Реформування органів внутрішніх справ та Прокуратури – І. Теличкін

РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ ТА ПРОКУРАТУРИ[1]

Реформування МВС України

Кожний новий Міністр внутрішніх справ України анонсує про необхідність проведення тих чи інших заходів щодо реформування відомства.

Але лише у 2015 році Міністерство у притул підійшло до проведення реформ, які давно вже назріли. Наразі ми спостерігаємо за початком кардинальних змін у відомстві, проте не завжди вони відбуваються у рамках правового поля.

Черговий етап реформування МВС України офіційно розпочався із створення у квітні 2014 році Експертної ради з питань дотримання прав людини та реформування органів внутрішніх справ. Ініціатива належала новому керівництву Міністерства на чолі з А.Аваковим, який на той час вже мав власний досвід співпраці з неурядовим сектором та участі у подіях Революції гідності. Сформована переважно з представників громадськості і правозахисного середовища, Експертна рада поставила за мету розробити до листопада 2014 р. концепцію реформування та запропонувати цей програмний документ на розгляд Уряду[2].

17 травня 2014 року начальник Головного штабу МВС України М.Вербенський анонсував початок реформування та поінформував про поетапне перетворення системи МВС України в правоохоронне відомство європейського зразка, головним критерієм оцінки діяльності якого буде дотримання основоположних прав і свобод людини і громадянина[3].

Упродовж другої половини 2014 року керівництво МВС України запровадило низку експериментів у різних містах нашої країни. Головна мета цих експериментів полягала у вдосконаленні діяльності органів внутрішніх справ, упровадження європейських стандартів їх функціонування та зміцнення взаємодії з населенням[4] [5].

У період з 01 липня по 31 жовтня 2014 року підготовлено та проведено експеримент з удосконалення діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ Головного управління МВС України у Львівській області[6].

22 жовтня 2014 року, після обговорення на розширеному засіданні колегії МВС України, Кабінет Міністрів України схвалив Розпорядженням № 1118-р Концепцію першочергових заходів реформування системи Міністерства внутрішніх справ[7].

Концепція передбачає розв’язання низки проблем[8] та виконання умов європейської інтеграції шляхом забезпечення ефективного функціонування інститутів, які гарантуватимуть верховенство права, додержання прав і свобод людини і громадянина, їх ефективний захист.

Одним з головних завдань Концепції є підвищення ролі інститутів громадянського суспільства та органів місцевого самоврядування в забезпеченні прав і свобод людини і громадянина, а також налагодження ефективної співпраці з населенням та місцевими громадами. Реалізацію Концепції передбачалося здійснити двома етапами протягом 2014-2016 років.

Цього ж дня, 22 жовтня 2015 року, Кабінет Міністрів також затвердив Стратегію розвитку органів внутрішніх справ.

Прийняття цих програмних документів, розроблених експертами правозахисних організацій спільно з МВС України, вперше відкриває для громадянського суспільства перспективу довгострокової реформаторської діяльності правоохоронної сфери.

Стратегія розвитку ОВС України отримала позитивні відгуки європейських експертів, що дозволяє не лише розраховувати на фахову підтримку з боку міжнародних інституцій, але й вибудовувати узгоджену політику дій національного процесу реформаторських змін. Для успішного початку необхідно здійснити низку важливих та виважених кроків – розробити робочий план з реалізації стратегії реформування, сформувати робочі групи за основними напрямками роботи, налагодити ефективну взаємодію між експертними середовищами, запровадити дієві процедури внутрішнього менеджменту.

Для реалізації викладеного обсягу завдань була заснована Національна громадська платформа «Реформуємо МВС: прозорість та відповідальність», основні засади діяльності якої регулюються відповідним Регламентом[9]. Платформа ставила за мету забезпечити сталий та прозорий процес реформування органів внутрішніх справ на чолі з МВС України, об’єднавши для цього експертів неурядових організацій, європейських та міжнародних інституцій, науковців академічних установ, представників державних органів влади та ветеранів правоохоронних структур, небайдужих громадян та творчу молодь.

