Закон про лобіювання: крок до ЄС чи два кроки назад?

23 лютого 2024 року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про доброчесне лобіювання». Він має на меті легалізацію ринку лобіювання в Україні та є частиною зобов’язань України щодо вступу до Євросоюзу. Цей Закон неодноразово піддавався критиці на стадії проєктування. Однак, попри численні зауваження і коментарі, він і досі не відповідає міжнародним стандартам у сфері лобіювання та містить ризики тиску на громадськість.

Основні недоліки закону дослідила аналітикиня Української Гельсінської спілки з прав людини Владлена Роман.

У Рекомендаціях Парламентської асамблеї Ради Європи 1908 (2010) від 26 квітня 2010 року виокремлено основні принципи (вимоги) лобіювання: ця діяльність повинна бути професійною та оплачуваною, а також відокремленою від діяльності організацій громадянського суспільства (пункт 11.1).

Цим документом європейська спільнота вимагає від держави на рівні закону визначити чіткі рамки лобіювання, зокрема:

• оплачуваність (комерційність)діяльності з лобіювання;
• відокремленістьвід діяльності громадських організацій.

Наразі ці вимоги в Законі не відображені.

Щодо оплачуваності

У статті 1 Закону лобіюванням вважається «діяльність, що здійснюється з метою впливу (спроби впливу) на об’єкт лобіювання в комерційних інтересах бенефіціара (за винагороду, що отримується прямо або опосередковано, та/або з оплатою фактичних витрат, необхідних для її здійснення) або у своїх комерційних інтересах особи та стосується предмета лобіювання».

Формулювання цього поняття акцентує на комерційності інтересів бенефіціара і досить неоднозначно описує винагороду лобіста: «та/або з оплатою фактичних витрат» на лобіювання. Таким чином, бенефіціар може оплатити найнятому лобісту фактичні витрати (проїзд, харчування та папір для аналітичних матеріалів), однак зусилля такого спеціаліста щодо формулювання стратегії просування інтересів, організації зустрічей з об’єктами лобіювання тощо можуть бути абсолютно безоплатними.

Стаття 4 Закону, яка закріплює вичерпний перелік принципів лобіювання (законність, прозорість, підзвітність, відповідальність, професійність та етичність), не містить принципу «оплачуваності» лобіювання як основної вимоги до такої діяльності.

Можливість надання послуг лобіювання безоплатно підтверджується і у пункті шотому частини п’ятої статті 9 Закону, в якому ціна вважається істотною умовою договору лобіювання тільки у разі його відплатності.

Щодо відокремленості

Законотворці у статті 3 намагались сформувати напрями, які не вважатимуться лобіюванням. Зокрема:

1. «Діяльність громадських об’єднань, інших неприбуткових підприємств, установ та організацій, що спрямована на вплив (спробу впливу) на суб’єктів владних повноважень (органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, юридичні особи публічного права, наділені владними повноваженнями, їх посадових осіб) з метою прийняття або утримання від прийняття такими суб’єктами рішень, що віднесені до їх повноважень, крім випадків, коли така діяльність стосується комерційних інтересів;
2. Особисте (від свого імені) представництво фізичною, юридичною особою своїх інтересів у відносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, крім випадків, коли таке представництво здійснюється суб’єктом лобіювання та/або здійснюється у своїх комерційних інтересах такої особи».

Формулювання цих положень не враховує ситуації залучення громадськими об’єднаннями експертів, які, виконуючи технічне завдання щодо аналізу нормативно-правового акта, висловлюють не тільки власну позицію, а і позицію роботодавця (ГО).

Чи матиме експерт комерційний інтерес? Так, оскільки він отримує від ГО заробітну плату за виконану роботу. Однак цей інтерес формальний і не пов’язаний із процесами лобіювання. Чи йдеться тут про комерційний інтерес громадського об’єднання, який залучив експерта для виконання завдань, передбачених статутом організації? Ні, оскільки ГО не отримує прибутку.

