Ці рекомендації ґрунтуються на вивченні рекомендацій міжнародних органів ООН, Ради Європи, ОБСЄ, узагальненні практики Європейського суду з права людини, ознайомленні з досвідом країн Центральної та Західної Європи, Європейського союзу, США та Канади, а також на аналізі фактів дискримінації й оцінці дій органів влади у цій сфері.

Основними цілями державної політики в сфері протидії дискримінації є зниження рівня дискримінації в суспільстві та зменшення кількості правопорушень, вчинених на ґрунті ненависті.
Невід’ємним елементом державної політики має стати співпраця з недержавними організаціями, особливо в сферах розробки законодавства, збору та аналізу інформації про дискримінацію, а також підготовці й проведенню освітніх і навчальних програм спрямованих проти дискримінації.

1) Розробка та прийняття рамкового закону про заборону дискримінації
Такий закон мав би містити наступні положення:
– встановлення заборони дискримінації за будь-якою ознакою;
– визначення основних понять, необхідних для впровадження цього закону: „дискримінація”, „пряма дискримінація”, „непряма дискримінація”, „позитивні заходи щодо протидії дискримінації”, „віктимізація”, „переслідування” тощо;
– визначення основних принципів державної політики в цій сфері, а також обов’язків держави;
– визначення основних стандартів і принципів доказування;
– визначення органів влади, що мають впроваджувати цей закон та здійснювати контроль за його виконанням.
Пряма та непряма дискримінація, а також підбурювання чи заклики до дискримінації повинні бути чітко заборонені.
Закон повинен поширюватися на всіх суб’єктів публічного та приватного права.
Закон повинен містити максимально можливий перелік сфер, де заборонена дискримінація, хоча такий перелік не може бути вичерпним:
– трудові відносини, включно з доступом до працевлаштування та допомогою у працевлаштуванні, працевлаштуванням та умовами праці, оплатою праці та підставами для звільнення;
– соціальне забезпечення, соціальний захист і соціальні послуги;
– охорона здоров’я;
– освіта;
– доступ до товарів і послуг, що є загальнодоступними;
– житло;
– здійснення правосуддя та діяльність правоохоронних органів;
– політична активність, включно з правом голосувати та займати посади.
Цей закон повинен забезпечувати обов’язок держави вчиняти позитивні заходи для попередження або компенсації шкоди, пов’язаною з дискримінацією, а також накладати пропорційні санкції за порушення антидискримінаційних норм. Ці санкції повинні передбачати виплату компенсацій жертвам дискримінації.
Держава повинна забезпечити доступ до суду для усіх жертв дискримінації, включаючи правову допомогу жертвам дискримінації, зокрема, обов’язок спеціального органу влади надавати консультації з цих питань, право громадських організацій надавати таку допомогу чи представляти інтереси осіб чи груп в органах державної влади, в тому числі в судах.
Важливим елементом є встановлення в цьому законі правил, відповідно до яких обов’язок доказування факту дискримінації:
– у цивільних справах покладається на позивача за винятком випадків, де відповідачем є суб’єкт владних повноважень;
– у адміністративних справах відповідач повинен довести відсутність дискримінації.
Такий закон повинен прямо передбачити, що статистичні дані, отримані за надійними методиками, можуть слугувати доказами дискримінації.
Потреба у такому законі зумовлюється тим, що в Україні відсутнє регулювання зазначених вище положень на рівні закону. Певну прогалину заповнює закон про рівні права та можливості жінок і чоловіків, проте він стосується лише однієї сфери. Існуюча ситуація не дозволяє особі захиститися від дискримінації самостійно, а органи державної влади також не можуть належно виконувати цю функцію.
Без прийняття подібного закону заборона дискримінації залишається декларацією, що не підкріплюється нормативним регулюванням.
Україна у 2006 році ратифікувала Протокол № 12 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, котрий встановлює загальну заборону дискримінації. Проте до сьогодні його положення не втілені у законодавство. У майбутньому це може призвести до збільшення кількості заяв щодо дискримінації до Європейського суду з прав людини навіть без звернень до національної судової системи, оскільки законодавство не дає особі такої можливості.
Закон повинен привести українське законодавство у відповідність до Директиви ЄС 2000/43/ЄС „Про забезпечення виконання принципу рівності осіб незалежно від расової чи етнічної належності”.

