Проект Концепції державної політики у сфері кримінальної юстиції та забезпечення правопорядку в Україні - Українська Гельсінська спілка з прав людини
Повернутись назад

Проект Концепції державної політики у сфері кримінальної юстиції та забезпечення правопорядку в Україні

Новина

Національна комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права на своєму пленарному засіданні 24 квітня 2007 року схвалила Проект Концепції державної політики у сфері кримінальної юстиції. Ця Концепція розроблялася протягом минулого року. При цьому були отримані зауваження та пропозиції від десятків органів влади та наукових установ. Свій висновок також надала Венеціанська комісія Ради Європи. На одному з наступних засідань РНБОУ планується розглянути проект цієї концепції після чого вона повинна бути затверджена Указом Президента. Концепція містить справді революційні зміни в системі кримінальної юстиції, що суттєво наблизять України до європейських стандартів дотримання прав людини.

 

Схвалено Національною комісією із зміцнення демократії та утвердження верховенства права

на її пленарному засіданні 24 квітня 2007 року

 

Проект

 

ЗАТВЕРДЖЕНО

Указом Президента України

від ___ № ___

 

Концепція державної політики у сфері кримінальної юстиції

та забезпечення правопорядку в Україні

 

РОЗДІЛ І

Мета і завдання концепції

Метою Концепції державної політики у сфері кримінальної юстиції та забезпечення правопорядку в Україні (далі – Концепція) є становлення в Україні системи кримінальної юстиції та органів правопорядку, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і гарантує додержання прав людини й основоположних свобод.

Завданнями Концепції, що випливають з її мети, є:

1) окреслити шляхи та послідовність заходів з реформування системи кримінальної юстиції та органів правопорядку на науково обґрунтованій методологічній основі;

2) домогтися практичної реалізації таких основних заходів:

·  провести гуманізацію кримінального законодавства шляхом, зокрема, декриміналізації значної кількості кримінально-караних діянь, поділу таких діянь на злочини і кримінальні проступки, пом’якшення покарань;

·  забезпечити справедливе кримінальне судочинство;

·  забезпечити процесуальну рівноправність учасників провадження у справах про кримінальні правопорушення, спираючись на принципи змагальності й диспозитивності;

·  уніфікувати, наскільки це дозволяє специфіка кримінального процесу, процедури судового розгляду справ про кримінальні правопорушення з цивільним і адміністративним судочинством;

·  реформувати процедуру й організацію досудового розслідування кримінальних правопорушень;

·  організувати систему органів досудового розслідування відповідно до нових процедур проведення такого розслідування та згідно з пунктом 9 Перехідних положень Конституції України;

·  провести інші необхідні інституційні зміни в системі кримінальної юстиції та органів правопорядку;

·  запровадити процедуру пробації та розширити застосування процедур примирення;

·  удосконалити процедури ювенальної юстиції.

 

РОЗДІЛ IІ

Стан сфери кримінальної юстиції та органів правопорядку

 

За роки після поновлення Україною державної незалежності та прийняття Конституції кримінальна юстиція не зазнала суттєвих перетворень. Теорія кримінального права та теорія кримінального процесу не позбулися доктринальної спадщини радянської доби.

Кримінальний кодекс України 2001 року концептуально не відрізняється від кодексу 1960 року. Кримінально-процесуальне законодавство України було суттєво вдосконалено в 2001 році лише в частині перегляду судових рішень першої інстанції, а саме було запроваджено нові види оскарження.

Фактично незмінним за суттю залишається регулювання досудового слідства та судового розгляду кримінальних справ у судах першої інстанції.

Досудове розслідування досі поділяється на дізнання та слідство, як це було запроваджено у Кримінально-процесуальному кодексі 1960 року. Такий поділ є недоцільним, оскільки відмінності між двома формами не стосуються змісту розслідування (як органи дізнання, так і органи слідства можуть порушити кримінальну справу, здійснювати слідчі дії, збирати та закріплювати докази тощо).

Намагання ухвалити новий Кримінально-процесуальний кодекс України без зміни концепції кримінального судочинства, докорінного реформування досудових стадій кримінального процесу, створення нових стандартів діяльності органів системи кримінальної юстиції є лише спробами законсервувати існуючу модель попри її невідповідність принципу верховенства права та міжнародним зобов’язанням України.

Варіанти інших запропонованих раніше реформ полягали лише у зміні органів, які мали здійснювати процесуальну діяльність, що не вирішує існуючих проблем.

