Забезпечення незалежності судової влади у сфері фінансування судів України: законодавство та практика

Комітет Верховної Ради України з правової політики спільно з Програмою „Верховенство права” Міжнародного Фонду „Відродження” провів круглий стіл щодо забезпечення фінансування судів в Україні, як невід’ємної гарантії незалежності судової влади.

На круглому столі був обговорений проект закону „Про тимчасовий порядок фінансування судової влади в Україні” (проект № 4189 від 24.09.2003р.).

Звучали абсолютно різні аргументи: про бідність судів з одної сторони та про їхнє нормальне функціонування з іншої.

Було також презентовано обгрунтування цього законопроекту, яке стало результатом діяльності спеціальної робочої групи експертів. Поряд із недоліками у правовому регламентуванні, ця робоча група представила факти, які самі свідчать за себе. Пропонуємо вам їхній стислий виклад. Для отримання повної версії звіту робочої групи звертайтеся до Секретаріату РУПОРу.

(підсумковий документ за результатами моніторингу проблем фінансування судової влади в Україні)

(Витяги)

Вимога забезпечення незалежності судової влади випливає і із змісту багатьох міжнародно-правових документів… Як відомо, основними складовими елементами незалежності судової влади є незмінюваність суддів, наявність у них достатніх гарантій від необгрунтованих переслідувань за їх професійну діяльність, достойна оплата праці судді та забезпечення фінансування судів у розмірі, достатньому для належного виконання судами їх функцій. Питання забезпечення перших двох із названих елементів успішно вирішені законодавчими актами України і реальною практикою його застосування. У питанні створення достойних матеріальних умов для роботи суддів за період незалежності України досягнуто певних успіхів, хоча говорити про повністю успішне вирішення цього питання сьогодні було б передчасно. Певні зміни відбувались і у системі та правилах фінансування судів, однак чисельні публікації в пресі, у спеціалізованих правничих виданнях, а також факти, які наводились під час розгляду окремих справ Конституційним Судом України (йдеться зокрема, про справи про фінансування судів, (рішення Конституційного Суду України у цій справі винесено 24 червня 1999 року за №6-рп/99) та щодо пільг, компенсацій і гарантій (рішення від 20 березня 2002 року №5-рп/2002)) засвідчують, що в умовах сучасної України питання фінансування судів стало найбільш проблематичним аспектом забезпечення незалежності судової влади.

Підсумковий документ, підготовлений за результатами цього моніторингу, відображає сучасний стан законодавства України, яке стосується фінансування і матеріально-технічного забезпечення судів, та містить факти, які дають уявлення про виконання цього законодавства та реальне фінансування судів України у 2001 та 2002 роках. Автори цього документу вважали своїм завданням також здійснення певного аналізу існуючого законодавства із зазначеного питання та практики його реалізації, і вироблення на основі цього аналізу рекомендацій щодо можливих змін законодавства, які стали складовою частиною даного документу.

Процес фінансування судів можна умовно поділити на три стадії, якими є:

1. Визначення розміру фінансування судів;

2. Виділення бюджетних коштів на фінансування судів;

3. Витрачання виділених коштів…

…Що стосується фактичного розміру грошових коштів, які передбачаються на утримання судів у річних законах про Державний бюджет, то починаючи з 2002 року спостерігається тенденція до певного збільшення як номінальних, так і (з врахуванням порівняно невеликої інфляції української грошової одиниці) реальних асигнувань на цю мету. Однак залишається надзвичайно гострим питання про те, наскільки сума передбачуваних законом бюджетних асигнувань відповідає реальним потребам судів.

Законом України від 7.12.2000 р. “Про Державний бюджет України на 2001 рік” на утримання судів загалом було передбачено витратити 277 млн. 502,4 тис. гривень, із яких на фінансування Конституційного Суду України – 27 млн. 328,5 тис., на фінансування Верховного Суду України – 17 млн. 728,1 тис., на фінансування Вищого Арбітражного Суду та інших арбітражних судів – 53 млн. 269,2 тис. (із них на фінансування власне Вищого Арбітражного Суду – 11 млн. 118,2 тис.), на фінансування обласних судів – 30 млн. 568,6 тис., на фінансування районних судів – 126 млн. 066 тис., на фінансування військових судів – 5 млн. 612,5 тис., і на фінансування заходів щодо проведення судової реформи – 16 млн. 939,5 тис. гривень. При цьому головним розпорядником грошових коштів, призначених на утримання районних, обласних, військових судів та на судову реформу, було визначено Міністерство юстиції України.