Варто зауважити, що пропоновані Законом методи лобіювання (стаття 7) є широкими і переплітаються з діяльністю, яку провадять переважна більшість громадських організацій.

Так,  за цим Законом методами лобіювання є:

• будь-яка пряма чи опосередкована комунікація з об’єктом лобіювання щодо питань, пов’язаних з предметом лобіювання;
• підготовка та розповсюдження реклами, пропозицій, програмних і позиційних документів, аналітичних матеріалів, результатів соціологічних та інших досліджень щодо питань, пов’язаних з предметом лобіювання, у тому числі з використанням медіа або мережі Інтернет;
• участь у заходах щодо питань, пов’язаних з предметом лобіювання, з метою впливу (спроби впливу) на об’єкт лобіювання;
• запрошення об’єкта лобіювання для участі у зустрічах, конференціях чи заходах тощо;
• організація проведення публічних заходів, інформаційних кампаній, інших заходів, не заборонених законом, що пов’язані з предметом лобіювання;
• інші методи, не заборонені Конституцією та законами України, які полягають у здійсненні суб’єктом лобіювання впливу (спроби впливу) на об’єкт лобіювання щодо предмета лобіювання.

Громадські організації, залучені ними незалежні експерти, які певним чином критикують чи пропонують удосконалити законодавство (у т. ч. за результатами проведених досліджень, опитувань, аналітики тощо), можуть опинитись у полі правового регулювання процесів лобіювання. А відтак, на них, як на суб’єктів лобіювання, покладається обов’язок реєстрації в окремому Реєстрі прозорості, додаткового звітування про свою діяльність та ін. Адже здійснення так званого лобіювання особою, яка не набула статусу суб’єкта лобіювання, дає підстави для вжиття НАЗК заходів щодо притягнення таких осіб до відповідальності (частина п’ята статті 18).

Зазначене може мати ризики для функціонування громадських об’єднань, які прямо чи опосередковано будуть утискатися у своєму праві на свободу думки та вираження поглядів при реалізації визначених статутом організації напрямів діяльності.

Європейська спільнота, передбачаючи можливість існування такого тиску, зауважувала на межах правового поля лобіювання у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи CM/Rec(2017)2 від 22 березня 2017 року.

У принципі 4 передбачено, що правове регулювання лобістської діяльності не повинно у будь-якій формі та будь-яким чином порушувати демократичне право осіб на свободу вираження поглядів, політичну діяльність та участь в суспільному житті.

В іншому випадку люди можуть утримуватись від здійснення свого демократичного права висловлювати свою думку та брати участь у політичній діяльності держави через побоювання, що це заборонено та карається законодавством.

Висновки

Таким чином, відсутність чіткого законодавчого захисту права на свободу вираження поглядів може стати загрозою не тільки для участі громадянського суспільства у житті держави, а і загалом підірвати засади демократії в країні. 

Адже відсутність правової визначеності у номах цього Закону створює простір для тиску з боку Уряду на ті громадські об’єднання, які висловлюють певну критику законодавчих ініціатив. У режимі «ручного» управління голос громадськості буде приглушений можливими санкціями щодо недоброчесного лобіювання.

Розуміючи важливість впровадження законодавчих інструментів лобіювання для прискорення вступу України до ЄС, варто констатувати, що Закон не відповідає міжнародним стандартам у сфері лобіювання. Відповідно, він може стати  інструментом для потенційного тиску на громадський сектор та порушення прав людини.

Наразі Закон очікує підписання Президентом України, але набуде чинності тільки через два місяці після початку функціонування Реєстру прозорості від НАЗК, але не пізніше ніж 1 січня 2025 року.

Автор: Владлена Роман, аналітикиня УГСПЛ

Підписуйтесь на сторінки УГСПЛ у соціальних мережах:

Facebook | Instagram | Telegram — УГСПЛ пише | Telegram з анонсами подій | Twitter | Youtube | Viber