Європейський суд з прав людини, визнавши в кількох своїх рішеннях порушення Україною заборони катувань або нелюдського чи такого, що принижує гідність, поводження (справа «Афанасьєв проти України» та інші), порушення права на справедливий суд у кримінальних справах (справи «Кобцев проти України», «Меріт проти України» та інші) тощо, констатував таким чином наявність системних проблем у сфері кримінальної юстиції України.

Система органів, що йменуються «правоохоронними» (органи внутрішніх справ, служби безпеки, прикордонної служби, державної податкової служби, митної служби тощо), яка дісталася Україні у спадок від радянського періоду, не перетворилася на дієвий інститут захисту і відновлення порушених прав осіб. Ці органи зорієнтовані на досягнення формальних показників в роботі, великою мірою вражені тяганиною і корупцією. Як наслідок, у суспільстві немає належної довіри до них.


РОЗДІЛ ІІІ

Напрями реформування

Комплексне реформування сфери кримінальної юстиції та органів правопорядку повинно охопити:

1) кримінальне право;

2) кримінальний процес;

3) органи системи кримінальної юстиції та органи правопорядку;

4) порядок виконання судових рішень у справах про кримінальні правопорушення.

Упровадження нових підходів у сфері кримінальної відповідальності та правосуддя у кримінальних справах дозволить кардинально змінити умови забезпечення прав людини, сформувати переконаність особи й суспільства в дієвості принципу верховенства права, підвищити рівень довіри громадян України до інститутів влади загалом і до органів системи кримінальної юстиції зокрема, що врешті має призвести до очікуваних суспільством якісних змін в українській правовій системі.

Кримінальне правосуддя має забезпечувати неухильне дотримання прав особи під час діяльності органів, уповноважених розслідувати кримінальні правопорушення, та судів відповідно до вимог Конституції України та міжнародних договорів з прав людини, зокрема Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі – Європейська конвенція про права людини) з урахуванням практики її тлумачення Європейським судом з прав людини.

Метою інституційного реформування органів системи кримінальної юстиції є становлення системи, що відповідає європейським стандартам. Система правоохоронних органів має бути перетворена на систему органів правопорядку, основним призначенням яких, виходячи з назви, буде забезпечення правового порядку в суспільстві. Це позбавить такі органи невластивих їм функцій.

Реформування системи кримінальної юстиції має узгоджуватися із здійсненням судової реформи згідно з Концепцією вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, схваленою Указом Президента України від 10 травня 2006 року №361.

1. Концептуальні зміни кримінального законодавства

Усі карані діяння, визначені у чинному Кримінальному кодексі України, тепер охоплено поняттям «злочини». Це, по-перше, не враховує належним чином існування в кримінальному праві різних за ступенем небезпеки діянь (наприклад, умисне вбивство та порушення права на отримання освіти, державна зрада та порушення законодавства про працю тощо), які, проте, мають однаковий юридичний наслідок для особи – судимість.

По-друге, це залишає за межами дії кримінальних процесуальних гарантій осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, за що передбачено кримінально-правові за своїм змістом стягнення (короткостроковий арешт, конфіскація майна, позбавлення спеціального права тощо). На хибність такого підходу вказує практика Європейського суду з прав людини, зокрема рішення проти України (рішення у справі «Гурепка проти України»).

Усі кримінально-карані діяння у подальшому доцільно охопити новим узагальнюючим поняттям – «кримінальні правопорушення» з його відповідною видовою диференціацією за ознаками й особливостями, що притаманні кожному з видів, на злочини та кримінальні проступки.

Основними критеріями такого поділу мають бути такі ознаки:

·  ступінь небезпеки кримінально-караного діяння для особи, суспільства чи держави;

·  характер кримінально-правових наслідків.

Кримінальними правопорушеннями визнаватимуться:

а) злочини – діяння, вчинення яких становить найвищу та високу за ступенем небезпеку для особи, суспільства чи держави. Одним з видів покарання за вчинення злочину має бути позбавлення волі, у тому числі довічне. Вчинення злочину матиме наслідком судимість особи;

б) кримінальні проступки – діяння, вчинення яких має низьку за ступенем небезпеку для осіб, суспільства чи держави. Вчинення кримінальних проступків не матиме наслідком позбавлення волі та судимості особи.

До категорії кримінальних проступків буде також віднесено ті правопорушення, які сьогодні передбачено Кодексом України про адміністративні правопорушення та які мають судову юрисдикцію і не є управлінськими (адміністративними) за своєю суттю (тобто не стосуються порядку управління), як-то: дрібне хуліганство, дрібне викрадення чужого майна тощо. На такі проступки поширюватиметься юрисдикція кримінального суду. Притягнення до відповідальності за вчинення власне адміністративних проступків (недотримання норм, пов’язаних з порядком управління) слід вилучити з юрисдикції судів, передавши до розгляду в несудові органи державної влади.

