У січні Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України оприлюднило для ознайомлення текст проєкту закону «Про державну політику перехідного періоду». Він передбачає запровадження елементів перехідного правосуддя, створення тимчасових адміністрацій до проведення виборів місцевого самоврядування, закріплення соціальних гарантій для мешканців ОРДЛО. А ще вводить нові терміни – «перехідний період», «конфліктний період», «постконфліктний період», «правосуддя перехідного періоду», «конвалідація», та пропонує принципово нове визначення –«держава-агресор», «держава-окупант», і цей статус закріплюється за Російською Федерацією. Нині проєкт перебуває на стадії обговорення та аналізу. Зокрема, над висновками працюють й експерти УГСПЛ.

Пане Олександре, на Вашу думку, чи може законопроєкт «Про державну політику перехідного періоду» сприяти полегшеному переходу від стану війни до стану миру, і чи не суперечить він підготовленій раніше, але ще не оприлюдненій Концепції перехідного правосуддя?

Питання комплексне і глобальне. На мою думку, цей законопроєкт торкається питань перехідного правосуддя. Торкається, але не вирішує їх. І тому виникає одне з питань чи зауважень щодо узгодження цього законопроєкту з напрацьованою раніше Концепцією перехідного правосуддя, яка подана до Офісу президента. Якщо давати загальну оцінку цьому документу, то можна говорити, що його поява пов’язана з намаганням вербалізувати політичну позицію держави щодо ситуації з можливою реінтеграцією непідконтрольних українській владі територій. Концепції перехідного правосуддя сфокусована на відшкодуванні завданої шкоди і відповідно відновлення прав осіб, які зазнали втрат, що пов’язане із вчиненням злочинів, які спинили тяжкі наслідки – вбивства, ґвалтування, завдання шкоди здоров’ю , інше – в результаті збройного конфлікту. Щодо законопроєкту, цей фокус порушення прав людини у документі не є чітко артикульованим. Хоча, звичайно, присутній. Як і багато інших позицій перехідного правосуддя. Зокрема, позиція держави, що визначає статус осіб, які нині живуть на непідконтрольних територіях, намагається комплексно врахувати всі проблеми, в тому числі й питання порушень прав людини. Разом з тим така комплексність призводить до певної розмитості. Тобто можна говорити, що узгодженість з Концепцією далеко неповна.

Тобто з одного боку держава надто довго – шість років – визначалась, яким чином Україна повертатиме території і що очікує на людей, які там проживають, і це нормально, адже важливо знайти правильні формулювання, а з іншого – на часі поява важливих політичних рішень – декларацій, які потребує, приміром Мінський процес. Наскільки чітко законопроєкт розставляє акценти щодо амністії, люстрації, роботи адміністрацій після деокупації?

Положення, які, скажемо так, відображають політичний контур, не можуть поєднувати у собі суто прагматичні, практичні речі, такі як зміни до кримінального чи кримінально-процесуального законодавства. Я би говорив, що законопроєкт, який визначав, закріплював політику держави щодо ситуації, що склалась на Донбасі та у Криму, просто необхідний, але він, мабуть, має бути виписаний в інших термінах. У такому документі має бути закріплена і відтворена позиція держави щодо конкретних проблемних питань. Зокрема, урядування  на непідконтрольних нині Уряду України територіях, обмежень у правах або, навпаки, відсутності обмеження у таких правах, відповідальності за вчинення різних видів  антидержавних дій, які були пов’язані саме зі збройною агресією РФ. А також закріплення у термінах та статусах певних подій, що відбулися. І при цьому важливо спиратися на об’єктивну ситуацію, адже якщо ситуація десь буде представлена суб’єктивно, то цей закон не працюватиме – як кажуть, літак не полетить.  І тут є зауваження щодо того, що треба працювати над текстом – з’ясовувати, наскільки він відповідає вимогам та критеріям, в тому числі, й вимогам законотворчої техніки.

У тексті законопроєкту йдеться про те, що Росія – держава-агресор. Раніше таке формулювання з’явилося у зверненні Верховної Ради до міжнародної спільноти. Наскільки коректно таке формулювання саме на рівні закону?

Суб’єктивно ми розуміємо, що Росія – держава-агресор. Я наведу один приклад. Ми знаємо про збитий літак рейсу МН17 у 2014 році біля Сніжного Донецької області. У вчиненні цього злочину підозрюються громадяни РФ, які могли вчинити це за прямою вказівкою найвищих представників російської влади. Але на міжнародному рівні юридично ще ніхто не назвав Росію країною, яка збила цей літак. У журналістських матеріалах ми можемо говорити, що Росія – держава-злочинець, розуміючи, що це брехлива країна, яка намагалась уникнути відповідальності, і замітачі всі сліди, прагне довести, що вона не причетна до того злочину. Якби ми ухвалили закон, який говорив би, що Росія збила той літак, це все одно б нічого не означало. У подібних ситуаціях завжди треба спиратися на чітке розуміння міжнародного права щодо відповідальності кожної зі сторін. Сьогодні Росія відмовляється нести відповідальність за те, що відбувається на окупованому їхніми проксі-силами, непідконтрольному Уряду Україні Донбасі, водночас вона несе повну відповідальність за окупований нею Крим. У випадку підготовки згаданого законопроєкту нема відмінностей між цими двома областями конфлікту – між Донбасом і Кримом, з огляду на їхню реінтеграцію і відновлення юрисдикції де-факто України. Росія за цим законодавством несе відповідальність за кожну з цих територій. Складно не погодитися, Росія – країна, яка створила та підтримує цей конфлікт. Якщо бодай на місяць прибрати вплив РФ на ці території, то ці утворення на нині непідконтрольних територіях на Донбасі припинили би існування, оскільки вони існують тільки завдяки Росії, яка постачає туди зброю, фінансує, надсилає військових, здійснює тіньове управління. І цим контролює ситуацію, створюючи зону конфлікту.