До основними завдань Платформи відносилися: імплементація міжнародних принципів розбудови системи ОВС, експертний супровід діяльності МВС України, моніторинг процесу реформування, інформаційна підтримка реформаційних процесів.

Експертами Платформи у 2015 році спільно з МВС України було продовжено реалізацію пілотних проектів.

Так, відповідно до доручення міністра внутрішніх справ України А. Авакова від 30.10.2014 № 23403/Ав, було запроваджено проведення у період з 01 листопада 2014 року по 28 лютого 2015 року у м. Хмельницький експерименту зі створення на базі підрозділів патрульної служби та ДАІ єдиної патрульної служби, яка виконуватиме завдання з охорони громадського порядку та запобігання правопорушенням у містах силами спеціальних нарядів[10].

22 травня 2015 року Аваковим А.Б. було підписано наказ МВС України № 598 «Про проведення експерименту з упровадження нових форм і методів роботи в Самбірському МВ ГУМВС України у Львівській області» у період з 25 травня по 25 липня 2015 року.

Метою проекту було визначено наближення міліціонерів до населення, співпраця з громадськістю, швидке реагування на звернення громадян та захист їх законних інтересів, підвищення професіоналізму правоохоронців, здобуття довіри людей до міліції.

Протягом 20-22 липня 2015 року робочою групою Національної громадської платформи «Реформуємо МВС: прозорість та відповідальність» було здійснено незалежний моніторинг результатів експерименту[11].

Члени робочої групи мали можливість ознайомитись з аналітичними матеріалами, поспілкуватися з працівниками, задіяними в експерименті, прийняти участь в прийомі, здачі чергувань нарядами та їх інструктажах, патрулюванні в складі груп швидкого реагування. Пріоритетом було вивчення громадської думки шляхом спілкування з представниками органів влади, місцевого самоврядування, жителями району.

Враховуючи результати моніторингу, для досягнення більш ефективного результату експерименту і загальній реформі МВС, до керівництва Міністерства направлені відповідні рекомендації щодо доцільності вирішення низки питання.

Окремо слід зазначити про створення нової патрульної поліції МВС України в рамках реформи відомства.

19 січня 2015 року міністр внутрішніх справ А.Аваков оголосив про початок конкурсного відбору на заміщення вакантних посад інспекторів патрульної служби поліції у місті Київ. А 04 липня 2015 р. у центрі столиці прийняли присягу нові працівники, підготовлені для проходження служби у майбутній поліції. На кінець 2015 р. загальна кількість поліцейських складала 3580 осіб. У 5 областях проходили навчання 6320 осіб на посади в Національну поліцію, ще у 11 областях продовжувався конкурсний відбір кандидатів.

Слід зазначити, що представники громадськості (у першу чергу неурядових правозахисних організацій) були запрошені у якості членів конкурсної комісії по відбору кандидатів на посади інспекторів поліції та у подальшому брали учать у навчанні обраних кандидатів.

Зміни у законодавстві

02 липня 2015 року Верховна Рада України прийняла ЗУ «Про Національну поліцію», який набрав чинності з 07 листопада 2015 року з певними винятками (у Києві – з дня  опублікування, а для Львова та Одеси – з 20 серпня 2015 року) [12]. Проте Закон, попри очікуваність у суспільстві, зазнав тривалої та масштабної критики з боку провідних експертів у галузі захисту прав людини.

Так, згідно позиції експертів Центру політико-правових реформ ЦППР), новий Закон узаконив нелегітимну практику міліції з довільної зупинки громадян та перевірки їх документів, закріпивши в якості підстави для аналогічних дій поліції підозру в тому, що «особа має намір вчинити правопорушення». Цим положенням на будь-яку особу накладається неконституційний обов’язок увесь час мати із собою документи. А якщо людина не має документів, поліцейський отримує можливість її затримати і доставити для ідентифікації в підрозділ поліції.