Це забезпечить:

а) особам, до яких несудові органи державної влади застосували адміністративні стягнення, – можливість оскаржити такі стягнення в адміністративних судах;

б) особам, яких суд притягнув до відповідальності за вчинення кримінального проступку, – можливість оскаржити судове рішення в існуючому інстанційному порядку.

Такі зміни, зокрема, усунуть порушення права особи на оскарження судових рішень, які наразі існують у справах про адміністративні правопорушення всупереч статті 2 Протоколу № 7 до Європейської конвенції про права людини.

Слід передбачити кримінальну відповідальність юридичних осіб за вчинення кримінальних правопорушень.

Запровадження вказаних новацій потребує як перегляду положень Кримінального кодексу, так і прийняття Кодексу про адміністративні проступки, котрий замінить Кодекс про адміністративні правопорушення. Як наслідок – положення Загальної частини Кримінального кодексу потребуватимуть змін у частині визначення особливостей відповідальності фізичних та юридичних осіб (положення щодо суб’єкта правопорушення, його осудності та вини, співучасті, видів покарань, звільнення від покарань та їх відбування, судимості тощо). Положення Особливої частини Кримінального кодексу буде поділено на окремі глави про злочини та кримінальні проступки.

Перегляд положень Кримінального кодексу має також бути спрямовано на подальшу гуманізацію кримінального законодавства, оптимізацію кримінально-правових санкцій, удосконалення окремих інститутів Загальної частини кодексу тощо.

2. Концептуальні положення нового Кримінального процесуального кодексу

2.1. Кримінальний процес в Україні має бути реформовано на таких засадах:

·  забезпечення процесуальної рівноправності сторін обвинувачення та захисту;

·  чітке розмежування завдань і процедури на етапах досудового та судового провадження;

·  запровадження нової, позбавленої обвинувального ухилу процедури досудового провадження, під час якої здійснюватиметься збір фактичних даних щодо кримінальних порушень та осіб, які їх вчинили, гласними і негласними методами, встановленими законом;

·  адекватність процедур досудового і судового провадження меті та завданням кримінальної юстиції;

·  розширення сфери застосування відновних (примирних) процедур;

·  удосконалення судового контролю під час досудового провадження;

·  перетворення прокурорського нагляду у прокурорський контроль у вигляді процесуального керівництва досудовим розслідуванням;

·  зосередження судового розгляду всіх справ у першій інстанції в місцевих судах;

·  створення процедур, які дозволять досягти мети покарання винуватих осіб, не порушуючи прав людини й основоположних свобод.

2.2. Досудове провадження буде позбавлено зайвої формалізації. Нинішні дізнання і слідство буде об’єднано в єдину за своїм змістом процедуру досудового розслідування.

Кодекс передбачатиме відмінні одне від одного провадження щодо злочинів та кримінальних проступків. Розслідування кримінальних проступків, зокрема, передбачатиме прискорені процедури без можливості застосування запобіжного заходу у вигляді тримання особи під вартою.

Досудове провадження полягатиме у різноманітному (гласному та негласному) зборі й фіксації фактичних даних про обставини діяння, необхідних для доведення обвинувачення в суді. Визнання зібраних фактичних даних доказами у справі здійснюватиметься виключно судом у присутності і за безпосередньої участі сторін обвинувачення та захисту.

Забезпечення процесуальної рівноправності сторін здійснюватиметься, виходячи, насамперед, з принципів змагальності та диспозитивності. Для цього необхідно вдосконалити процесуальну регламентацію способу збирання і подання суду інформації сторонами захисту та обвинувачення. Одночасно слід передбачити механізми для попередження зловживання наданими процесуальними правами (подання недостовірної інформації, затягування провадження тощо).

Потребує спрощення процедура початку досудового провадження, яке здійснюватиметься виключно за фактом, що містить ознаки кримінально-караного діяння. Початком досудового провадження вважатиметься звернення фізичної чи юридичної особи або отримання інформації іншим чином. На відповідних службових осіб покладатиметься обов’язок розпочати досудове провадження негайно після отримання такого звернення або інформації. З моменту початку кримінального провадження можуть здійснюватися усі процесуальні дії, які не потребують дозволу суду.

Роль прокурора в досудовому розслідуванні полягатиме у здійсненні контролю за дотриманням законності під час такого розслідування відповідно до моделі контрольних функцій прокуратури у країнах Європи. Прокурор повинен оцінювати та спрямовувати хід розслідування з огляду на свою майбутню позицію у суді при підтриманні державного обвинувачення. Таким чином прокурор здійснюватиме процесуальне керівництво досудовим розслідуванням.