Законом України від 20.12.2001 р. “Про Державний бюджет України на 2002 рік” на утримання судів у 2002 році асигнувалось уже 427 млн. 167,9 тис. гривень. Конституційному Суду України передбачалось виділити 17 млн. 667 тис., Верховному Суду України – 23 млн. 527,5 тис., Вищому господарському суду України та іншим господарським судам – 105 млн. 018,6 тис. (із них власне Вищому господарському суду – 10 млн. 108,6 тис.), місцевим судам – 147 млн. 093 тис., обласним (апеляційним) судам – 37 млн. 407,5 тис., військовим судам – 6 млн. 214,7 тис. і на здійснення заходів судової реформи – 90 млн. 229,6 тис. гривень. Різке збільшення бюджетних асигнувань на фінансування господарських судів та на проведення судової реформи було зумовлене необхідністю створення у 2002 році нових судів (зокрема, господарських апеляційних судів) і істотними змінами функцій і характеру роботи багатьох судів (зокрема, внаслідок запровадження апеляційного перегляду судових рішень), які відбулись після прийняття Верховною Радою України 21.06.2001 р. комплексу змін до законів України, відомих під назвою “малої судової реформи”. Певна частина цих коштів була також використана і на заходи по утворенню у 2002 р. установ Державної судової адміністрації України.

Законом України від 26.12.2002 р. “Про Державний бюджет України на 2003 рік” передбачені асигнування на утримання судів загальною сумою у 402 млн. 204,9 тис. гривень. Із них 344 млн. 758,9 тис. має бути виділено Державній судовій адміністрації ( на утримання місцевих судів – 182 млн. 449,7 тис., на утримання Апеляційного суду України та апеляційних судів – 61 млн. 787,3 тис., на утримання Касаційного суду України – 10 млн. 306,8 тис., на утримання місцевих господарських судів – 49 млн. 291,2 тис., на утримання апеляційних господарських судів – 28 млн. 335,5 тис., на утримання військових судів – 6 млн. 199,4 тис. гривень), 14 млн. 424,8 тис. – Конституційному Суду України, 24 млн. 528,7 тис. – Верховному Суду України, 12 млн. 503,2 тис. – Вищому господарському суду України, 5 млн. 989,3 тис. – Вищому адміністративному суду України. Зменшення загального обсягу фінансування судів у 2003 р. зумовлене відсутністю окремих асигнувань на фінансування “судової реформи”, хоча підстав вважати цю реформу завершеною немає. У той же час порівняння із державним бюджетом 2002 року свідчить про збільшення асигнувань місцевим та апеляційним судам, а розмір фінансування господарських судів у зв’язку із завершенням процесу створення апеляційних господарських судів дещо зменшився.

