Результати державного і міжнародного моніторингу за дотриманням законності у сфері правоохоронної діяльності довели нагальність реформування системи кримінальної юстиції як однієї із складових превенції системних порушень прав людини з боку правоохоронців. Поширеність та сталість чисельних правопорушень, що вчиняються працівниками міліції, також стали індикаторами актуальності кардинальних змін у функціонуванні органів внутрішніх справ України як одного із соціальних інститутів. Процес реформування останніх потребує, перш за усе, переосмислення функцій, завдань та змісту діяльності органів внутрішніх справ в сучасному суспільстві, а також критичного аналізу провідних принципів, за яких відбувалися аналогічні процеси у поліцейських структурах європейських країн.

На європейському континенті пріоритет у законодавчому визначенні ролі і місця поліції у сучасному суспільстві належить Раді Європи. Прийнята у травні 1979 р. Асамблею Ради Європи „Декларація про поліцію” у правовому порядку закріпила статус та базові принципи роботи поліції, а також підтвердила положення міжнародних документів ООН щодо стандартів у сфері правоохоронної діяльності. Основні положення, викладені в „Декларації про поліцію”, були також закріплені у своєму загальному вигляді в Європейському кодексі поліцейської етики, прийнятому в якості додаткового регулятивного документа Ради Європи 19 вересня 2001 р.

Функція поліції на сучасному етапі розвитку європейського суспільства визначається поліцеїстами як сприяння у забезпеченні безпечного та справедливого соціального оточення, в якому права і відповідальність індивідуумів, сімей та громад відповідним чином збалансовані. Метою поліції є сприяння безпеці та зниження кількості випадків громадських заворушень; зниження рівня злочинності та тяжкості злочинів; сприяння здійсненню правосуддя таким чином, щоб підтримувати довір’я населення до закону. Завдання поліції з урахуванням цих положень викладаються наступним чином:

–  Збереження/відновлення порядку і зниження частоти проявів антисоціальної поведінки.

–  Підвищення рівня безпеки населення.

–  Сприяння безпеці на дорогах і зменшення нещасних випадків.

–  Знищення організованої та міжнародної злочинності.

–  Боротьба з тероризмом.

–  Зниження рівня злочинності шляхом вивчення та виявлення її причин.

–  Зниження ступеню небезпечності злочинів, що вчиняються.

–  Забезпечення справедливого ставлення до підозрюваних.

–  Допомога жертвам та свідкам злочинів.[1]

У популярному вигляді найбільш вдало зміст поліцейської діяльності у сучасному демократичному суспільстві викладено у 2001 році американським поліцеїстом Д.Бейлі, який на підставі проведеного аналізу широкого кола нормативних приписів виокремлює наступні вимоги суспільства:

1.  Пріоритетним напрямком роботи поліції має бути служіння як потребам окремих громадян, так і суспільним групам.

Мається на увазі готовність поліції ефективно реагувати на заяви окремих громадян, підтримувати з ними постійний зв’язок та інформувати про хід розгляду їх справ. Вбачається, що жодна із заяв та скарг громадян не залишиться незареєстрованою та своєчасно нерозглянутою, незалежно від того, має заявник будь-які привілеї або ж навпаки – є обмеженим у частині реалізації певних прав.

Одночасно від поліції очікується високий рівень толерантності до вразливих груп населення, які потребують на підвищену увагу та додатковий захист своїх прав з боку поліції. До таких груп зазвичай відносять представників етнічних меншин, мігрантів та шукачів притулку, людей з фізичними або психічними вадами, осіб нетрадиційної сексуальної орієнтації, людей похилого віку та дітей. Поліція повинна здійснювати постійний моніторинг ситуації щодо потреб цих категорій населення, розроблювати відповідні програми або плани заходів щодо надання їм додаткової допомоги, відслідковувати їх ефективність та бути одним із ініціаторів загальнодержавного процесу соціальної адаптації окремих категорій населення.

2.  Поліція повинна відповідати перед законом, а не перед урядом.

