Конституційна реформа стала не тільки важливою темою для дискусії про можливості реформування політичної системи України, але й спробою організувати обговорення із залученням не тільки політиків та посадовців вищих рангів, але й пересічних громадян. Для того, щоб проаналізувати наскільки ефективним був процес консультування з громадськістю під час другого етапу обговорення (2003-2004 роки) ми не будемо аналізувати субстантивні аргументи за і проти ініціатив, запропонованих Президентом, а розглянемо такі аспекти: консультування з громадськістю, заплано­ва­не та врегульоване Президентом України; реалізація механізмів консультування на місцях та їх ефективність.

З метою оцінювання ефективності процесу обговорення конституційної реформи з громадськістю в 2003 році ми використаємо принципи та процедури консультування, закріплені в міжнародній, зокрема європейській, практиці.

Обговорення проекту Закону «Про внесення змін до Конституції України», поданого Л.Д. Кучмою, очима Президентської Адміністрації, або як все було сплановано.

Президент України усвідомлює, що «довіра суспільства до влади залежить від ступеня її відкритості з громадськістю», підкреслюючи, що «суспільство і влада повинні обов’язково взаємодіяти одне з одними для досягнення спільних цілей і пріоритетів», вважає, що відкрита комунікативна політика є важливим аспектом здійснення державної інформаційної політики, а один із головних напрямів цієї політики – «забезпечення доступу громадян до всебічної і повної інформації».[1]

Більше того, він звертає увагу на громадянське суспільство, однією з головних ознак якого «є постійна взаємодія органів державної влади, місцевого самоврядування і громадськості при вирішенні проблем, які хвилюють суспільство».[2] Отже, на думку Президента, статус-кво політичного устрою та розподілу повноважень, що склався, є однією з проблем які хвилюють суспільство, яку, відповідно, необхідно вирішувати шляхом взаємодії між державними установами та громадськістю – «люди готові і хочуть активно брати участь у політичному житті країни, відстоювати свої інтереси у владі».[3] Відповідно, «люди повинні обговорити основні положення реформи, самостійно висловити свою думку, а Верховна Рада – затвердити».[4]

В 2002 році було створено комісію для організації роботи з підготовки законопроектів про внесення змін до Конституції України та виборчих законів, яка повинна була «провадити свою роботу з додержанням принципів прозорості, відкритості та гласності, широкого врахування громадської думки».[5] Роком пізніше, в 2003 році, Президент своїм Указом «Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» для визначення позиції громадян України стосовно питань перерозподілу конституційних повноважень між Президентом України, Верховною Радою України і Кабінетом Міністрів України, переходу від президентсько-парламентської до парламентсько-президент­сь­кої форми правління та інших основних положень проекту»[6] виніс свій законопроект на обговорення широкого загалу.

Цим указом було постановлено:

а) «Винести на всенародне обговорення проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України», поданий Президентом України на розгляд Верховної Ради України, для визначення позиції громадян» (параграф 1 пункту 1);

б) «Звернутися до друкованих засобів масової інформації з пропозицією опублікувати законопроект» (параграф 3 пункту 1);

в) «Всенародне обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» провести протягом двох місяців з дня його офіційного опублікування» (параграф 4 пункту 1);

г) «Організувати проведення у строк, визначений для всенародного обговорення, соціологічних досліджень щодо ставлення громадян України до питань перерозподілу конституційних повноважень між Президентом України, Верховною Радою України і Кабінетом Міністрів України, переходу від президентсько-парламентської до парламентсько-прези­ден­тської форми правління та інших основних положень проекту, запросивши до їх проведення Київський міжнародний інститут соціології, Центр «Соціс», Центр «Соціальний моніторинг» та Український центр економічних та соціальних досліджень імені О. Разумкова» (параграф 3);

д) «Забезпечити проведення «круглих столів», конференцій, дискусій, зокрема на телебаченні, радіо, сторінках газет та веб-сторінках, а також інших заходів для обговорення та роз’яснення змісту положень проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України», цілей та завдань його всенародного обговорення» (параграф 4);

е) «Кабінету Міністрів України, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям всебічно сприяти проведенню всенародного обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (параграф 5) .