Тим не менш розмір коштів, які передбачаються у бюджетних законах на утримання судів, навіть останніми роками не забезпечує повного фінансування навіть найбільш необхідних потреб судів. Зокрема, як зазначено у спільній постанові Президії Верховного Суду України, Президії Ради судів України та колегії Державної судової адміністрації України №17 від 12 березня 2003 р. “Про стан здійснення правосуддя у 2002 р. і завдання на поточний рік”, “негативно впливають на стан правосуддя і такі чинники, як недостатнє фінансування судів та матеріальне і соціально-побутове забезпечення суддів і працівників суду. Передбачених Законом про Державний бюджет України коштів недостатньо для виплати суддям і працівникам апарату судів заробітної плати. У 2002 р. суди були недофінансовані на 44,5 %. У 2003 р. на функціонування судової системи з бюджету виділено менше половини від необхідної суми. У багатьох судах організувати роботу належним чином неможливо через відсутність необхідної кількості оргтехніки, відключення приміщень від теплової, електричної та телефонної мереж, відсутність коштів на відрядження, папір, конверти, марки, канцелярське приладдя, оплату участі свідків та потерпілих у розгляді справ. Приміщення більшості із 837 судів України не відповідають вимогам щодо умов здійснення правосуддя, а 47 перебувають в аварійному стані”. Отже, на думку суддів та керівників Державної судової адміністрації України, у 2002 році надані судам кошти забезпечували лише 55,5% реальних потреб судів. Як свідчать зроблені у Верховному Суді України розрахунки, потреби судової влади у фінансуванні на 2003 рік складають 1 млрд. 365 млн. 677,1 тис. гривень, а передбачені у Державному бюджеті України асигнування покривають цю потребу лише на 29,5% (без урахування коштів, необхідних на заходи щодо утворення у 2003 році адміністративних судів – на 35%). Навіть побіжного ознайомлення з практикою роботи місцевих та апеляційних судів достатньо, щоб переконатись, що наведені у цитованій постанові оцінки є не перебільшенням, продиктованим бажанням одержати якнайбільше бюджетних коштів, а лише констатацією реально існуючого становища. Попри відзначену вище тенденцію до збільшення номінального розміру грошових сум, які передбачається виділяти на фінансування судів згідно із законом, розмір цих асигнувань поки що є явно недостатнім для забезпечення усіх необхідних потреб судів.

В контексті питання фінансування судів заслуговує на увагу запровадження (на основі статті 47-1 Господарського процесуального кодексу України, якою кодекс доповнено Законом №2539-ІІІ від 21.06.2001 р.) оплати позивачами, які подають позови до господарських судів, “витрат на інформаційно-технічне забезпечення судового процесу”. Розмір цих “витрат” на даний час встановлений у Постанові Кабінету Міністрів України № 411 від 29.03.2002 р. “Про визначення розміру витрат на інформаційно-технічне забезпечення судового процесу”. За логікою кошти, які надходять від позивачів на оплату зазначених “витрат”, повинні бути одним із джерел фінансування діяльності господарських судів. Однак чинні нормативно-правові акти, а також доступні широкому загалу документи (постанови, роз’яснення, інструктивні листи) Вищого господарського суду України поки що не визначають суб’єктів і не встановлюють порядку використання зазначених коштів. Зарахування зазначених коштів до Державного бюджету України законодавством не передбачене. Оскільки ж фінансування діяльності судів не із Державного бюджету України, як уже було зазначено, не допускається, то виникає сумнів у тому, наскільки реальне витрачання цих коштів відповідає оголошеній у законі цілі “інформаційно-технічного забезпечення судового процесу”…

Про наявність істотних недоліків у встановленому чинним бюджетним законодавством України порядку фінансування судів красномовно свідчать дані про фактичне фінансуванні судів, яке на сьогодні не забезпечує не тільки реальних потреб органів правосуддя, а й простого виконання приписів щорічних законів про Державний бюджет у частині фінансування судової влади.

У 2001 році обсяг реального фінансування судової влади склав 242 млн. 366,1 тис. грн. при затвердженому законом річному обсязі у 277 млн. 502,4 тис. грн. (а з врахуванням внесених до відповідного бюджетного закону змін – 289 млн. 136 тис. грн.). Таким чином, реальне фінансування судової влади у цьому році склало лише 87,3 % від передбаченого законом. При цьому обсяг фінансування районних (міських) судів становив 91,4 % від передбаченого законом, обсяг фінансування Верховного Суду України – 81,7 %, обсяг фінансування Вищого Арбітражного Суду – 67,4 %, обсяг фінансування заходів з проведення судової реформи – 22,6 %. Із усіх ланок судової системи лише обласні суди були профінансовані на 109,2 % від початкової суми, передбаченої у Державному бюджеті, але і в цьому випадку фінансування все ж було меншим, аніж воно мало б бути з врахуванням внесених до бюджетного закону змін.