Усі рішення поліції мають бути вмотивовані законом та підтримані судом, а не диктуватися урядом та побажаннями політичних партій. Рекомендації, ноти підтримки або протесту, декларації та політичні заяви, звичайно ж, можуть бути прийняті до уваги керівниками поліції при прийнятті управлінських рішень, проте лише як додаткові аргументи (контраргументи) до вимог закону, на підставі яких діє поліція.

Слід окремо оцінювати роль і ступінь причетності керівників поліції до розробки та впровадження законодавства, щоб уникнути випадків їх можливої політичної заангажованості.

3.  Поліція повинна захищати права людини, особливо ті, які є необхідними для вільної політичної діяльності у демократичному суспільстві.

Поліція має впроваджувати процедури та нормативні акти, які унеможливлюють здійснення свавільних арештів та затримань, забезпечують захист затриманих осіб від тортур та жорстокого поводження. Окремим напрямком діяльності є розробка алгоритму дій під час охорони мирних зібрань з метою забезпечення права громадян на свободу слова, вираження поглядів та переконань. У поліцейських підрозділах має бути запровадження спеціального навчання персоналу з метою забезпечення прав людини в діяльності органів внутрішніх справ. Випадки застосування сили та фізичного примусу мають бути суворо регламентовані детальними нормативними приписами, в переважній більшості своїй – санкціоновані і ретельно розглянуті керівництвом поліції спільно з іншими інстанціями, що контролюють діяльність поліції.

4.  Поліція має бути прозорою у своїх діях.

Поліцейські підрозділи мають бути достатньо відкриті для форм зовнішнього контролю, в тому числі – громадського контролю. Основна статистика поліції (чисельність особового складу, гендерний баланс, розмір бюджету тощо) має бути доступна для суспільства, а прохання громадян та організацій про доступ до обмеженої інформації мають розглядатися в розумний строк із детально вмотивованою відповіддю в разі відмови. Поліція має запровадити посади для спеціальних посадовців  або створити окремі підрозділи, які відповідають за зв’язок із громадськістю та міжнародними організаціями. Суспільство також повинно без зайвих зусиль мати доступ до інформації, що стосується планування роботи поліції в цілому, реалізації запланованих заходів та результатів роботи.

Розширення Європейського Союзу за рахунок країн Центральної та Східної Європи додатково висунули перед національними урядами завдання реформування поліції (міліції) в професійний деполітизований і ефективний інститут, заснований на принципах верховенства закону, ринкової економіки і толерантності стосовно культурних, релігійних та етнічних груп. Як результат, перелік завдань для органів внутрішніх справ цих країн відповідно до засад сучасної поліцеїстики було розширено наступними положеннями:

·  Встановлення ефективного громадського контролю.

·  Демократична та ефективна система підзвітності суспільству.

·  Партнерські відносини із населенням в рамках моделі «community policing».

·  Професіоналізм персоналу, скорочення його чисельності, вироблення професійної етики.

·  Підвищення рівня диверсифікованості персоналу для кращого відображення етнічної та гендерної структури населення.

·  Постійний зв’язок з поліцейськими підрозділами інших держав.

Для більшості європейських поліцейських систем досягнення означених вимог стало можливим за умови реформування, яке відбувалося за декількома провідними принципами. Їх перелік зазвичай відрізнявся у кожній країні залежно від політичної ситуації та від ступені готовності державних структур до реорганізації власної діяльності. Проте в узагальненому вигляді принципи реформування органів внутрішніх справ як споріднені та універсальні категорії виглядають сьогодні наступним чином:

1.  Верховенство закону.

2.  Деполітизація.

3.  Демілітаризація.

4.  Децентралізація.

5.  Підзвітність та прозорість в роботі.

6.  Тісна співпраця з населенням та місцевими громадами.

7.  Професійна підготовка персоналу.

