Як рухається в’язнична реформа? Неофіційний відгук на законопроект про пенітенціарну систему
Експерт аналітичного напрямку Української Гельсінської спілки з прав людини Андрій Галай підготував огляд нового законопроекту пенітенціарної реформи №7337
Передумови
Проект 7337, поданий 24.11.2017 величезним колом народних депутатів. Отже, вони його сприйняли як гарний, правильний крок і тим самим значною мірою забезпечили йому подальшу підтримку в парламенті. Законопроект нашумілий, йому приділяється багато ваги у реформових кроках міністерства юстиції. Водночас над проектом працювала команда, так би мовити, другого кола Міністерства юстиції, проект не отримав статусу – ключового міністерського. Міністр юстиції обережний в оцінках пенітенціарної реформи з часів негативної її оцінки Кабінетом Міністрів в середині 2017.
Мені проект до певної міри знайомий, адже він заснований (хоч і дуже віддалено) на позиціях законопроекту, зробленого командою РПР [коаліція ГО «Реанімаційний пакет реформ» – ред.] влітку 2016 року. Щоправда робоча група Мін’юсту своїм небажанням сприймати практично усі запропоновані новації, а решту розмиваючи непродуктивними нормами, відбила бажання співпрацювати майже усіх первинних співавторів. Але не всіх, деякі представники громадського сектору продовжували вести проект до кінця, тим самим підкріплюючи його позитив своїм авторитетом. Більше того, в комітеті правоохоронної політики цей проект розглядався більше ніж публічно, “шеф” проекту Ю. Мірошниченко демонстрував мегавідкритість і готовність почути кожного, кожне засідання відвідували десятки авторитетних представників традиційного навколотюремного експертного середовища, пенітенціарної профспілки, тюремної науки. Кожен міг виступити і запропонувати власне бачення до будь-якої позиції проекту.
Отже, робоча гіпотеза перед аналізом – це напевно непоганий некулуарний проект, зразок колективної творчості великого кола законотворців, науковців, практиків, громадськості. Розуміючи великий формат цього посту, одразу додам абзац спойлерів для тих, кому не хочеться читати до кінця:
- законопроект про пенітенціарну систему є прикладом акту “все в одному” пазлового типу (не факт, що всі пазли стануть на передбачене місце і запрацюють);
- велике коло розробників – це не означає автоматично гарний продукт. Навпаки, принцип “все всім, а тим, хто авторитетніший – ще більше” (от тільки авторитет залучених експертів щодо пенітенціарної справи, за деякими винятками, тут сумнівний);
- законопроект пропонує деякі новації для процесу виконання покарань через доопрацювання норм Кримінально-виконавчого-кодексу, законодавства про пробацію і закону про попереднє ув’язнення;
- законопроект не працює на проголошені пріоритети впровадження реабілітаційного підходу замість існуючого; оптимізацію установ і персоналу; демілітаризацію; повагу до прав людини через оновлену систему безпеки;
- але все одно, законопроект не скасовує реформу, вона може просуватися за політичною волею відповідального міністерства.
Спосіб аналізу
Аналізуватиму порівнянням чотирьох документів: самого законопроекту 7337; чинного закону про Державну кримінально-виконавчу службу 2005 року; і двох проектів, які маю як учасник розробки проекту на перших порах: проекту Міністерства юстиції на початок реформи 2016 року та проекту закону команди РПР. При аналізі проекту були також враховані як позитивні відгуки Д. Чернишова, так і більш критичні від Є. Нецвєтаєва, Д. Ягунова та деяких інших.
Фонові явища
Хоча аналіз стосується положень згаданого законопроекту, при формуванні власної думки до уваги взяті, так би мовити, фонові явища, що відбуваються із управлінням системою виконання покарань в Україні останнім часом:
- втома топ-менеджменту Мін’юсту від в’язничної реформи 2016 і покладання її на уповноваженого заступника міністра одночасно із відновленням автономної тюремної адміністрації;
- потепління відносин верхівки в’язничного Мін’юсту з експертною громадськістю, в тому числі певне сприйняття критики та залучення громадськості до підготовки паспорту реформи;
- обнадійлива заява уповноваженого заступника міністра юстиції про подвоєння бюджету на функціонування в’язничної системи на 2018 рік.
Загальні спостереження щодо обсягу і структури
Перi за все, законопроект має обсяг 100 сторінок, з яких 49 – сам закон і 51 – прикінцеві положення, зміни до законодавства. Це значно більше за чинний закон (20 сторінок), тим більше за проект РПР (10 сторінок), але досить близько відповідає первинному проекту МЮ 2016 року (38 сторінок). Отже:
- скоріш за все, проект близький до первинного бачення команди Мін’юсту, що починала реформу 2016 року, який, у свою чергу, близький до чинного закону 2005 року;
- проект або дуже добре підготовлений і вносить всі потрібні зміни до дотичного законодавства, або має традиційно приховані парламентом 2017 підводні камені у прикінцевих положеннях, та/або додатково приправлений привабливою можливістю для розробників запропонувати свої точкові зміни в обмін на підтримку усього проекту.