Але варто досягнути того, щоб на рівні міжнародних інстанцій було ухвалене рішення про те, що на Росію покладено відповідальність за збройний конфлікт, який, відтак є міжнародним збройним конфліктом.

Нагадаю рішення ЄСПЛ в справі «Ілашку та інші проти Молдови та Росії». Це була перша подібна справа щодо відповідальності РФ. Тоді Росія дуже образилась, адже її визнали відповідальною за порушення прав у так званій Придністровській молдавській республіці. Згодом РФ мстилась тим, що не підписувала Протокол № 14 до Європейської конвенції з прав людини, чим два роки стримувала реформу Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ). Росія не хотіла визнавати той факт, що вона не «миротворець», яким себе представляла, а несе відповідальність за події через те, що її сорокова армія контролює територію і фактично залучена до військових дій на стороні ПМР. І у випадку України Росія вважає себе не агресором, а миротворцем. Однак незважаючи на ці визначення і намагання позиціонувати себе миротворцем у конфлікті, Росія є в чистому вигляді державою-агресором, яка переслідує глобальні завдання і прагнула в 2014 році реалізувати план з метою «пробити» транспортний коридор через південні області України до Криму, аби мати сухопутний вихід до півострова, а не по морю. Хоча плани Путіна розвалилися в 2014-2015 роках, наслідки залишаються.

Якщо ми повертаємося до тексту законопроєкту, то його як ідею треба залишити. Але важливо підготувати документ, який би на державному рівні був таким політичним маніфестом, баченням ситуації з чітким напрямком руху щодо подолання наслідків цієї ситуації. Від правильного діагнозу залежить ефективне лікування та швидке одужання. Наскільки правильно буде оформлено цей законопроєкт, настільки він буде реалістичним і дієвим і, відтак, це визначить його ефективність у майбутньому.

Дозвольте уточнити: тобто називаючи Росію країною-агресором, ми трохи випереджаємо ситуацію?

Так, щодо Сходу України це саме так, у нас немає міжнародного відповідника, міжнародного визнання, що Росія окупувала  території на Сході України. Хоч відносно окупації Криму це вже підтверджений і закріплений факт. Але ми збираємо максимально докази російської участі та впливу на конфлікт на Донбасі. Бачите, була така традиція Радянського Союзу, коли ця країна надавала військову та іншу допомогу підпільно – у В’єтнамі, Північній Кореї, на Кубі, в Нікарагуа, у різних країнах Африки, але офіційно радянських військових там не було. І зараз у світі відбуваються значні впливи РФ, які не афішуються. Те саме відбувається на Донбасі. А такий прихований спосіб участі вимагає додаткових доказів. Ви подивіться на Росію у Мінську під час засідань тристоронньої контактної групи, де її представники не визнають Росію стороною конфлікту, а сідають за стіл як миротворці та нав’язують свої побажання щодо того, що Україна має вести перемовини з тими, кого росіяни називають «повстанцями». Це така хитра політика, яка має розбиватися відповідно грамотно та юридично оформленим правильним документом. А голослівно заявляти, що Росія – країна-агресор не можна. Інакше така визначеність на національному рівні може зменшити рівень підтримки міжнародних інстанцій через недоведене формулювання. Але разом з тим Україні треба дуже чітко сформулювати статус кожної зі сторін, і рухатися далі.

Які політичні та юридичні наслідки того, що у законі буде записано: «Росія – держава-агресор» або «Росія – держава-окупант»?

І політичні, і юридичні. Зрозуміло, що РФ не буде визнавати цього статусу. Тому треба доводити все від початку. У нас від 2014 року не було оголошеної та визнаної офіційно війни з РФ, ми не воювали з Росією, як Радянський Союз з Німеччиною. Якби це було чітко оголошено, якби ми чітко показали, що зброя і військові йдуть з Росії, це війна, і Росія має забрати з нашої території все це, тоді б було зрозуміло. А так у нас АТО, терористи здійснюють терористичну діяльність. Якщо ми вже оголосили Росію стороною у збройному конфлікті, тоді давайте будемо послідовними та оголосимо воєнний стан, будемо застосовувати закони та правила ведення війни, російських військових судити не як терористів і вбивць, а як відповідних військовополонених, і вимагати від Росії поводитись з українськими захопленими в полон військовими як з військовополоненими.  У нас же натомість є і не припинялось постійне транспортне сполучення з РФ, економічні зв’язки, відбувається дипломатичний обмін. Як визнати державу агресором, якщо їй не було заявлено відповідних дипломатичних нот, не було розірвання зв’язків, оголошення стану війни? Без усього цього ми визначаємо статус держави і її відповідальність, що є не зовсім, м’яко кажучи, відповідним. А правильне юридичне формулювання допомагає правильно збирати докази, визначати кожного із суб’єктів та його відповідальність за участь у конфлікті.