Статус сучасних органів внутрішніх справ України також значно змінився в силу численних реформацій суспільно-політичного характеру. Розглядаючи розвиток демократично-правових засад як головний напрямок розбудови держави, українська громада поступово трансформує власне ставлення до силових структур та розуміння їх функцій у сучасному житті. Ідея протидії злочинності як основної мети існування органів внутрішніх справ заміщується розумінням того, що основним змістом їх діяльності має бути охорона прав та свобод громадян і правового суспільства, а рівень цієї діяльності має відповідати сучасним вимогам розвитку суспільства. Сьогодні законодавець визначає роль МВС України як головного (провідного) органу у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування і реалізації державної політики і перш за все – у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань.[2]

Проте схема діяльності органів внутрішніх справ України, хоча і зазнала певного реформування, однак, як і раніше, залишається у рамках традиційного «силового» підходу, орієнтованого на боротьбу зі злочинністю як на основний вид правоохоронної діяльності. Такий підхід характерний для більшості постсоціалістичних країн і досить повно втілює уявлення суспільства щодо функцій ОВС як центрального „борця зі злочинністю”.

ОВС України як найчисельніші серед вітчизняних правоохоронних органів, також мають ряд суттєвих недоліків у сфері правового та соціально-економічного забезпечення, визначення суті та функцій службової діяльності, встановлення оптимальної структури та специфіки управління. Багато в чому вони походять від невирішених проблем, які дісталися у спадщину від радянського періоду, щодо суспільного призначення цієї частини правоохоронної структури держави та кола контрольно-примусових функцій, що мають знаходитися під  юрисдикцією органів внутрішніх справ. 

Досить логічно, що існуючі проекти змін у системі ОВС України наразі відображають конкуренцію застарілої концепції, яка вбачає за основну мету існування органів внутрішніх справ протидію злочинності з максимально широким колом повноважень, та сучасного погляду, згідно якого основним змістом діяльності ОВС у правовому суспільстві має бути охорона прав і свобод громадян з одночасним позбавленням органів внутрішніх справ невластивих їм функцій.

Перша модель реформування органів внутрішніх справ відноситься до 1996 року, коли постановою Кабінету Міністрів №456 від 24 квітня було затверджено Концепцію розвитку системи Міністерства внутрішніх справ України. Частина принципів, закладених у розвиток (тобто реформування) української міліції, в цілому йшла у тому ж стратегічному напрямку, що були взяті за основу європейськими поліцейськими структурами:

1.  Провадження діяльності органів внутрішніх справ виключно з метою  захисту життя, здоров’я, прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань.

2.  Доступність для населення інформації  про діяльність всіх ланок системи МВС в установленому законодавством порядку.

3.  Тісна співпраця з місцевими органами виконавчої влади у забезпеченні правопорядку на їх територіях.

4.  Визначення оптимальної  чисельності  служб і підрозділів, що виконують  забезпечувальні функції; розатестування їх працівників.

5.  Максимальна економічність, простота і гнучкість структур системи МВС.

6.  Першочергове забезпечення діяльності низових ланок органів внутрішніх справ як основи системи МВС.

Проте інша частина задекларованих принципів ясно вказувала на подальшу підтримку саме силової, а не сервісної моделі міліції, оскільки серед пріоритетних напрямків зоставалися завдання боротьби із злочинністю з провідною роллю працівників оперативно-розшукових підрозділів:

1.  Пріоритетна орієнтація діяльності кожної служби і підрозділу незалежно  від їх функціональної спеціалізації на вирішення завдань боротьби із  злочинністю і забезпечення громадської безпеки.

2.  Відхід від зрівнювання в оплаті та в присвоєнні спеціальних звань працівникам, які займаються оперативно-розшуковою діяльністю, та працівникам інших підрозділів.

3.  Наступництво, плановість, послідовність, поетапність та гласність у  здійсненні всіх перетворень, недопущення або зведення до  мінімуму  можливих ущемлень  законних інтересів працівників системи МВС.