2) Створення контрольних механізмів за дотриманням антидискримінаційних норм
Після впровадження антидискримінаційного законодавства та напрацювання судової й адміністративної практики його застосування, слід надзвичайно уважно вивчити питання необхідності створення окремого антидискримінаційного органу.
Функціями цього органу мають стати:
– впровадження державної політики щодо протидії дискримінації;
– участь у розробці програм по боротьбі з дискримінацією за різними ознаками;
– збір інформації про факти дискримінації, діяльність органів влади, їх аналіз та узагальнення;
– підготовка щорічної доповіді щодо дискримінації в Україні, що подається на розгляд Верховній Раді України;
– координація дій органів влади у сфері протидії дискримінації;
– періодичний аналіз нормативних актів на предмет дискримінації за різними ознаками;
– підготовка та супроводження проектів законів та інших нормативно-правових актів;
– контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування у цій сфері;
– забезпечення надання правової допомоги жертвам дискримінації.
Контрольні функції цього органу мають містити такі повноваження:
– розглядати індивідуальні скарги осіб на дії органів державної влади, місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб;
– видавати обов’язкові до виконання приписи щодо усунення дискримінаційних дій чи вжиття заходів у випадку бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб;
– складати протоколи про адміністративні правопорушення щодо посадових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування та юридичних осіб за невиконання приписів чи вчинення інших адміністративних правопорушень у сфері дискримінації; прагнення до адміністративної відповідальності в цій сфері має відноситися до компетенції судів.
– орган державної влади та місцевого самоврядування у разі незгоди з приписом може звернутися до адміністративного суду з позовом про визнання припису незаконним.
Спеціальний антидискримінаційний орган може бути створений у три способи:
– створення окремої Національно комісії проти дискримінації, як окремого органу державної виконавчої влади;
– створення спеціального департаменту проти дискримінації в системі діючого Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;
– створення спеціального Уповноваженого Верховної Ради України з питань протидії дискримінації.

3) Збір інформації про факти дискримінації, дії органів влади та надану допомогу жертвам дискримінації
Державні органи повинні впровадити чіткий механізм збору та обробки інформації щодо фактів дискримінації, дій органів влади, спрямованих проти дискримінації, інформації щодо надання допомоги жертвам дискримінації, а також інформації, що впливає на розвиток цього явища в суспільстві.
Зокрема, необхідно:
– Державній судовій адміністрації України ввести збір інформації за п.3 ч.1 статті 67 Кримінального кодексу України, а також статистики щодо накладання адміністративних стягнень у цій сфері (при впровадження такої відповідальності) до відповідної форми статичної звітності судів першої інстанції, апеляційних судів і Верховного суду України;
– Міністерству внутрішніх справ ввести за певною формою процедуру реєстрації повідомлень про правопорушення, що можуть містити ознаки дискримінації. Для цього потрібно розробити реєстраційну форму та докладні правила внесення інформації до цієї форми. Доцільно розглянути можливість створення єдиної інформаційної бази правоохоронних органів.
– Органам державної влади щорічно збирати та оприлюднювати загальну статистику про дискримінаційне становище осіб чи груп осіб за різними ознаками.

4) Диверсифікація відповідальності за дискримінацію та забезпечення невідворотності покарання
Держава повинна забезпечити гнучку систему відповідальності за дискримінацію, що встановлювала б пропорційне покарання та надавала можливість жертві дискримінації отримати належну компенсацію за порушення своїх прав.
На нашу думку, держава повинна не так посилювати відповідальність, як завдяки гнучкій й чіткій системі відповідальності забезпечити неухильність відповідальності, можливо, навіть й не зі значним розміром відповідальності.