Експерти також справедливо зазначають, що Закон містить ризики порушення права власності, оскільки ст.37 Закону передбачає «обмеження фактичного володіння річчю». Поліцейські, таким чином, отримали право вилучати річ або транспортний засіб, які «можуть бути використані для посягання на своє життя і здоров’я або на життя чи здоров’я іншої людини, або пошкодження чужої речі».

КПК України, дійсно, передбачає обмеження і вилучення певних речей, але тільки, якщо йдеться про злочин. Кодекс про адміністративні правопорушення також надає можливість вилучати речі і документи у випадку вчинення правопорушення, однак підстави для поліцейського обмеження володіння річчю виписані всупереч викладеним положенням та з порушенням принципу пропорційності[13].

Ці та інші недоліки нового Закону, які слід тепер виправляти тривалою законодавчою роботою, стали результатом досить фрагментарного залучення громадських експертів до розробки законопроекту. Через цю застарілу практику чисельні правки та зауваження до проекту Закону, що стосувалися норм, які створюють загрозу правам людини, залишилися поза увагою керівництва МВС та парламентарів під час першого та другого читання у Верховній Раді України.

У перші дні своєї роботи київські полісмени зіткнулися із проблемою недосконалості законодавства України, оскільки не були внесені відповідні зміни до нормативно-правових актів, які регулюють діяльність поліції.

До внесення змін до ст.185 Кодексу України про адміністративні правопорушення диспозиція статті передбачала адміністративну відповідальність за злісну непокору законному розпорядженню або вимозі працівника міліції (проте не поліції) при виконанні ним службових обов’язків, а також вчинення таких же дій щодо члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону або військовослужбовця у зв’язку з їх участю в охороні громадського порядку.

Зміни до цієї статті були прийняті парламентом України 14 липня 2015[14], а набрали чинності лише 26 вересня 2015[15]. Проте такого періоду було достатньо, аби суди створили прецедент закриття проваджень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності осіб, стосовно яких були складені протоколи працівниками патрульної поліції.

Одним з найбільш відомих прикладів стало винесення суддею Шевченківського районного суду міста Києва постанови від 22 липня 2015 року про закриття провадження у справі про притягнення до адміністративної відповідальності громадянина України за статтею 185 КУпАП.

У цій справі суддя врахував той факт, що на момент скоєння адміністративного правопорушення (15.07.2015), передбаченого статтею 185 КУпАП, статус працівника поліції законодавчо не врегульовано, а диспозиція цієї статті викладена однозначно та розширеного тлумачення не передбачає. У зв’язку з цим суд прийшов до висновку, що викладені в протоколі про адміністративне правопорушення відомості не становлять об`єктивної сторони адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 185 КУпАП, тому суд, розглядаючи адміністративний протокол в межах обставин, викладених в ньому, прийшов до висновку про недоведеність вини звинувачуваної особи у вчиненні інкримінованого йому правопорушення та про необхідність закриття провадження у справі за відсутністю складу адміністративного правопорушення[16].

Після внесення змін до статті 185 КУпАП, які вступили в силу 26 вересня 2015 року, виникла аналогічна проблема щодо відсутності правових підстав для притягнення до адміністративної відповідальності осіб за злісну непокору працівникам міліції. І хоча фактично ця проблема вирішилася після набрання чинності ЗУ «Про Національну поліцію», проте досі виникають питання щодо чинності відомчих нормативних актів МВС України, оскільки вони не адаптовані до зазначеного вище Закону.

Порушення прав правоохоронців

Окремо слід зазначити про порушення прав самих працівників органів внутрішніх справ України після набрання чинності нового Закону, оскільки керівництво відомства раніше (до набрання чинності Закону) не подбало про процедуру проведення переатестації особового складу, механізму її проведення для окремих категорій працівників (наприклад, жінок, які перебувають у декретних відпустках, у відпустках по догляду за дитиною тощо), а також про відсутність нової штатної структури.