«Для того, щоб людям легше було довести свої пропозиції до влади, по всій країні відкриті громадські приймальні», і Президент запросив «відвідати одну з громадських приймалень і висловити свої пропозиції щодо Конституційної реформи» або «написати прямо до Адміністрації Президента».[7] Більше того, в кожній приймальні відвідувачі мали змогу заповнити анкету учасника обговорення Конституційної реформою, які передавалися Міністерству юстиції для узагальнення та аналізу пропозицій.

Отож, результати організованого Президентом всенародного обговорення Президент оцінив дуже високо: «Реформу на порядок денний поставила сама історія, є її всенародне обговорення… Його результати виявилися важливими та переконливими… навіть скептики змушені визнати: не було формального «одобрямсу». А була – дискусія сотень тисяч людей».[8] «Збори пройшли у всіх регіонах України. У них взяли участь активісти політичних партій, громадських організацій, профспілок, трудових колективів, бізнесмени, науковці».[9]

Наміри на папері всенародно обговорити таку важливу проблему як конституційна реформа виглядають не так вже й погано, але як все відбувалося насправді.

Обговорення конституційної реформи: (не)відповідність європейським стандартам

Отже, Президент «виніс на всенародне обговорення» проект Закону, поданого їм у Верховну Раду. Насправді, за стандартами Організації Безпеки та Співробітництва в Європі (ОБСЄ) та Європейського Союзу (ЄС), обговорення повинно було починатися на початковій стадії, тобто з визначення потреби в реформуванні конституційного устрою держави, окреслення основних проблем в існуючому устрої та огляді можливих шляхів розв’язання проблем. За даними опитування, наприкінці терміну, відведеного для обговорення, 38% взагалі не знали про пропозиції Президента,[10] що свідчить про низький рівень обізнаності та зацікавленості громадян в політичних перетвореннях такого масштабу та ставить під сумнів актуальність питання взагалі. Плюралізм думок під час обговорення був майже відсутній: 64% респондентів не були взагалі знайомі з точкою зору опозиції стосовно реформи.[11] В контексті декількох запропонованих Верховній Раді законопроектів, було б більш доречно обговорювати саму проблему, широко висвітлити різні точки зори та підходи до проведення реформи, а не конкретний авторський проект глави держави. Хоча на цей факт можна подивитися і з іншого боку.

За американською класифікацією процедури консультування, український Президент обрав так звану процедуру огляду та коментарів (review-and-comment), за якої агенція, в даному випадку Президент України, розробляє пропозиції, які представляються на розгляд громадськості, а потім корегуються відповідно з отриманими коментарями. Один з недоліків такої процедури полягає в тому, що вона досить часто зводиться до «вирішив, оголосив і захистив»,[12] що, на мою думку, і відбулося у випадку з президентськими пропозиціями з огляду на практику проведення самого обговорення.

Для того, щоб поширити інформацію про запропоновану реформу, Президент постановив звернутися до друкованих ЗМІ та наказав державним органам влади всебічно сприяти проведенню всенародного обговорення. За посібником з консультування, виданим ОБСЄ (членом якої є Україна), для того, щоб забезпечити ефективне обговорення, необхідно надавати навчальну та методологічну підтримку державним службовцям та заохочувати їх поважати права громадян.[13] На мою думку, велика частина українських державних службовців не підготовлена до взаємодії з громадянами та їх об’єднаннями в частині інформування та ведення діалогу.

Основні проблеми, окреслені в звіті Комітету виборців України (КВУ),[14] такі: суто формальний підхід до комунікації з громадськістю, ігнорування та порушення певних положень нормативних актів, неповність та невчасність у поданні інформації. Як сказав мені під час зустрічі один високий посадовець з облдержадміністрації: «Мені все одно що Ви думаєте, а я підтримую Президентську реформу».