Кримінальне законодавство
На нашу думку, змін потребує стаття 161 Кримінального кодексу України, що встановлює кримінальну відповідальність за порушення рівноправності громадян залежно від їх расової, національної належності або ставлення до релігії.
Судова практика у 2008 році показала, що ця стаття все таки може бути застосована. Незважаючи на це, на нашу думку, необхідно внести наступні зміни статті 161 ККУ:
1) Необхідно розширити суб’єктний склад жертв цього злочину, оскільки в чинній редакції вона стосується виключно громадян України, хоча й на практиці застосовується й не до громадян.
2) Оскільки фактично в цій статті міститься декілька складів злочинів, що стосується як публічних так і приватних відносин, необхідно змінити склад цього злочину:
– відповідальність за „Умисні дії, спрямовані на розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті” виділити в окрему статтю й перенести її до Розділу ХХ Кримінального кодексу (стаття 440-1), оскільки це більше б відповідало характеристиці цього злочину;
– декриміналізувати, тобто вилучити з Кримінального кодексу відповідальність за „умисні дії, спрямовані на приниження національної честі та гідності або образа почуттів громадян у зв’язку з їхніми релігійними переконаннями”, оскільки застосування кримінального покарання за образу, приниження честі і гідності не є пропорційними покаранням й порушуватиме свободу вираження поглядів відповідно до практики Європейського суду з прав людини;
– викласти частину першу цієї статті в такій редакції: „Систематичні умисні дії, спрямовані на пряме чи непряме обмеження прав або встановлення прямих чи непрямих привілеїв громадян за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками”.
На нашу думку, немає потреби посилювати санкції за цей злочин, а необхідно забезпечити неухильне застосування цих санкцій до винних осіб.
Традиційно подібні статті в недемократичних країнах використовуються з репресивною метою. Такі приклади можна навести з практики застосування подібних статей у Росії. З огляду на це, усунення прямого умислу та не внесення ознаки систематичності вчинення таких дій до складу злочину у ч.1 статті 161 Кримінального кодексу може призвести до негативних наслідків, шкода від яких буде значно більшою від можливого позитиву.
На нашу думку, необхідно значно частіше використовувати п.3 ч.1 статті 67 Кримінального кодексу України, що обтяжує відповідальність і впливає на розмір і вид призначеного покарання. Також можливо розширити зміст цієї ознаки, наприклад:

Чинна редакція Кримінального кодексу

Стаття 67. Обставини, які обтяжують покарання
1. При призначенні покарання обставинами, які його обтяжують, визнаються:
(…)
3) вчинення злочину на ґрунті расової, національної чи релігійної ворожнечі або розбрату;

Пропозиція редакції Кримінального кодексу
 
Стаття 67. Обставини, які обтяжують покарання
1. При призначенні покарання обставинами, які його обтяжують, визнаються:
(…)
3) вчинення злочину з мотивів дискримінації, расової, національної, етнічної чи релігійної ворожнечі;

Законодавство про адміністративні правопорушення
Значно ефективнішим, ніж застосування норм Кримінального кодексу, є встановлення чіткої адміністративної відповідальності за певні конкретні дискримінаційні дії чи бездіяльність посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, фізичних та посадових осіб юридичних осіб.
На нашу думку, проблема полягає в значній мірі не так у встановленні відповідальності в законі, як у впровадженні культури притягнення до відповідальності за дискримінацію. Таким чином, доцільніше частіше застосувати відносно не значне покарання, ніж надзвичайно рідко достатньо суворе покарання. Така політика, на нашу думку, призведе до значно більш ефективної протидії дискримінації, оскільки суспільство та органи влади стануть чіткіше розуміти, які дії не можна вчиняти, оскільки вони становлять дискримінацію.
Також це полегшить застосування відповідальності й до поширювачів дискримінаційних матеріалів, у тому числі й ЗМІ, оскільки буде можливість застосовувати пропорційне покарання у вигляді штрафів до його авторів чи посадових осіб суб’єктів, що поширили таку інформацію.