Цей попередній висновок підштовхує до оцінки проекту загалом, а не детального постатейного аналізу. Адже великий обсяг законів часто свідчить про низьку правову техніку їх виконання. Великі закони завжди перевантажені нормами-теоретизмами, нормами-зарегуляторами, нормами-деклараціями і нормами-ну-можна-іще-це-записати-буду-потім-хвалитися-батьком/матір’ю-закону. Тобто нормами-паразитами, від них усіх можна відмовитись без шкоди змісту; якщо це не проведено командою розробників – це свідчить про “сирий характер тексту”. Знову таки, це робоча гіпотеза 2, вона поки не доведена…
Чому так категорично? Тому що пенітенціарне законодавство традиційно засновується на взаємодії регуляторів Кримінально-виконавчого кодексу (що надто заходить у регулювання системи), адміністративного закону про службу, радянсько-спадкових правил внутрішнього розпорядку установ і положення про проходження служби, а також великої кількості підзаконних актів. Відверто кажучи, значна частина цих норм малодієві, існують декларативно. Тому закон попри свою важливість і потребу змінювати недосконалу систему регулювання, не потребує великого обсягу. Цей же проект не вживає заходів із обмеження інших рівнів регулювання одночасно із розширенням власних меж – він, так би мовити, нагромаджує, інкорпорує норми, а не кодифікує їх.
Щодо структури проекту – загалом прийнятна структура: загально-теоретичні засади; структура системи; персонал і проходження служби; повноваження мілітаризованого персоналу; соцзахист; фінансове забезпечення і контроль. Але не можна не сказати – це практична копія структури закону 2005 і проекту Мін’юсту 2016. Тільки більш докладно розписана: 67 статей замість відповідно 29-ти та 47-ми. Зміст проекту РПР на 16 статей “успішно” розмитий численними корективами і навряд чи можна вважати оприлюднений проект 7337 правонаступником його ідеології.
Як закон вирішує пріоритети реформи від Мін’юсту і громадськості?
Якщо їх характеризувати коротко, бачення спеціалізованого НГО-сектору і Мін’юсту щодо в’язничної реформи збігалися: впровадження реабілітаційного підходу замість існуючого ніякого; оптимізація установ і персоналу; демілітаризація; повага до прав людини через оновлену систему безпеки. Звичайно були позиційні відмінності у шляхах, а також більш локальні інтереси професійного і експертного середовища, але загальне бачення про потребу суттєво змінювати систему було фактором зближення заінтересованих осіб. В такому сенсі і проаналізуємо проект.
Чи дійсно закон про-реабілітаційний замість карального?
По-перше, виключно карального підходу у діяльності українських в’язниць немає. Зазначена у Кримінальному кодексі мета покарання через кару і виправлення не відображена у Кримінально-виконавчому кодексі, який ставить наголос на створенні умов для виправлення і ресоціалізації засуджених (щоправда недостатньо чітко). Як ця позиція відображена у законопроекті 7337: “метою пенітенціарної системи є захист суспільства від злочинності. Діяльність пенітенціарної системи не має каральної спрямованості та направлена на ресоціалізацію та реінтеграцію особи”. Не чіпаючи дивне формулювання самої мети, позитивно відмітимо тверде заперечення каральності та внятне спрямування діяльності системи у напрямі двох позитивних слів, які навряд чи зрозумілі авторам проекту чи середньостатистичному народному депутату.
Хто відповідає за реабілітаційний підхід? Розділ 2 проекту 7337 визначає систему органів та напрямів діяльності персоналу системи. У діяльності нової в’язничної адміністрації соціальна реабілітація є одним із 18 завдань, та стоїть після всіляких безпекових і контрольних завдань (ст. 7 проекту). У територіальних органах таких цілей непомітно (ст. 8 проекту). Щоправда, останнім напрямом роботи персоналу (після безпеки, оперативної роботи і пробації, і навіть навчання) зазначено елементи соціальної реабілітації, проте вони, чомусь, просто згадані без конкретизації діяльності та названі соціально-психологічною службою. Уточнимо – саме невнятність роботи та другорядність значення соціально-психологічної служби останні 10 років призводила до наголошення потреби змінити каральний підхід на реабілітаційний.