Усе це призвело до використання у деяких регіонах незаконної практики звільнення працівників, які перебувають у зоні проведення АТО, відпустці по догляду за дитино, на лікарняному, щорічній відпустці тощо[17].

Після декількох резонансних звільнень такого роду МВС України визнало факти звільнення 06 листопада 2015 року жінок, які перебували у декретних відпустках через скорочення штатів. Міністерство також повідомило про надходження до Національної поліції чисельних звернень працівників з питань законності їх звільнення, запровадивши перевірку таких звернень спеціально сформованими виїзними комісіями Національної поліції[18].

Елементи дискримінаційної політики, на жаль, були продемонстровані МВС України й при формуванні резерву кандидатів на службу. Так, на офіційному сайті Міністерства було розміщено об’яву щодо проведення набору на службу до підрозділів патрульної поліції, де одним з критеріїв прийому було визначено вік від 21 до 35 років[19], що суперечить вимогам пункту першому статті 49 Закону України «Про Національну поліцію України», оскільки мінімальний вік для прийняття на службу в поліції становить 18 років.

Відсутність чіткої політики реформування призвела до тривалої невиплати зарплати в усіх областях – за повідомленнями від діючих працівників органів внутрішніх справ України, у листопаді працівники ОВС отримали лише 1/5 від основної частини заробітної плати (за 1-6 листопада), а деякі взагалі залишилися без грошового забезпечення. Як зазначають у МВС, це пов’язано з технічними питаннями стосовно зміни назви юридичної особи (наприклад, до 7 листопада – ГУМВС України в Харківській області, а з 7 листопада – ГУ Національної поліції в Харківській області).

Черговим викликом для системи громадського контролю за процесом реформування МВС України став початок спеціальних перевірок відносно кандидатів на посаду поліцейських.

Так, у другій половині листопада 2015 року вибухнув скандал щодо перебування у лавах київської поліції працівника, який у соціальних мережах під час Євромайданівських подій закликав колишніх працівників спецпідрозділу «Беркут» розігнати «майданівських бомжів».

Як зазначив прес-секретар МВС України А.Шевченко на своїй сторінці у Facebook, з метою з’ясування обставин, які були виявлені під час моніторингу соціальних мереж, Департаментом патрульної поліції України виявлено ознаки порушення дисципліни, морально-етичних норм інспектором Управління патрульної поліції м. Києва Олексієм Савкіним. Відтак, стосовно нього було прийнято рішення про проведення службової перевірки. На час її проведення інспектора Олексія Савкіна було відсторонено від несення служби. Спеціально було підкреслено, що результати службової перевірки після її завершення будуть обов’язково доведені до громадськості[20].

Зазначені проблеми керівництво МВС намагалося виправити, підписавши наказ від 17.11.2015 № 1465 «Про затвердження Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських»[21], який був зареєстрований в Міністерстві юстиції України. Проте виявилося, що Інструкція суперечить положенням ст.52 ЗУ «Про Національну поліцію України».

Так, пункт перший цієї статті чітко визначає, що у разі добору осіб, здатних професійно виконувати повноваження поліції та посадові обов’язки за відповідною вакантною посадою, проводиться конкурс на службу в поліції та/або на зайняття вакантної посади. Пункт четвертий цієї статті передбачає проведення атестації лише в порядку просування по службі посад молодшого, середнього та вищого складу поліції. Оскільки 07 листопада усіх працівників міліції було виведено поза штат й вони не являються працівниками поліції, вони не можуть бути прийняті на службу до поліції через проходження атестації.

Реформа органів прокуратури

На відміну від МВС України, керівництво Генеральної прокуратури України не дуже поспішає з реформою. Більшість національних експертів та правозахисників дуже стурбовані цим становищем, оскільки реформа прокуратури знаходиться на грані провалу.