Інше дослідження[15] зазначає, що навіть державні службовці, які працюють в підрозділах центральних органів влади та відповідають за зв’язки з громадськістю, не мають розуміння «консультування з громадськістю», а на думку чверті опитаних службовців «без консультування з громадськістю можна обійтись». Державні службовці, які взяли участь в цьому опитуванні, менше з тим визнали потреби у підвищенні кваліфікації за такими напрямами: громадянське суспільство та принципи участі громадськості в політичному житті (60%), забезпечення доступу до інформації (51%) та планування різних видів консультування (50%).[16]

Отже, державні органи влади не мають достатнього інституційного потенціалу та культури проведення консультацій з громадськістю, тому сприяння всенародному обговоренню конституційної реформи з боку державних службовців деколи виглядало таким чином: самовільне заповнення анкет з вигаданими прізвищами; складання та вичитування списків учасників громадських форумів; вживання адміністративних важелів для забезпечення присутності громадян (переважно, працівників бюджетної сфери) на заходах-обговореннях. Цим можна пояснити такі результати проведення обговорення: тільки 9% знайомі зі всіма пропозиціями Президента щодо політичної реформи, а 11% стверджувально відповіли на питання про проведення публічних заходів в їхній місцевості,[17] «у проголошеному «формальному» обговоренні (взяли участь – прим. автора) тільки 6-8%» населення.[18]

Використання ЗМІ для проведення всенародного обговорення та поширення інформації серед населення є, безумовно, і актуальним, і ефективним засобом. За даними опитування КМІСу 96% респондентів дізналися про реформу із ЗМІ, а кожний другий – з друкованих видань.[19] Але, як на мене, вказівка Президента «звернутися до друкованих засобів масової інформації з пропозицією опублікувати законопроект» викликає стурбованість. В уже згаданому посібнику ОБСЄ з консультування громадян зазначається, що серед каналів для поширення інформації та отримання зворотного зв’язку державні органи можуть користуватися:

а) рекламою в ЗМІ,

б) організацією заходів для преси (релізи, інтерв’ю, прес-кон­фе­рен­ції).[20]

Зауважу, що, перший спосіб – реклама (придбання площі в друкованих ЗМІ, на біг-бордах, часу на телебаченні) знаходиться під безпосереднім контролем органів влади. На противагу оплачуваній рекламі в ЗМІ, організація заходів для преси має на меті інформування журналістів та ЗМІ як посередників у діалозі з громадськістю. Відтак, продукт такого інформування – репортажі та інформаційні матеріали в пресі, слугують джерелом інформації для населення, але не підлягають контролю з боку державних установ. Отже, указ Президента «звернутися до друкованих засобів масової інформації з пропозицією опублікувати законопроект» не вписується в рамки каналів спілкування та процедур використання ЗМІ для проведення консультування з громадськістю, рекомендованих ОБСЄ, та залишає забагато простору для адміністративного втручання чиновників в роботу ЗМІ.

Незважаючи на появу багатьох аналітичних матеріалів, які містили критичну оцінку пропозицій Президента, турбує той факт, що деякі газети присвячували 40-50% площі обговоренню реформи, а державні ЗМІ висвітлювали суто президентську позицію. Були отримані дані, що в деяких ВНЗ умовою отримання позитивних оцінок студентами журналістських факультетів була наявність однією або більше публікацій про позитивні аспекти політичної реформи, ініційованої Президентом України. В контексті напруги щодо стану свободи слова в Україні, практика «звернення до ЗМІ з проханням надрукувати» виглядала в деяких випадках як тиск на редакційну політику та журналістів, не кажучи вже про політизацію освіти.

Використання біг-бордів як технології для поширення інформації та політичної реклами є прийнятним для демократичних країн. Інформація про джерела та обсяги фінансування площі біг-бордів з рекламою Президентського варіанту конституційної реформи не було оприлюднена, що також викликає певні сумніви щодо прозорості використання бюджетних коштів в цілях політичної реклами.