Далі це питання законом не піднімається, проте конкретизується у прикінцевих положеннях, а саме змінах до Кримінально-виконавчого кодексу. Позиції щодо соціально-виховної роботи у нових редакціях статей 123-124 виписані системно і по-новому. Також прикінцеві положення визначають розширення механізмів оцінки ризику рецидиву та стимулів для засуджених працювати. Щоправда, замість спрощення категорій (назвали “соціальна реабілітація”, то слідуйте цьому!) до згаданої соціально-психологічної служби додано соціально-виховну роботу. Тобто соціально-психологічна служба робить соціально-виховну роботу (яка включає і психологічну теж) з метою ресоціалізації та реінтеграції особи (це ми ще не чіпаємо незмінену термінологію Кримінально-виконавчого кодексу та точково додане релігійне виховання як засуджених, так і, схоже, персоналу системи).
Додамо: законопроект досить детально розписує оперативно-розшукову діяльність у в’язницях на аналогічних засадах, як це було у чинному законі 2005 року. Це означає продовження використання оперативниками системи виконання покарань методів, які відверто шкодять соціальній реабілітації.
Резюме: спроби додати реабілітаційного підходу в законопроекті є, проте без чіткої систематизації та без конкретизації ролі і статусу цього персоналу. Причому керівництво пенітенціарної системи цей напрям не матиме пріоритетним, на противагу безпеці та оперативній роботі.
Чи ставиться у законі мета оптимізації системи виконання покарань?
Як відомо, однією з передумов початку реформування в’язничної системи було справедливо зазначено фінансову неефективність організації. Відомі факти зниження наповненості установ виконання покарань до близько 30 тис. засуджених, яких обслуговує приблизно стільки ж персоналу. При цьому система утримує неприбуткові підприємства, недонаповнені і частково законсервовані жилі приміщення, розгалужену систему навчальних закладів, повноцінний центральний і регіональний апарат, автономно організовану систему органів пробації, медичний персонал, спецпідрозділи тощо. Тому логічним був би аудит і подальша перебудова діяльності системи на обґрунтованих і економних засадах. З меншою кількістю неосновних підрозділів та відкиданням зайвих функцій, з переводом управління з вертикальної на горизонтальну модель, із оптимізацією кількості керівництва тощо. І зрештою, зростання оплати праці для зменшеної кількості персоналу.
Чи бачимо ми у законопроекті позиції щодо управлінської оптимізації? Можливо, це не справа закону, відображати цю реформу. Але помітно:
- встановлення верхньої межі персоналу установ виконання покарань і слідчих ізоляторів, а також органів пробації;
- утворення двох центральних органів та залишення числа їх управлінського апарату та територіальних структур на розсуд, без встановлення обмежень;
- можливе розширення числа територіальних органів і закладів вищої освіти;
- утворення державних установ із можливою вертикальною неефективною структурою;
- не зменшення функцій, як наприклад, оперативної, медичної, припинення заворушень і додавання функцій – як наприклад, слідчих підрозділів, будинків реінтеграції в структурі пробації, обсерваторій рецидиву.
Гадаємо, висновок з цього питання зрозумілий.
Додамо у цьому зв’язку: фінансування повного соціального пакету у такій системі, що визначений окремим розділом закону та прикінцевими положеннями, має зрости. Але за рахунок чого і наскільки рівномірно для різного персоналу – велике питання в системі, де соціальний пакет давно вже перетворився на міф і нічим особливо не підкріплюється.
Відомча освіта залишається відомчою, без жодних обмежень і модернізацій. Так само передбачається пролобійоване ХНУ ім. Ярослава Мудрого держзамовлення на підготовку персоналу установ виконання покарань у навчальних закладах з-поза системи. А мала би бути чітка спеціалізація і оптимізація системи пенітенціарної освіти та можливості залучати персонал з позасистемних вишів за конкурсним відбором.
Все ж зазначимо – законопроект не обмежує оптимізацію, просто переводить її на рівень Міністерства юстиції та Кабміну.
Як на рахунок демілітаризації?
Демілітаризація в системі виконання покарань – це відмова від воєнізованого проходження служби і навчання та впровадження конкурсних засад; впровадження парамілітарних звань для меншої кількості персоналу із одночасним плануванням цивільної службової кар’єри. Зазначимо коротко – нічого цього в законопроекті не помітно. Навчання спеціальне, служба спеціальна, звання традиційні військові до триетапного генерала практично без відмінностей із законом 2005 року (хіба що за винятком персоналу пробації, та й це не факт, адже стаття 48 відносить пробаційну сферу до повноважень персоналу зі спецзваннями, а прикінцеві положення чітко передбачають продовження служби у статусі персоналу із спецзваннями). Відсутня демілітаризація управлінського апарату, звичайного персоналу, системи навчальних закладів. Точніше вона поставлена у відповідність до волі очільника Міністерства юстиції, оскільки законопроект встановлює не правила, а залишає питання, які будуть вирішуватись управлінським рішенням.