Суперечливість та декларативність закладених у Концепцію положень були дещо виправлені вже у 1998 році, коли міністром МВС України Ю.Ф. Кравченком принципи реформування були визначені більш чітко, а понятійний апарат був максимально наближений до термінології європейських поліцеїстів. Так, серед проголошених принципів вказуються «верховенство законів», «децентралізація», «деполітизація», «зв’язки із громадськістю», «випереджаючий соціальний захист», «професіоналізм та компетентність», «взаємодія з правоохоронними органами інших країн».[3]

  Однак, десять років потому в Концепції реформування кримінальної юстиції України (затверджена Указом Президента України від 8 квітня 2008 року №311/2008) констатувалося, що система правоохоронних органів, створена як механізм переслідувань і репресій, не була трансформована в інститут захисту і відновлення порушених прав осіб, а також не вживалося ефективних заходів щодо зниження рівня корупції в цій системі. Цей висновок одночасно свідчить, за цей час відбулася поступова трансформація поглядів вітчизняних законодавців на роль та функції силових структур в українському суспільстві. Саме тому новий етап реформування органів внутрішніх справ, розпочатий у 2008 році, був проголошений під лозунгом захисту прав і свобод людини та громадянина, впровадження європейських стандартів у цій сфері.

На виконання Указу Президента України від 20 березня 2008 року №245/2008 «Про заходи щодо реформування системи органів Міністерства внутрішніх справ України» робочою комісією було створено проект концепції реформування, в якій загальний перелік принципів, що включав дванадцять позицій, виглядав більш логічно з урахуванням європейського досвіду. Його порівняння на відповідність з аналогічними принципами реформування європейської поліції дозволяє говорити про те, що в цілому стратегія перетворень розроблюється в руслі європейської правової доктрини в області дотримання прав людини правоохоронними органами. Розподіл принципів національного реформування у прив’язці до принципів європейського кшталту виглядає наступним чином:

Верховенство закону

–  верховенство права;

–  додержання Конституції та законів України;

–  дотримання принципів і норм міжнародного права, які імплементуються у правову систему України;

–  пріоритет прав та свобод людини, поваги до гідності людини, їх захист на засадах рівності усіх осіб перед законом, незалежно від походження, статусу, переконань та інших ознак.

Деполітизація

–  розмежування сфер політичного та фахового керівництва, забезпечення на цій основі стабільності керівного складу ОВС у центрі та на місцях; заборона діяльності в системі ОВС партій, рухів та громадських об’єднань, що мають політичні цілі; недопущення їх впливу на діяльність органів внутрішніх справ.

Підзвітність та прозорість в роботі, тісна співпраця з населенням та місцевими громадами

–  встановлення громадського цивільного контролю за діяльністю ОВС;

–  взаємодія з органами державної влади, органами місцевого самоврядування та правоохоронними органами інших держав;

–  колегіальність під час вироблення та прийняття рішень, поєднання прозорості з необхідним рівнем конфіденційності.

Професійна підготовка персоналу

–  розроблення та впровадження професійних стандартів службової діяльності;

–  проведення кадрової політики на засадах професіоналізму, патріотизму, компетентності та відданості справі, чесності, справедливості, моральності працівників.

Можна побачити, що в проекті реформування ОВС України практично відсутні такі напрямки, як демілітаризація та децентралізація, а сервісна модель правоохоронних органів, що оптимально поєднує принципи підзвітності та тісної співпраці з населенням, є майже не прописаною. Окреслені проблемні питання потребують суттєвої доробки з боку правничих інституцій та окремих вчених, а також наступного закріплення у законодавчій базі України. Приведення, таким чином, основних принципів реформування ОВС України у відповідність до вимог європейської практики дозволить гарантувати виваженість стратегії перетворень системи органів внутрішніх справ на сучасну правоохоронну структуру сервісного типу із пріоритетом захисту прав людини та верховенства права.

[1] Core issues in policing / Ed. by Leisman F., Loveday B., Savage S. – 2^nd ed. – Harlow, 2000.  – 337 p. – Р. 14.

[2] Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України: Указ Президента від 17 жовтня 2000 р. № 1138/2000 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 42. – Ст. 1774.

[3] Кравченко Ю.Ф. Актуальні проблеми реформування органів внутрішніх справ України (організаційно-правові питання): Дис… канд. юрид. наук: 12.00.07. – Х., 1998. – 194 с.