На розгляді Верховної Ради України знаходяться два альтернативних законопроекти, присвячені регулюванню порядку проведення мирних зборів та акцій, а саме: проект Закону про порядок організації і проведення мирних заходів та акцій в Україні (реєстраційний номер 5242 від 08.04.2004, внесений народними депутатами України Удовенком Г.Й., Миговичем І.І., Сподаренком І.В., Таран-Тереном В.В. (далі – Проект 5242)) та проект Закону про збори, мітинги, походи і демонстрації (реєстраційний номер 5242-2 від 23.03.2004, внесений Президентом України (далі – Проект 5242-2)).

Право громадян на мирні збори гарантується статтею 39 Конституції України. Тому актуальність прийняття закону, спрямованого на законодавче забезпечення конституційного права громадян на проведення зборів, демонстрацій, пікетувань, походів, у тому числі вуличних, інших мирних заходів та акцій в Україні є незаперечною. Такий закон повинен визначати порядок організації та проведення мирних заходів та акцій, обов’язки організаторів, органів державної влади та органів місцевого самоврядування тощо.

У порівняльному аналізі проекти 5242 та 5242-2 є схожими за структурою. Обидва законопроекти подають визначення понять зборів, демонстрації, пікетування, походу тощо. Також законопроектами визначається порядок проведення зазначених заходів, зокрема, порядок повідомлення органів державної влади або місцевого самоврядування про проведення заходу, права та обов’язки організаторів заходу та уповноважених органів тощо. Крім того, обома законопроектами передбачено умови проведення мирних заходів, випадки їх обмеження або примусового припинення.

Але за своїм змістом, особливо в принципових питаннях, законопроекти суттєво відрізняються.

Відмінність можна спостерігати починаючи із визначення ключових термінів. На відміну від проекту 5242, проект 5242-2 не вирізняється повнотою дефініцій, що не дає можливості навіть чітко окреслити сферу дії майбутнього закону. Наприклад, похід визначається як “масове проходження громадян з метою звернути увагу до яких-небудь проблем” (абзац 5 статті 2 Проекту 5242-2).

Натомість, проект 5242 подає детальні визначення різних видів мирних заходів (мітинг, збори, похід тощо), що дозволяють коректно відмежувати той чи інший захід. До прикладу, похід визначається як “організований, тривалий, з можливими перервами на проїзд транспортом та проведення мітингів, пікетувань та відпочинку, мирний масовий рух громадян, у випадках, передбачених цим Законом, за завчасно розробленими його організаторами на території України, кількох областей або місцевим маршрутами з метою привернення уваги органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників політичних партій, профспілкових, громадських організацій, підприємств, незалежно від форми власності, до важливих, на погляд організаторів, проблем, а також з метою прилюдного виявлення своїх політичних, економічних, соціальних, партійних, релігійних, національних та інших поглядів, підтримки чи протесту”.

Коректність та вичерпність такої дефініції не викликає сумніву. Варто наголосити, що з правової точки зору вживані у законодавстві терміни мають бути або легкозрозумілими або докладно поясненими. На нашу думку, при законодавчому регулюванні порядку проведення мирних зборів потрібно послуговуватись поняттями, викладеними у проекті 5242.

Проект 5242 більш чітко окреслює сферу дії закону. Це зроблено також шляхом виокремлення заходів, що не належать до регулювання цим законом, зокрема: збори трудових колективів, політичних партій, професійних спілок, громадських організацій, зустрічі виборців з кандидатами у депутати та обраними депутатами, які проводяться у закритих приміщеннях або поза ними у відповідності із законами України, їхніми статутами та положеннями; мирні заходи та акції, які проводяться органами державної влади та органами місцевого самоврядування; мирні заходи та акції громадян з метою відпочинку, громадські розважальні заходи, весільні процесії, народні свята, похорони, паломництва (див.: абзаци 4-6 статті 1 проекту 5242).

Законопроекти пропонують встановити різні строки для подання повідомлення про проведення мирного заходу. Так, проект 5242 передбачає, що організатори заходу мають здійснювати подання відповідного повідомлення до органів державної влади або місцевого самоврядування за 3 (три) дні до початку заходу; в свою чергу проект 5242-2 встановлює десятиденний термін для такого подання. Проте очевидно, що десятиденний термін є необґрунтовано довгим для подання повідомлення про організацію мирного заходу. Трьох днів цілком достатньо для належного реагування органів влади, а встановлення необґрунтовано довгого строку може розглядатись як перешкода у реалізації права громадян на мирні збори. Адже, якщо організатори будуть змушені вичікувати 10 днів щоб провести демонстрацію чи пікетування, то досягнення мети заходу може бути серйозно ускладнене.

Законопроекти по-різному визначають підстави для заборони проведення мирного заходу та умови проведення мирного заходу. Проект 5242 відтворює норми Конституції України, яка передбачає підставами заборони мирного заходу – введення надзвичайного стану (частина 2 статті 64 Конституції України), а також рішення суду у певних випадках (частина 2 статті 39 Конституції України). Натомість, законопроект 5242-2 значно розширює підстави заборони проведення мирного заходу. До переліку підстав, визначених Конституцію України, а саме “запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей”, – додаються такі підстави як “забезпечення належного санітарного стану, збереження архітектурних форм”. На нашу думку, оскільки Конституція України містить вичерпний перелік підстав для обмеження реалізації права на мирні збори, тому їх розширення законом є недопустимим. До того ж, використання таких категорій як “санітарний стан” та “збереження архітектурних форм” дозволяє робити неоднозначні тлумачення, що може призвести до зловживань.

Крім того, проект 5242-2 встановлює заборону на проведення прилюдних заходів поблизу об’єктів, що визначаються у ньому як “небезпечні” (шляхопроводи, транспортні магістралі тощо), а також поблизу лікарень, приміщень суду тощо. Таким чином формально може бути заборонено проведення мирного заходу, якщо його маршрут проходитиме біля лікарні, школи, транспортної магістралі тощо. На нашу думку, це також може бути перешкодою в реалізації конституційного права громадян на проведення мирних зборів.

Проект 5242-2, у порівнянні з проектом 5242 містить значно більше вимог щодо умов проведення мирного заходу, наприклад, обов’язок організаторів щодо забезпечення громадського порядку під час проведення прилюдного заходу, непорушення правил дорожнього руху при проведенні вуличних заходів, забезпечення збереження зелених насаджень тощо. Вважаємо, що ці обов’язки мають бути покладено на органи державної влади, в тому числі і правоохоронні органи, які мають сприяти проведенню заходу. Власне з цією метою організатори і здійснюють повідомлення відповідних органів влади про захід, що планується провести.

Окремої уваги заслуговують також норми проекту 5242-2, за якими, “прилюдний захід може починатися не раніше 9 години і завершуватися не пізніше 22 години”, а “гранична тривалість прилюдного заходу, що проводиться одним і тим самим організатором (організаторами), не повинна перевищувати п’яти годин підряд”. Вважаємо, що такі положення є прямим обмеженням конституційного права громадян на мирні збори, адже певні акції (пікетування, походи) можуть тривати значно більше часу (протягом декількох днів), інакше є сумнівною можливість досягнення мети заходу.

Загалом, порівнюючи два законопроекти, можна зробити висновок, що проект 5242-2 містить необґрунтовані перешкоди для проведення мирних заходів, а проект 5242 досить коректно деталізує і розвиває положення Основного Закону України, та має основним змістом гарантування права громадян на мирні збори та акції, стримування можливих зловживань органів державної влади. Отже, вважаємо за доцільне рекомендувати взяти за основу проект 5242.

[email protected]