Що стосується терміну проведення всенародного обговорення, то встановлювати певні терміни та надавати конкретну інформацію про механізми отримання зворотнього зв’язку входить в практику демократичних країн з розвиненими процедурами консультування. Так зробив і Президент. Але, на мою думку, двомісячний термін, встановлений Президентом для проведення всенародного обговорення був недостатнім для того, щоб якісно поінформувати громадян про суть реформи, надати їм можливість обговорити пропозиції та сформулювати коментарі, зібрати та проаналізувати отриманий зв’язок, внести відповідні зміни. На думку фахівців Комітету виборців України, який проводив моніторинг обговорення, «стислість термінів…дуже часто підміняла якість обговорення кількістю».[21]

Соціологічні дослідження та опитування у вигляді анкетування визнані ОБСЄ як важливий інструмент для отримання зворотнього зв’язку від громадськості. В ході обговорення реформи в Україні використовувалося обидва методи – систематизовані соціологічні дослідження, методологічно проведені провідними соціологічними центрами, а також анкетування відвідувачів громадських приймалень та їх обробка Міністерством юстиції. Використання обидвох підходів: офіційної статистики та незалежних соціологічних досліджень, – дало свій результат. «Державні органи влади усіх рівнів рапортували про активне обговорення громадянами політичних ініціатив Президента. Згідно з офіційними даними українці активно цікавляться цими ініціативами, вносять свої пропозиції та в більшості своїй підтримують зміни в нинішній Конституції. Так, Міністерство юстиції прозвітувало 27 травня 2003 р., що загалом 9 376 530 громадян (тобто чи не кожний п’ятий житель України, враховуючи і немовлят) взяли участь у всенародному обговоренні і з них лише 478 399 громадян висловилися проти запропонованих змін. Таким чином, якщо користуватися офіційними даними, то могло б скластися враження, що все населення України активно цікавиться питаннями політичної реформи».[22] Проте соціологічне опитування, проведене чотирма соціологічними службами свідчили про те, що офіційна статистика була істотно завищена.

У використанні вищезазначених інструментів для отримання зворотнього зв’язку Адміністрації Президента варто все таки зважати на таке:

– Анкетування відвідувачів громадських приймалень повинно бути більш продуманим, анкета повинна розроблятися за участю спеціалістів та бути розрахована на цільову групу.

Анкета учасника обговорення Конституційної реформи,[23] запропонована відвідувачам громадських приймалень, складена незрозумілою для пересічного громадянина мовою; а питання, подані у анкеті, сформульовані в такий спосіб, що отримання достовірної інформації про думку респондента є неможливим, або не можуть мати оціночних суджень у вигляді відповідей. Наведу декілька прикладів запитань анкети:

а) «Чи схвалюєте Ви необхідність переходу України до нової, більш демократичної, парламентсько-президентської політичної системи?» – Думаю, не багато пересічних українців знаються на термінах політична система та бачать різницю між парламентсько-президентським та президентсько-парламентським устроєм. Більше того, вважаю некоректним визначення парламентсько-президентської політичної системи як більш демократичної. По-третє, дозволю собі спекулювати, що середній громадянин це запитання зрозуміє так: «Чи схвалюєте Ви необхідність переходу України до більш демократичної системи?». Тому маю сумніви, що позитивну відповідь на таке запитання можна прирівнювати до висновку про схвалення президентських ініціатив з політреформи.

б) «Чи згодні Ви з тим, що Закон і рішення, прийняті на Всеукраїнському референдумі, мають вищу юридичну силу і не вимагають затверд­жен­ня органами державної влади і посадовцями?» Це питання більше нагадує запитання на тесті з правознавства для школярів. Вища юридична сила референдуму як всенародного волевиявлення – норма Конституції.

– Запрошувати до проведення соціологічних опитувань за рахунок бюджетних коштів юридичні особи – не прерогатива указів Президента.

Незважаючи на те, що в Указі Президента вказані соціологічні служби з великим досвідом роботи та репутацією виконавців якісно проведених досліджень, відбір виконавців послуг повинен відбуватися на основі результатів тендеру на закупівлю послуг за кошти державного бюджету (соціологічних досліджень). Більше того, цікавим є такий факт: згідно з Указом Президента «фінансове, матеріально-технічне та інші види забезпечення проведення … соціологічних досліджень» покладено на Кабінет Міністрів України (параграф 6), а згідно зі звітом одного з виконавців дослідження – Київського міжнародного інституту соціології, замовником виступала Адміністрація Президента. Звіт про використання коштів та замовника проведення таких досліджень повинен бути оприлюдненим.

