративного тягаря».

Законопроєктами ці положення не враховані.

Окрім того, запропоновані основним законопроєктом норми в частині адвокації не відповідають принципу правової визначеності, що вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності (рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2017 року № 2-р/2017), оскільки не дають чіткого розуміння де закінчується право на свободу думки та вираження поглядів, а де починається адвокація і лобіювання.

                        Фінансування громадських об’єднань 

Пропоновані законопроєктами регулювання сфери адвокацї, зокрема в частині звітування щодо джерел фінансування можуть спричинити тиск на громадські об’єднання та становити загрозу для права на свободу об’єднань. Наразі громадські об’єднання вже подають періодичну податкову звітність, в якій детально розкриті джерела фінансування та шляхи отриманих використання коштів. 

Громадські об’єднання, які критикуватимуть чинне законодавства чи розроблятимуть пропозиції для нового законодавства, вважатимуться суб’єктами адвокації і будуть змушені не лише зареєструватися в Реєстрі прозорості, а й подавати додаткову публічну звітність щодо джерел фінансування та своєї діяльності в цілому. Це може розглядатися як тиск на правозахисників та надмірне втручання у внутрішні справи громадських об’єднань. 

Рада з прав людини ООН в своїй резолюції A/HRC/RES/22/6 від 12 квітня 2013 р. зауважила, що в деяких випадках держави використовують законодавство про національну безпеку та боротьбу з тероризмом та інші заходи, такі як закони, що регулюють організації громадянського суспільства, з метою протидії правозахисникам або перешкоджання їхній роботі. Тому в пункті 9 зазначеної Резолюції Рада з прав людини ООН закликала держави забезпечити, щоб вимоги щодо звітності, покладені на окремих осіб, групи та органи суспільства, не перешкоджали їх функціональній автономії і щоб вони не накладали дискримінаційних обмежень на потенційні джерела фінансування, спрямовані на підтримку роботи захисників прав людини, крім тих, які зазвичай встановлюються для будь-якої іншої діяльності, не пов’язаної з правами людини.

Таким чином, законопроєкти потребують доопрацювання, зокрема в частині розмежування процесів лобіювання, адвокації та громадської діяльності в контексті права на свободу об’єднань, думки та вираження поглядів.

                    Поспіх під час розробки та обговорення

У додатку до проміжного рішення Європейської комісії щодо вступу України до ЄС, оприлюдненому 8 листопада 2023 року, зауважується на тому, що «Україні все ж таки слід прийняти закон, який регулює лобіювання відповідно до європейських стандартів, як частину антиолігархічного плану дій».

Єврокомісія наголошує на тому, що розробка законопроєкту повинна включати «відкрите обговорення за участю учасників, включаючи широке залучення зацікавлених сторін (зокрема, групи громадянського суспільства) та широкі консультації з громадськістю». Зазначене спрятиме «зміцненню взаємної довіри зацікавлених сторін та досягненню консенсусу щодо найкращого підходу до нормативно-правової бази лобіювання в Україні».

Рада з прав людини ООН в своїй резолюції A/HRC/RES/22/6 від 12 квітня 2013 р. підкреслила, що участь громадянського суспільства має заохочуватися в прозорий, неупереджений і недискримінаційний спосіб. 

Окрім того,  Комітет міністрів Ради Європи в Рекомендації Ради Європи CM/REC(2007)14 щодо правового статусу неурядових організацій в Європі наголосив, що урядові органи на всіх рівнях «мають забезпечувати ефективну і вільну від дискримінації участь громадських організацій в діалозі та консультаціях щодо завдань державної політики і відповідних рішень» та залучати громадські об’єднання до консультацій при розробці проектів законодавства, яке стосується їх статусу, фінансування або сфер діяльності. Такі консультації не повинні бути формальними та декларативними, а повинні мати місце протягом усього процесу розробки та прийняття нормативно-правового акта. Зазначене підтверджується і Керівними принципами щодо свободи об’єднань, розробленими Бюро демократичних інститутів та прав людини (БДІПЛ) ОБСЄ та Комісією Ради Європи «За демократію через право» (Венеціанською комісією).

Участь громадських об’єднань в обговоренні та розробці нормативно-правових актів, які стосуються їх діяльності, є запорукою реалізації права брати участь у державних справах.

В плані заходів Державної антикорупційної програми періодом розробки та подання Кабінету Міністрів України законопроєктів у сфері лобіювання визначено вересень 2023 – квітень 2024 (захід 1.3.3.1.2.).

Розроблені НАЗК законопроєкти були оприлюднені 6 листопада, а консультації з громадськими  об’єднаннями відбулись завдяки тиску останніх тільки двічі –  10 та 23 листопада. Це, вочевидь, свідчить про формальність процесів обговорення, адже часу на ґрунтовне опрацювання законопроєктів громадським сектором було замало, незважаючи на те, що часові рамки виконання заходу в Державній антикорупційній програмі дозволяли провести публічні консультації належним чином.

Зазначене свідчить про невідповідність дій НАЗК під час розробки законопроєктів рекомендаціям Єврокомісії та Ради Європи.

Основні результати обговорень у цьому звіті

Через недосконалість законопроєктів громадські організації звернулися до Кабінету Міністрів України повернути внесені НАЗК законопроєкти про лобізм на доопрацювання та забезпечити проведення додаткових обговорень до кінця 2023 року.

7 грудня Віце-прем’єр-міністерка з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України Ольга Стефанішина повідомила, що Уряд схвалив законопроєкт про лобіювання з доопрацюваннями, які враховують пропозиції громадськості та коментарі Міністерства юстиції. З огляду на це частина наведених у цій статті коментарів можуть втратити актуальність. Після реєстрації поданого Урядом законопроєкту у Верховній Раді України ми проаналізуємо його повторно.

Автор матеріалу: Владлена Роман, аналітикиня УГСПЛ

Підписуйтесь на сторінки УГСПЛ у соціальних мережах:

Facebook | Instagram | Telegram юридичний | Telegram з анонсами подій | Twitter | Youtube