На сьогодні, в Кодексі про адміністративні правопорушення відсутні правопорушення, котрі стосуються дискримінації.
На нашу думку, в Кодексі про адміністративні правопорушення доцільно встановити відповідальність за:
– дискримінацію осіб чи групи осіб за політичною, релігійною, етнічною ознакою, віком, статтю чи іншою ознакою;
– публічні заклики до дискримінації особи чи груп осіб;
– поширення інформації, що містить заклики до дискримінації певних осіб чи груп, або інформації, що є дискримінаційною до особи чи певної групи осіб;
– виготовлення чи поширення реклами, зміст якої є дискримінаційним, або реклами, що містить заклики до дискримінації;
– виготовлення чи розповсюдження друкованих видань, що є дискримінаційними чи містять заклики до дискримінації;
– встановлення критеріїв прийому на роботу, що є дискримінаційними;
– відмова від надання медичної допомоги чи проведення медичного огляду на ґрунті дискримінації;
– незначне пошкодження майна, вчиненого з мотивів дискримінації, расової, етнічної, національної чи релігійної ворожнечі;
– дрібне хуліганство, вчинене з мотивів дискримінації, расової, етнічної, національної чи релігійної ворожнечі;
– не реагування на приписи спеціального антидискримінаційного органу.
Цей перелік не є вичерпним і додатково може встановлюватися відповідальність за інші конкретні дискримінаційні дії. Можливо, певні вказані положення є дискусійними і потребують більш докладного доопрацювання при розробці відповідного законопроекту.
Також, очевидно, що подібні види правопорушень можуть встановлюватися після прийняття загального антидискримінаційного закону, що надавав би визначення основних понять.

Санкції повинні передбачити штрафи від 10 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян зі збільшенням у разі вчинення цього ж правопорушення повторно протягом року чи громадські роботі.
Складати протоколи про такі адміністративні правопорушення можуть працівники міліції, органів державної влади, що здійснюють контрольні функції по дотриманню антидискримінаційних норм, а накладати стягнення повинно здійснюватися в судовому порядку.
Важливо також внести зміни до статті 35 Кодексу про адміністративні правопорушення, що визначає обставинами, що обтяжують відповідальність за адміністративне правопорушення. Зокрема, необхідно внести додаткову обставину в такій редакції:
„вчинення правопорушення з мотивів дискримінації, расової, національної, етнічної чи релігійної ворожнечі;”.

Цивільне законодавство
Визначення певних дій, як правопорушення, дозволятиме подальше вчинення дій у порядку цивільного судочинства, зокрема:
– вимагати у судовому порядку вилучення друкованих видань чи ЗМІ;
– вимагати у судовому порядку припинення ЗМІ у разі систематичного (3 і більше разів протягом року) поширення інформації, що визнана дискримінаційною, чи містить заклики до дискримінації;
– вимагати у судовому порядку відшкодування заподіяної моральної та матеріальної шкоди.
При цьому вжиття заходів у порядку цивільного судочинства повинно відповідати принципу пропорційності та необхідності в демократичному суспільстві.

5) Навчальні та освітні програми з толерантності та протидії дискримінації
Очевидно, що без зміни суспільного ставлення до проблеми дискримінації важко досягнути значних результатів у цій сфері. Тому, на нашу думку, необхідно:
– проаналізувати навчальні програми та підручники в школах та інших навчальних закладах на предмет наявності дискримінаційних положень та усунути такі положення;
– впровадити в систему шкільної освіти програми з толерантності та прав людини разом з відповідною підготовкою вчителів і можливістю незалежного моніторингу викладання цих дисциплін громадськістю;
– проводити навчання працівників правоохоронних органів з толерантності та прав людини;
– систематично проводити навчання працівників правоохоронних органів щодо питання розслідування правопорушень, заснованих на дискримінації;
– систематично проводити навчання суддів та адвокатів щодо питання дискримінації.