Фактично реформа почалася 20 липня 2015 року, коли в ГПУ розпочався прийом документів для участі у конкурсі на заміщення посад керівників нових місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників[22]. Планувалося, що 01 грудня 2015 року 178 місцевих прокуратур мають очолити нові керівники. Але оптимістичних сподівань не викликає той фат, що приблизно 3/4 кандидатів на ці посади складають або працюючі, або колишні працівники прокуратури.

На думку О.Банчука (ЦППР), така ситуація пояснюється проведенням конкурсу в літній період, низьким рівнем посади, вимогою наявності п’яти років стажу в юридичній сфері при розмірі окладу лише в 2-3 тисячі гривень. При цьому далеко не усі фахівці-юристи – адвокати, юрисконсульти, помічники суддів, інші фахівці в галузі права – були готовими проходити конкурс на найнижчі ланки прокуратури. Адже вони прекрасно розуміють, що над ними, у вищих прокурорських кабінетах, залишаться на своїх посадах старі кадри, і знизу їм буде дуже важко змінити цю систему. Таким чином, умови проведення конкурсу прокурорів спочатку не сприяли повному оновленню прокурорських кадрів[23].

Ще однією проблемою залишається відсторонення громадськості від участі у конкурсній комісії з відбору прокурорів місцевих прокуратур, оскільки четверо членів з семи є представниками старої прокурорської школи, які працювали ще за часів попередньої влади. Інших трьох обирає український парламент.

За словами заступника Генерального прокурора України Віталія Каська, в нинішніх умовах косметична реформа прокуратури неможлива. Потрібно проводити її кардинально: звільняти всіх і набирати заново. Реформа передбачає децентралізацію і ліквідацію ієрархії, бо існуюча ієрархія – це збереження системи впливу. Але в цій частині реформа пробуксовує, оскільки далеко не всім працівникам органів прокуратури подобається цей формат реформи, тому її й намагаються затягнути. Криза у реформі прокуратури була посилена рішенням Кабінету Міністрів, який нівелював усі позитивні норми ЗУ «Про прокуратуру» в частині оплати праці новообраних прокурорів, якими, зокрема, передбачалася оплата праці місцевих прокурорів на рівні десяти мінімальних зарплат (близько 14 тис. грн.)[24].

Фактично держава створила такі умови під час проведення конкурсного відбору, які або дозволять провести «закритий» відбір кандидатів, або дозволять посісти посади старим кадрам, які вже пристосувалися до корумпованої системи.

Серед позитивних моментів можна зазначити очікування 15 квітня 2016 року, коли має бути утворена Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, до повноважень якої буде входити проведення добору кандидатів на посаду прокурора, розгляд скарг (заяв) про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарних проваджень, а також ряд інших повноважень[25]. До складу цієї Комісії входитиме один адвокат, два науковці, три представники Офісу Омбудсмана та п’ять прокурорів, обраних на конференції працівників прокуратур.

Наразі громадськості залишається лише слідкувати за процесом відбору кандидатів та сподіватися на проведення реальної реформи прокуратури.