Якщо законопроєкт має перспективи розгляду, то його однозначно треба узгоджувати з Концепцією перехідного правосуддя. Намагання звести все в один законопроєкт та поєднати комплексно юридичні і політичні позиції спричинює певні проблеми із практичним застосуванням документу у майбутньому. Також має бути краще витримана  законотворча техніка. Законопроєкт мають бути чітким, виконуваним, норми передбачуваними і зрозумілими. Законопроєкт, так само як і Концепція є рамковим, але в ньому поєднані і змішані як регулювання щодо рамкових понять і питань, так і щодо дуже конкретних, які мали б бути врегульовані в окремих законопроектах.

Цей законопроєкт – фактично декларація, що буде Україна робити з окупованими територіями. Чи може він бути інструментом переговорного процесу, як сприятиме перемовинам на міжнародних майданчиках?

Це питання ключове. Який ефект і який результат від документу для того, аби відбулося подолання великих розбіжностей між територіями, які сьогодні існують, наскільки цей законопроєкт спрацює як політичний інструмент, як маніфест? Одна справа, коли люди почитають і скажуть: нарешті з’явилося певне уявлення, ми ж чекали цієї чіткої відповіді, тому вже хочемо, аби Україна повернулась. Інша – коли документ викликатиме нерозуміння, або ж навіть обурення та відторгнення. Важко спрогнозувати настрої. У мене особисто є сумніви, чи можна говорити, що після появи цього документу з’явиться бажання у людей на непідконтрольних територіях повернутися до України. І в цьому, мабуть, головна відмінність між Концепцією перехідного правосуддя та законопроєктом, покликаним регулювати питання перехідного періоду.

Можете на прикладі пояснити цю відмінність?

У цьому законопроєкті фактично виписана позиція держави, яка диктує свої умови, а не узгоджує компроміси. Питання компромісу у законопроєкті фактично відсутнє, тоді як Концепція перехідного правосуддя побудована практично на компромісі. Дуже рідко вдається досягти ситуації, коли держава повністю контролює хід і виконання всіх процесів – і виборче законодавство, і люстрацію, і відповідальність за вчиненні дії, і відшкодування. Наприклад, виникає багато запитань, яким чином буде здійснюватися відшкодування завданих в ході збройного конфлікту з боку української сторони ушкоджень? На непідконтрольних територіях у Донецькій та Луганській областях навмисно не відбудовують зруйновані під час бойових дій вздовж лінії розмежування приміщення і розповідають, що це – результати обстрілів з української сторони. Мовляв, це «пам’ятник» тому, що Україна – агресор… Що робити з пам’ятником, поставленим загиблим від обстрілів дітям у Донецьку, який є місцевим монументом і вказує на дії української сторони? Знищувати? А ще є питання подолання травми від конфлікту, яка виникла внаслідок ненависті відносно протилежної сторони. І для того щоб подолати та припинити цю ненависть, слід шукати і цивілізовані шляхи, які передбачатимуть досягнення компромісів і обов’язкове використання всіх інструментів перехідного правосуддя, з метою подолати наслідки порушення прав людини під час збройного конфлікту.

Матеріал підготовлений за підтримки програми Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) «Права людини в дії», яка виконується Українською Гельсінською спілкою з прав людини. Діяльність УГСПЛ зі створення національної моделі перехідного правосуддя впроваджується в рамках цієї програми.

У світі USAID є однією з провідних установ у сфері розвитку, яка виконує роль каталізатора цих процесів та допомагає досягати позитивних результатів. Діяльність USAID є проявом доброчинності американського народу, а також підтримує просування країн-отримувачів допомоги до самостійності та стійкості та сприяє забезпеченню національної безпеки та економічного добробуту США. Партнерські стосунки з Україною USAID підтримує з 1992 року; за цей час, загальна вартість допомоги, наданої Україні з боку Агентства, склала понад 3 млрд. доларів США. До поточних стратегічних пріоритетів діяльності USAID в Україні належать зміцнення демократії та механізмів досконалого врядування, сприяння економічному розвитку та енергетичній безпеці, вдосконалення систем охорони здоров’я та пом’якшення наслідків конфлікту у східних регіонах. Для того, щоб отримати додаткову інформацію про діяльність USAID, просимо Вас звертатися до Відділу зв’язків з громадськістю Місії USAID в Україні за тел. (+38 044) 521-57-53. Також пропонуємо завітати на наш вебсайт: http://www.usaid.gov/ukraine, або на сторінку у Фейсбук: https://www.facebook.com/USAIDUkraine.