Закінчивши розгляд Указу Президента «Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» та декількох аспектів його реалізації, перейду до роботи громадських приймалень та громадських форумів, організованих в процесі громадського обговорення, але не зазначених в цьому Указі. Усвідомлюючи, що системного моніторингу проведення цих заходів не було (та й не могло бути), дозволю собі зробити висновки, спираючись на власний досвід відвідування громадського форуму в м. Ужгород, звіт Комітету виборців України за підсумками моніторингу другого етапу всенародного обговорення ініціатив Президента щодо внесення змін до Конституції України та свідчення колеги про проведення громадського форуму в м. Тернопіль.[24]

Згідно з моніторингом КВУ, існувало «значне розходження у офіційних цифрах щодо кількості приймалень з їх реальною кількістю», а також «завищувалася не лише кількість приймалень, а і кількість громадян, що до неї звернулася».[25]

Таблиця, подана нижче, зводить інформацію про проведення громадських форумів в Ужгороді та Тернополі та подає деякі висновки про відповідність української практики міжнародним стандартам.

Таблиця 1: Стандарти, спостереження, висновки обговорення в містах Ужгород та Тернопіль.

Уроки обговорення конституційної реформи, або як це можна було зробити

Другий етап всенародного обговорення конституційної реформи не відповідав міжнародним стандартам консультування з громадськістю в процесі розробки та прийняття рішень з огляду на таке:

¨  Порушення національного законодавства в ході проведення обговорення,

¨  Надмірне втручання (а не участь) державних службовців в процес,

¨  Сумнівна добровільність участі в процесі обговорення,

¨  Відсутність можливостей для участі, прозорих процедур в обговоренні громадян та їх груп,

¨  Відсутність системи важелів та противаг в процесі обговорення,

¨  «Розробка, презентація, захист» та недостатнє врахування отриманих коментарів,

¨  Занадто короткий час для проведення обговорення,

¨  Недостатня прозорість фінансового звітування про кошти, витрачені на обговорення.

Але не можна не зважати на те, що це обговорення було фактично першим прецедентом організації подібних дискусій. Не зважаючи на те, що це обговорення в багатьох аспектах втратило сенс задуму і викликало чергову низку розчарувань у демократичності політичних процесів в Україні, варто звернути увагу на такий прогресивний факт: потреба в обговоренні та його процес були політично задекларовані та включені в нормативну базу на вищому рівні. Якою би не була причина (чи то внутрішній тиск з боку громадськості та опозиції, чи то тиск міжнародної спільноти) політичного визнання необхідності підтримки народу (чи хоча би її видимості), важливо, щоб уроки цього обговорення були враховані під час розробки нормативних актів, які регулювали б взаємодію з та участь громадськості в процесі прийняття рішень та безпосереднього впровадження прогресивних методик в практику органів державної влади.

Коротко окреслимо основні уроки цього обговорення та шляхи з вдосконалення консультаційних процесів в майбутньому. Важливими є такі напрями розвитку як державних органів влади так і інших неурядових інститутів та громадян:

¨  Чіткі та прозорі норми взаємодії з громадськістю, чітко прописані в нормативних актах у відповідності з міжнародними стандартами;

¨  Лідерство та обізнаність про зміст та методології проведення консультацій з громадськістю на всіх рівнях державної служби ;

¨  Зміцнення кадрового потенціалу державної служби в частині ефективної комунікації та взаємодії з громадянами та їх об’єд­наннями;

¨  Культивація розуміння ЗМІ як незалежних агенцій, які повинні працювати в суспільних інтересах та інформувати населення про важливі події та рішення, які можуть вплинути на життя окремих людей чи їхніх груп;

¨  Відповідальне ставлення до розподілу та витрачання бюджетних коштів, процедури систематичного звітування та моніторингу ефективності використання коштів;

¨  Повага до громадян та їх прав (вчасне і максимально повне інформування, відкритий доступ до обговорення, чітко відпрацьовані механізми зворотнього зв’язку, аналіз коментарів та коригування).

