Проект закону про мирні зібрання Мін’юсту не відповідає європейським стандартам

Міністерство юстиції на виконання Указу Президента України щодо виконання зобов’язань України перед Радою Європи розробило законопроект „Про порядок організації і проведення громадянами зборів, мітингів, походів, демонстрацій та пікетувань”, який розміщений для громадського обговорення на сайті Мін’юсту в розділі „обговорюємо законопроекти”.

Проте, на нашу думку, даний законопроект лише формально виконує це зобов’язання щодо прийняття закону, не враховуючи зобов’язання щодо його змісту: гарантування свободи мирних зібрань відповідно до європейських стандартів. Саме тому 8 травня УГСПЛ звернулася до Міністра юстиції України С.Головатого з проханням відхилити цей законопроект, а прийняти до розгляду проект, розроблений правозахисниками (був зареєстрований народним депутатом минулого скликання Мусіякою), щодо якого відбулися рік назад громадські слухання і вже практично готовий висновок ОБСЄ.

На нашу думку, законопроект не відповідає вимогам Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод у світлі практики Європейського суду, Рекомендаціям ОБСЄ щодо перегляду законодавства щодо свободи мирних зібрань (схвалених Венеціанською комісією), Рекомендаціям Ради Європи щодо перегляду законодавства щодо релігії та віросповідання (схвалених Венеціанською комісією), а з огляду на це й Конституції України в світлі тлумачення окремих прав і свобод осіб.

Далі коротко ми зупинимося на основних концептуальних недоліках законопроекту.

Розпочнемо з назви, оскільки вже у ній закладено низку суперечностей:

–  проект гарантує право на мирне зібрання лише громадянам, ігноруючи іноземців та осіб без громадянства;

–  назва проекту містить назви окремих заходів, що в сукупності становлять одне цілісне поняття „мирного зібрання”, котре як узагальнююче використано в статті 11 Європейської Конвенції: встановлюючи, що ці поняття є відмінними законодавець позбавляє походи, демонстрації та пікети конституційних гарантій захисту, що є явним звуженням обсягу свободи.

У Європейській конвенції не даремно вживається поняття свобода мирних зібрань, а не право на мирні зібрання, як це використано у проекті. І в цьому наступна концептуальна відмінність розуміння цієї свободи цим проектом та Європейським судом. Гарантування свободи передбачає встановлення законом чіткого вузького можливого обмеження цієї свободи з боку органів влади, які спрямовані в першу чергу на захист легітимних інтересів влади та захисту прав інших осіб та є необхідними у демократичному суспільстві. Коли ж законодавець говорить про право – це означає, що держава встановлює це право з реалізацією за певною процедурою. Свободу ж неможливо реалізувати за певною чіткою процедурою, проте це намагаються зробити автори цього законопроекту. У цьому фундаментальна відмінність у способі правового регулювання свободи та права: свободу слід регулювати негативним способом – окреслюючи межі, через які не можуть перейти органи влади, залишаючи інше на розсуд осіб, а право – держава фактично визначає спосіб його реалізації (позитивний спосіб регулювання).

Не можна погодитися з тим, що дія законопроекту не поширюється на:

–  релігійні обряди і церемонії у випадках, передбачених Законом України “Про свободу совісті та релігійні організації”: Європейський суд визначає, що релігійні об’єднання мають право сповідувати релігію з урахуванням положень статті 11 Європейської конвенції, тобто з усіма гарантіями свободи мирних зібрань;

–  масові заходи громадян з метою відпочинку, громадські розважальні заходи, спортивні змагання, весільні процесії, народні свята, похорони (заходи комерційного характеру є так само сферою свободи мирних зібрань, хоча межі обмеження цих заходів можуть бути ширшими, про що вказував і Європейський суд).

Проект закону вводить небезпечну термінологічну плутанину: у Європейські Конвенції використовується поняття „мирні зібрання”, як узагальнюючий термін усіх можливих дій, проте проект визначає новий узагальнюючий термін „масовий захід”, а при цьому мирне зібрання залишається лише видовим поняттям, що очевидно призведе до суперечностей та відмінностей застосування європейських стандартів виключно щодо окремого виду масового заходу, а не щодо усіх видів мирних зібрань. При цьому у проекті вміщено два терміни: збори та мітинг, що по своєму тлумаченню є тотожними.

Законодавство не передбачає заборони судом окремих видів діяльності об’єднанням громадян чи тимчасового призупинення діяльності об’єднання, хоча проект Закону у статті 3 визначає, що такі об’єднання позбавляються права бути організатором мирного зібрання.

Стаття 3 передбачає, як і назва законопроекту, що іноземці та особи без громадянства фактично не мають права на мирне зібрання в Україні, що явно є не виправданим обмеженням у „демократичному суспільстві”. Таких заходів можна було очікувати за радянських часів, проте у сучасній Україні вони виглядають необґрунтованими. Дане обмеження суперечить рекомендаціям ОБСЄ. Більше того, Європейська конвенція не містить такого обмеження, надаючи це право усіх фізичним особам, встановлюючи обмеження щодо мети проведення мирних зібрань, а не щодо суб’єктного складу.

Стаття 4 проекту передбачає, „Організатори (організатор) масового заходу мають право: встановлювати на місці проведення масових заходів намети, сцени та інші тимчасові споруди, при отриманні відповідного дозволу органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування.” Дане положення прямо порушує статтю 39 Конституцію України з огляду на обмеження змісту свободи мирних зібрань та фактичного скасування „повідомчого”, а не дозвільного, характеру проведення мирного зібрання. Використання цих засобів є невід’ємною частиною мирного заходу і тому не може бути предметом дозволу.