Ще одне, законопроект мінімізує конкурсність призначення на посади. Відсутність конкурсності в українському варіанті означає непотизм, корупціогенність діяльності та безініціативність персоналу. І, зрештою, відсутність імпульсу до оновлення системи.
Чи передбачено законопроектом нову системи в’язничної безпеки?
Аналіз функцій і повноважень персоналу безпеки та самостійних від нього оперативних підрозділів не дозволив знайти відмінностей у організації діяльності з в’язничної безпеки від того рівня, що здійснюється зараз.
Проходження служби і соціальний захист
Законопроект містить детально розписані положення проходження служби і соціального захисту. З одного боку, урегулювання цих позицій у законі додає ваги встановленим правилам. Раніше більшість із них були виписані на підзаконному рівні. По суті, ці два пакети норм сформульовані для почуття впевненості персоналу у діяльності. Але додамо кілька тез:
- правила проходження служби не містять елементів гарантування, тобто при їх невиконанні встановлений адміністративний і судовий порядок оскарження, що не буде застосовуватись;
- гарантії певного соціального договору щодо служби працюють лише у демілітаризованих службах, чого система виконання покарань не планує;
- соціальні гарантії в цій системі давно не виконувались, тому немає підстав вважати, що вони будуть здійснюватись тепер;
- незважаючи на бажання виписати підзаконні по суті норми на рівні закону, дуже багато важелів мають відсилки до рішень підзаконного рівня, як, наприклад, щодо грошового забезпечення.
Отже, ці норми будуть заспокійливими рівно до того часу, коли пересічний працівник системи побачить їх декларативність.
Юридична техніка проекту та інші позиції
Не бажаючи занурюватись у текст, ми не будемо коментувати недоліки теоретичної частини проекту, наявність внутрішніх розбіжностей у різних частинах законопроекту; цілі статті, що не встановлюють жодних правил, при цьому розмиваючи важливість інших норм, а також інші недоліки нормотворчої техніки. Проте відмітимо детально розписані позиції щодо майна пенітенціарної системи та її земельних ресурсів. Не коментуючи ці норми з позиції цивільного та земельного права, все ж відмітимо, що нормотворці їх вирішують, як здається, ліберально і цілеспрямовано.
Що розміщено у прикінцевих положеннях?
Нова українська практика йде шляхом встановлення сюрпризів у прикінцевих положеннях. Що можна знайти на п’ятидесяти сторінках прикінцевих положень законопроекту про пенітенціарну систему:
- негативні стимули для засуджених під пробацією через встановлення групи адміністративних проступків, а також інші організаційні засади та інструменти діяльності органів пробації;
- цікавий стимул працювати для засуджених до позбавлення волі – зменшення строку без встановлення особливостей цього правила, цей фактор вважаємо корупціогенним;
- механізми оцінки ризиків рецидивної злочинності, у додаток замість заміни поточної неефективної системи соціальної роботи;
- детально доопрацьовані позиції прогресивної системи виконання покарання;
- правки у громадський контроль, що звужують його можливості;
- позиції щодо тюремної медицини;
- норми щодо соціальної роботи, релігійного виховання та праці засуджених;
- детально розписані норми щодо доповнень (підкреслимо, не змін, а доповнень) до законодавства як щодо в’язничної системи (як наприклад, про попереднє ув’язнення), так і іншого (як наприклад, земельного, соціального).
На цьому етапі не можемо зазначити, що які-небудь з норм цього переліку не стосуються пенітенціарної системи і є зловживанням законотворчістю. Але і реформами їх назвати важко.
Висновки
Отже, загалом текст законопроекту не складає враження такого, що гарантує проведення в’язничної реформи чи перебудови. Він складно побудований, не спрямований на оновлення системи, містить інструменти ускладнення організації, що подекуди суперечать одні одним. В такому сенсі назвати цей проект реформаторським не можна, це по суті розписаний варіант чинного закону 2005 року. Але повторюємо, реформу можливо рухати і з поганим законом, і без ніякого. Чого досягне Міністерство юстиції – стане помітно вже незабаром.
З позицій, що схожі на зміни діяльності системи виконання покарань, можна відмітити переважно ті, що розміщені у прикінцевих положеннях: оновлення прогресивної системи виконання покарання; черговий пакет норм, що, сподіваємось, завершить нарешті формування пробаційного законодавства; суттєві правки у діяльність слідчих ізоляторів; лібералізація відносин щодо майна і землі в’язничної системи. Причому наскільки вони будуть дієвими – покаже час.