Рекомендації

1. У сфери недискримінації. Розробити із залученням міжнародних експертів та представників громадянського суспільства навчальний курс для співробітників правоохоронних органів щодо запобігання дискримінації та недопущення з боку працівників правоохоронних органів проявів дискримінації по відношенню до уразливих груп. У подальшому включити відповідний курс до програм підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників правоохоронних органів.
2. У сфері посилення захисту прав дітей. Вивчити міжнародний досвід щодо підходів до атестації, встановлення критерії відповідності посаді соціальних, педагогічних та інших працівників, які працюють з дітьми. Додатково слід запровадити єдину статистичну звітність з питань насильства, жорстокого поводження, експлуатації дітей та внести зміни до Єдиного реєстру досудових розслідувань щодо внесення окремої інформації про злочинів вчинених відносно дітей, включаючи інформацію щодо людей з інвалідністю.
3. У сфері дотримання прав на мирні зібрання. Створити групу переговорників у структурі МВС щодо забезпечення свободи мирних зібрань, а також прийняти або переглянути відомчі нормативно-правові акти з питань охорони мирних зібрань відповідно до сучасних міжнародних стандартів у сфері мирних зібрань з урахуванням специфіки контроверсійних зібрань, зокрема заходів ЛГБТ-спільноти.
4. У сфері дотримання права на життя. Розробити методичні рекомендації для працівників правоохоронних органів щодо принципів ефективного розслідування відповідно до практики ЄСПЛ та у подальшому впровадити обов’язковий окремий предмет навчання та перепідготовки працівників правоохоронних органів з питань стандартів та практики ЄСПЛ у справах проти України щодо порушення процесуальних аспектів ст. 2 і 3 Конвенції.
5. У сфері дотримання права на приватність. Передбачити щорічну публікацію знеособлених звітів щодо кількості проведених негласних слідчих дій, які обмежують право на приватність та щодо використання їх результатів у розслідуванні відповідних злочинів та судових рішень.
6. У сфері протидії катуванням. Запровадити механізм який би передбачав автоматизовану систему реєстрації відвідувачів в кожній адміністративній будівлі органів внутрішніх справ. Додатково запровадити особисту картку супроводження (custody record) для затриманих (заарештованих) осіб.
7. У сфері громадського контролю. Ініціювати розробку нормативно-правового акту щодо механізмів реалізації місцевими громадами громадського контролю діяльності підрозділів МВС з розробкою відповідного відомчого Положення.

[1] Розділ підготовлений І.Теличкіним

[2] http://police-reform.org/articles/index.php?id=1437756763&w=%D0%95%D0%BA%D1%81%D0%BF%D0%B5%D1%80%D1%82%D0%BD%D0%BE%D1%97+%D1%80%D0%B0%D0%B4%D0%B8+%D0%B7+%D0%BF%D0%B8%D1%82%D0%B0%D0%BD%D1%8C

[3] http://www.mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/publish/article/1055724

[4] http://police-reform.org/news/u-lvov-startuvav-eksperiment-z-udoskonalennya-d-yaln

[5] http://www.mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/publish/article/1287288

[6] http://police-reform.org/law/nakaz-mvs-ukra-ni-v-d-01_07_2014-622-

[7] http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1118-2014-%D1%80

[8] http://police-reform.org/library/rozporyadzhennya-kmu-v-d-22.10.2014-1118-r-schodo-pitannya-reform

[9] http://police-reform.org/index.php?r=1.1.2

[10] http://police-reform.org/files/docs/1416512147.pdf

[11] http://police-reform.org/articles/dovidka_schodo_analizu_roboti_sambirskogo_mv_gumvs_ukrayini_u_lvivskij_oblasti_v_

[12] http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/580-19/print1448196003153058#n1064

[13] http://police-reform.org/index.php?id=1442468927

[14] http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/596-19/paran130#n130

[15] http://parlvydav.rada.gov.ua/parlvydav/doccatalog/document?id=51624

[16] http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/48290431

[17] http://rian.com.ua/analytics/20151113/1000218207.html

[18] http://www.mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/publish/article/1722076;jsessionid=59264E416649E55EA343862F92477570

[19] http://www.mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/publish/article/1377902

[20] https://www.facebook.com/photo.php?fbid=10208212702457714&set=a.1856442613263.112081.1306789819&type=3

[21] http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/RE27890.html

[22] http://www.gp.gov.ua/ua/reforms

[23] http://dt.ua/UKRAINE/v-reformu-prokuraturi-vidpochatku-zaklali-minu-upovilnenoyi-diyi-ekspert-191683_.html

[24] http://www.dw.com/uk/%D1%80%D0%B5%D1%84%D0%BE%D1%80%D0%BC%D0%B0-%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%BA%D1%83%D1%80%D0%B0%D1%82%D1%83%D1%80%D0%B8-%D0%B1%D0%BB%D0%B8%D0%B7%D1%8C%D0%BA%D0%B0-%D0%B4%D0%BE-%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D0%BB%D1%83/a-18783663

[25] http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1697-18