Також необґрунтованим та частково просто нереалістичними обмеженням є й обов’язки організатора щодо контролю шуму в разі використання звукопідсилюючої техніки, а обов’язок мати на собі розпізнавальний знак прямо порушує вимоги Європейської Конвенції у світлі її тлумачення Європейським судом.

Проект закону абсолютно не враховує позитивні зобов’язання держави щодо гарантування свободи мирних зібрань, визначених Європейським судом. Наприклад, у статті 4 він прямо перекладає обов’язок по підтримці громадського порядку на організаторів, хоча відповідно до закону цивільні особи не мають владних повноважень, і це є прямим обов’язком правоохоронних органів. При чому за порушення цих обов’язків проект передбачає застосування санкцій.

Автор законопроекту бажає, щоби мирні зібрання відбувалися як паради військових, де всі мають свої чітко визначені обов’язки і всі би безумовно слухалися організаторів мирного зібрання. Він не враховує специфіки великих мирних зібрань, коли його учасниками є звичайні перехожі, котрі можуть і не зобов’язані слухатися організаторів мирного заходу. Автор проекту явно не враховує певну хаотичність подібних заходів, їхній стихійний характер, а тому й часто відсутність чіткої програми зібрання. У більшості учасників таких заходів немає ієрархічного підпорядкування, що робить неможливим безумовне виконання наказів організаторів мирних зібрань.

Проект закону взагалі забороняє проведення спонтанних мирних зібрань, встановлюючи обов’язок повідомляти про їх проведення за 5 днів до часу проведення і прямо забороняє проведення мирних зборів без його подання. Наприклад, чи мав би сенс мітинг на Майдані Незалежності після оголошень результатів виборів Президента через 5 днів? Фактично такі заходи позбавляють права громадян на обґрунтований спротив діям влади, оскільки через 5 днів сенс цього заходу буде очевидно втрачений. Це також порушує й рішення Конституційного суду щодо тлумачення статті 39 Конституції, в якій зазначено, що встановлення строків подання повідомлення не повинно перешкоджати реалізації права. Іншими словами, Конституційний суд стверджує, що подання повідомлення не є безумовною передумовою реалізації свого права. Проте автори закону цього не враховують.

Проект забороняє проведення мирних зібрань за 100 метрів до урядових будівель, що фактично позбавляє сенсу такі заходи. Наприклад, у випадку пікетування Секретаріату Президента, це буде можливо робити тільки на вулиці Інститутській, що очевидно позбавлено сенсу, а пікетування Верховної Ради стане можливим аж за парком перед парламентом.

Проект закону фактично забороняє проведення контрдемонстрацій, що за визначенням Європейською суду є невід’ємною складовою свободи мирних зібрань (частина 6 статті 8 проекту).

Звичайно, кожна демонстрація, марш чи інший такий захід спричиняє масу проблем владі. Проте Європейський суд з прав людини підтвердив, що під даною статтею розуміються позитивні зобов’язання держави захищати тих, хто реалізує своє право на мирні збори від насильства супротивників, зокрема від контр-демонстрації (справа організація „Платформа „Лікарі за життя” проти Австрії, 1985, параграфи з 65 по 72). Оскільки обидві сторони здійснюють тотожне право, що забезпечується статтею 11 Європейської Конвенції, то коли одна зі сторін має на меті зруйнувати активність іншої, то влада перш за все повинна забезпечити право тих, хто здійснює своє зібрання мирно:

„Будь яка демонстрація може дратувати чи ображати тих, хто виступає проти ідей чи вимог, на підтримку яких вона проводиться. Проте в її учасників, тим не менш, повинна бути можливість проводити її без побоювання застосування щодо них фізичної сили з боку супротивників: такі побоювання завадили би виражати свої думки щодо суспільно-важливих питань. У демократичному суспільстві право на проведення контр-демонстрації не може зумовлювати обмеження права на демонстрацію. Виходячи з цього, забезпечення істинної, ефективної свободи проведення мирних зібрань не може полягати лише в утриманні влади від втручання: чисто негативна концепція ролі держави суперечить предмету та меті статті 11,” – зазначено у вказаному вище рішенні Європейського суду з прав людини.

Проект закону, як ми зазначали, взагалі не містить положень щодо виконання цих позитивних обов’язків. Більше того, у статті 14 він прямо зобов’язує організаторів самостійно усувати порушення громадського порядку, тобто фактично виконувати обов’язки правоохоронних органів.

Окремо слід зазначити, що в супереч Цивільному кодексу, проект закону покладає відшкодування усіх збитків, завданих учасниками мирного зібрання, на його організаторів. Тобто в законодавчому порядку покладається відповідальність не на особу, котра вчинила правопорушення, а на іншу особу. При цьому вони можуть бути навіть невідомі одна одній. Це є порушенням теорії права щодо відповідальність, положень ЦК, ККУ, а також Конституції, оскільки порушується принцип персональної відповідальності за виключно власні дії.

З огляду на таку значну кількість принципових зауважень, ми робимо висновок, що даний проект закону не відповідає європейським стандартам і повинен бути відхилений.

Володимир Яворський,

Виконавчий директор УГСПЛ

Член Національної комісії

зі зміцнення демократії та

утвердження верховенства права