У 2002 році ситуація з неповним фінансуванням судової влади повторилась. Із передбачених річним законом про Державний бюджет 427 млн. 167,9 тис. грн. на фінансування судів реально було витрачено 311 млн. 889,815 тис. грн. або 73 % від передбаченого законом. При цьому районні (міські), обласні, військові суди та заходи з проведення судової реформи, фінансування яких здійснювалось через Міністерство юстиції, були профінансовані загалом на 69 % (зокрема, районні (міські) суди – на 73,1 %, обласні суди – на 89,9 %, військові суди – на 82,4 %, заходи з проведення судової реформи – на 50,1%) від передбачених законом розмірів. Верховний Суд України отримав 86,3%, Конституційний Суд України – 73,9%, господарські суди (разом із Вищим господарським судом України) – 81% від передбачених законом бюджетних асигнувань. Дані про фактичне фінансування судів взято із звітів про виконання Державного бюджету України за 2001р., 2002 р. та 1-й квартал 2003 р., з якими можна ознайомитись на Інтернет-сторінці Комітету Верховної Ради України з питань бюджету за адресою: http://budget.rada.gov.ua/index.php/article/mainlist/18.

При цьому за даними Кабінету Міністрів України Державний бюджет 2002 року за доходами був виконаний на 100,5% до річного плану (тобто до обсягу, передбаченого законом).

Як свідчать дані про виконання Державного бюджету України у першому кварталі 2003 р., стан фінансування судової влади за цей період також залишав бажати кращого. Зокрема, загальний план фінансування судової влади на цей квартал у сумі 111 млн. 652,948 тис. грн. було виконано лише на 74,1% (у сумі 82 млн. 754,582 тис. грн). При цьому Державній судовій адміністрації України було надано 77,2% від запланованих коштів, Верховному Суду України – 65,7%, Вищому господарському суду України – 86%, Конституційному Суду України – 74,2%. Неповне фінансування судової влади відбувається в умовах, коли згідно з твердженнями керівників уряду України бюджет у першому кварталі 2003 р. за видатками виконаний на 100 %, а за доходами – перевиконаний на 3,5%.

Наведені дані свідчать, що навіть в умовах одержання запланованих річними бюджетними законами доходів у повному обсязі судові установи України, як правило, фінансуються не повністю. При цьому річні бюджетні закони нині передбачають фінансування лише найнеобхідніших видатків судів, у разі незабезпечення яких виникає загроза припинення роботи судів і здійснення правосуддя. Тому наведена статистика дає додаткові підстави вважати існуючий порядок виділення судам коштів та їх витрачання незадовільним.

Аналіз положень нормативно-правових актів з питань фінансування судів та даних про фактичне їх фінансування, наведених у попередніх розділах, свідчить, що загальний стан фінансування судів в Україні є вкрай незадовільним. Попри постійне зростання економіки України, яке, згідно з даними державної статистики, відбувається починаючи з 2000 р., і відповідне зростання доходів Державного бюджету України у ці роки, кардинальних зрушень у питанні належного фінансового забезпечення діяльності судів не відбулось. Ситуація з фінансуванням судів є незадовільною як з точки зору законодавчого визначення розміру коштів, які мають асигнуватись на цю мету, так і з точки зору виконання прийнятих і чинних законодавчих приписів.

Нестачу коштів на фінансування судової влади можна, як це нерідко і роблять посадові особи центральних органів виконавчої влади, до сфери відання яких належать питання фінансів, “обмеженістю ресурсів Державного бюджету” і нестачею коштів. Однак, як уже відзначалось, загальні витрати на фінансування судової влади сьогодні становлять менше 1% від доходної частини Державного бюджету України. З врахуванням цього і на фоні зростання номінального розміру доходів бюджету пошук необхідних додаткових коштів не виглядає завданням, яке неможливо було розв’язати. Оскільки ж це завдання, попри його очевидність, так і не було розв’язане протягом останніх кількох років, виникає питання про причини такої відсутності уваги до судової влади.

Як видається, ці причини слід шукати у реальній практиці прийняття рішень щодо розпорядження бюджетними коштами, яка, до того ж, знайшла своє закріплення у відповідних нормативно-правових актах. Зокрема, Кабінет Міністрів України має монопольне право законодавчої ініціативи щодо проектів річних законів про Державний бюджет України і, користуючись цим правом, вносить до парламенту пропозиції щодо фінансування судової влади, сформульовані на власний розсуд. У розділі І наведено дані, які свідчать, що пропозиції судової влади щодо її фінансування дуже мало беруться до уваги при підготовці проектів бюджетних законів.