Посилання

[1] Офіційне представництво Президента України – Суспільство і влада. http://www.president.gov.ua/stateauthority.

[2] Офіційне представництво Президента України – Суспільство і влада. http://www.president.gov.ua/stateauthority.

[3] Конституційна реформа. Громадські приймальні. http://www.reforma.org.ua/receptions

[4] Конституційна реформа. Громадські приймальні. http://www.reforma.org.ua/receptions

[5] Указ Президента України №895/2002 «Про організацію роботи з підготовки законопроектів про внесення змін до Конституції України та виборчих законів,» 3.03.2002.

[6] Указ Президента України №197/2003 «Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» 6.03.2003.

[7] Конституційна реформа. Громадські приймальні. http://www.reforma.org.ua/receptions

[8] Телезвернення Президента Леоніда Кучми у зв’язку з поданням Главою держави до парламенту проекту Закону «Про внесення змін до Конституції України».  http://www.reforma.org.ua/address/

[9] 14 березня в Києві пройде всеукраїнський громадський форум на підтримку політреформи. http://www. Reforma.org.ua/news/regions/kyivska/404734f706be3/

[10] «Думки і погляди в Україні щодо політичної реформи». Аналітичні матеріали за результатами соціологічного дослідження. Київський міжнародний інститут соціології. Травень 2003. http://www.kiis.com.ua/170603/analityka.htm

[11] Україна «проковтнула» реформу Кучми. www.ПРАВДА.com.ua, 28.05.2003.

[12] Sloat, Amanda, Public Consultation By Agencies: The American Experience. Secretariat-General, European Commission, SG/AS D (2000) Brussels, 20.11.2000.

[13] Gramberger, Mark, Citizens as Partners: OECD Handbook on Information, Consultation and Pubic Participation in Policy Making. OECD. Paris, 2001, p. 86.

[14] Комітет виборців України. Звіт за підсумками моніторингу дотримання органами державної влади та місцевого самоврядування принципів відкритості та прозорості у своїй діяльністю, 2003.

[15] Оцінка спроможності структурних підрозділів з питань взаємодії з ЗМІ та зв’язків з громадськістю міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконувати свої функції на належному рівні. Проект Світового Банку «Діалог для реформ», Київ, 2003, стор. 13.

[16] Оцінка спроможності структурних підрозділів з питань взаємодії з ЗМІ та зв’язків з громадськістю міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконувати свої функції на належному рівні. Проект Світового Банку «Діалог для реформ». Київ, 2003, стор. 37.

[17] «Думки і погляди в Україні щодо політичної реформи». Аналітичні матеріали за результатами соціологічного дослідження. Київський міжнародний інститут соціології. Травень 2003. http://www.kiis.com.ua/170603/analityka.htm

[18] Україна «проковтнула» реформу Кучми. www.ПРАВДА.com.ua, 28.05.2003.

[19] Україна «проковтнула» реформу Кучми. www.ПРАВДА.com.ua, 28.05.2003.

[20] Gramberger, Mark, Citizens as Partners: OECD Handbook on Information, Consultation and Pubic Participation in Policy Making. OECD. Paris, 2001, p. 55.

[21] Звіт Комітету виборців України за підсумками моніторингу другого етапу всенародного обговорення ініціатив Президента щодо внесення змін до Конституції України. 2003.

[22] Фесько, Едуард. Політична реформа та європейська інтеграція України. Центр Соціального Прогнозування, http://prognosis.kiev.ua/ukr/articles/zovn_pol/page.php?xml=e_int.xml.  

[23] Анкета учасника обговорення конституційної реформи. http://www.reforma.org.ua/receptions/anketa

[24] Степаненко, Олександр. Два форуми у Тернополі. Права людини №4, 2004.

[25] Звіт Комітету виборців України за підсумками моніторингу другого етапу всенародного обговорення ініціатив Президента щодо внесення змін до Конституції України. 2003.

[26] Степаненко, Олександр. Два форуми у Тернополі. Права людини №4, 2004.

Анастасія Леухіна,
аспірантка кафедри політології
Національного університету „Києво-Могилянська Академія”