Окрім цього, попри певну деталізацію і конкретизацію приписів бюджетного законодавства, здійснену шляхом прийняття у 2001 році Бюджетного кодексу України, органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Державне казначейство) і досі користуються широкою дискрецією при оперативному вирішенні питань про розподіл і спрямування наявних у держави в певний момент бюджетних коштів. Якщо по відношенню до інших органів виконавчої влади та підпорядкованих їм підприємств, організацій і установ така дискреція виглядає необхідною і природною, то наявність такої ж дискреції стосовно органів законодавчої і судової влади викликає не може вважатись нормальним явищем. На практиці вона призводить до невиконання приписів закону щодо фінансування судів і неповного надання у розпорядження судів навіть тих (явно недостатніх) бюджетних асигнувань, які передбачені законом. Свою роль відіграє і відсутність нормативно-правових положень, які б гарантували повне і своєчасне виділення коштів та встановлювали відповідальність за невиконання відповідних приписів бюджетного законодавства. По суті, у питаннях фінансування суди повністю залежать від наявності чи відсутності доброї волі органів виконавчої влади, до компетенції яких відносяться питання розпорядження державними фінансами, та посадових осіб цих органів.

Наслідком описаної ситуації є реальна фінансова залежність судів від органів виконавчої влади, ступінь якої є надзвичайно високим. Іншим наслідком цієї ж ситуації є непоодинокі випадки, коли суди під загрозою припинення своєї діяльності змушені, всупереч закону, вишукувати варіанти “стороннього” фінансування їх роботи і, у разі одержання такого фінансування (через різного роду фонди, а іноді і прямо), потрапляють у певну залежність від тих, хто дає на нього кошти.

Можна прогнозувати, що сьогоднішня ситуація з фінансуванням судів протягом найближчих років не може серйозно змінитись на краще без істотного законодавчого поштовху, роль якого можуть виконати нові законодавчі норми, які передбачитимуть:

1) розробку економічно обгрунтованих нормативів забезпечення фінансових потреб судів і на їх основі – щорічних розрахунків реальної потреби органів судової влади у фінансових ресурсах;

2) обов’язкове ознайомлення законодавців з документами, що містять розрахунки фінансових потреб судової влади, до прийняття ними відповідного річного закону про Державний бюджет України;

3) заборону зменшення розміру поточних (або таких, що не мають одноразового характеру) видатків органів судової влади у річних бюджетних законах а, можливо, і імперативний припис про обов’язкове щорічне збільшення розміру таких видатків протягом певного періоду;

4) запровадження механізму, який би забезпечував повне і своєчасне отримання судами коштів, призначених відповідно до закону на їх фінансування, незалежно від волі і розсуду органів виконавчої влади чи їх посадових осіб;

5) виведення органів судової влади із системи казначейського виконання бюджету, і надання судам та органам Державної судової адміністрації права самостійно (але у відповідності до затверджених кошторисів і під контролем уповноважених державних органів) розпоряджатись виділеними на їх фінансування бюджетними коштами.

Ухвалення законодавчих новацій положень, які б передбачали реалізацію зазначених вище положень, дозволить змінити на краще ситуацію з фінансуванням судів з зробити дуже вагомий крок до забезпечення їх дійсної незалежності. Не підлягає сумніву, що такі пропозиції у разі їх кваліфікованої підготовки знайдуть широку підтримку юридичної громадськості та можуть бути підтримані значною кількістю законодавців. І навіть у тому випадку, коли відповідні законодавчі пропозиції через ті чи інші причини не будуть прийняті як закон, їх розробка, внесення на розгляд парламенту і доведення до відома широкої громадськості самі по собі принесуть користь, оскільки навіть сама лише наявність таких пропозицій змусить центральні органи виконавчої влади вжити заходів для більш відповідального ставлення до виконання своїх обов’язків щодо фінансування судової влади.

Пилипчук Петро Пилипович, заступник Голови Верховного Суду України

Постульга Василь Євгенович, кандидат юридичних наук

Ришелюк Андрій Миколайович, завідуючий відділом Головного науково-експертного управління апарату Верховної Ради України, кандидат юридичних наук