Отже, до компетенції прокурора слід віднести такі повноваження в межах кримінального процесу:

·  контроль за додержанням законів при проведенні досудового розслідування через процесуальне керівництво конкретним розслідуванням (прийняття рішення щодо продовження або закінчення досудового розслідування тощо);

·  здійснення кримінального переслідування особи, у тому числі висунення обвинувачення та складання обвинувального акта;

·  підтримання державного обвинувачення в суді.

Кодекс має чітко визначити юридичний статус потерпілого, підозрюваного та обвинувачуваного, встановити вичерпний перелік запобіжних заходів, їх тривалість, процедуру застосування, порядок оскарження і перегляду відповідно до вимог Конституції України та Європейської конвенції про права людини.

Слід законодавчо передбачити, що граничний термін затримання особи без рішення суду (72 години), визначений Конституцією України, є допустимим лише у виняткових випадках. При цьому має бути запроваджено порядок, відповідно до якого подальше затримання особи після перших 24 годин буде можливим лише з дозволу суду. Такий порядок відповідатиме статті 9 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 року та статті 5 Європейської конвенції про права людини.

За загальним правилом свідчення особи матимуть доказове значення за умови надання відповідної інформації безпосередньо суду. Сторони захисту та обвинувачення будуть зобов’язані повідомити і надати одна одній можливість ознайомитися з усією наявною в них фактичною інформацією про діяння. Ознайомлення з відповідною інформацією відбуватиметься впродовж розумного строку до початку судового провадження.

Захисник (представник) має обиратися зацікавленою особою (підозрюваним, обвинувачуваним, потерпілим) з числа адвокатів. Органи досудового розслідування, прокурор і суд мають бути позбавлені процесуальних можливостей втручатися у вибір захисника та перешкоджати його участі у справі. Слід забезпечити процесуальні гарантії конфіденційності спілкування захисника (представника) з підозрюваним, обвинувачуваним, потерпілим.

Кодекс має встановити належну процедуру отримання безоплатної правової допомоги особами, які є потерпілими від посягань, та підозрюваними (обвинувачуваними) у вчиненні кримінального правопорушення.

Обвинувачуваний, як правило, має перебувати на свободі до винесення вироку судом. Обвинувачуваний може перебувати під вартою, тільки якщо не існує можливості забезпечити досягнення цілей правосуддя іншими засобами. У разі тримання під вартою, обвинувачуваному надаються додаткові гарантії, зокрема, право на обов’язкову участь захисника.

Сторони мають отримати рівний доступ до експертних послуг. Вибір експертів має залежати виключно від сторони.

2.3. Подальшого вдосконалення потребують процедури судового контролю під час досудового провадження. Тільки з дозволу судді буде можливим тимчасове обмеження конституційних прав людини і основоположних свобод. Суддя здійснюватиме:

·  надання дозволу на проведення спеціальних слідчих дій (зняття інформації з каналів зв’язку, встановлення засобів негласного спостереження за місцем чи особою, огляд і виїмка кореспонденції тощо);

·  обрання запобіжного заходу (тримання під вартою, застава, підписка про невиїзд тощо) та надання дозволу на застосування інших заходів процесуального примусу, пов’язаних з тимчасовим обмеженням особистих та майнових прав особи (арешт майна, відсторонення від посади, тимчасове обмеження у здійсненні підприємницької діяльності). Питання про застосування заходів процесуального примусу вирішуватиметься під час судового засідання з дотриманням принципів рівності та змагальності за обов’язкової участі сторін обвинувачення і захисту;

·  закріплення інформації як доказів в окремих випадках (наприклад, допит під час досудового розслідування важко хворого свідка або свідка, життя і здоров’я якого перебувають у небезпеці);

·  розгляд скарг на дії слідчого, прокурора під час досудового провадження тощо.

Суддя, який брав участь у досудовому провадженні, не матиме права розглядати кримінальну справу під час судового провадження.

Слід також удосконалити процедуру судового розгляду кримінальних справ у першій інстанції. Цю процедуру необхідно уніфікувати з цивільним та адміністративним судочинством у тій частині, де не повинно бути розбіжностей, обумовлених предметом і завданням кримінального судочинства. Усі справи про злочини та кримінальні проступки у першій інстанції розглядатимуть лише місцеві суди, у системі яких існуватимуть окружні кримінальні суди для розгляду справ про особливо тяжкі злочини.

В окружних кримінальних судах функціонуватиме суд присяжних, у якому колегія присяжних виноситиме вердикт у кримінальній справі лише з питань факту (наприклад, чи мало місце діяння, чи вчинив його обвинувачуваний, чи винуватий він у вчиненні діяння), а головуючий у процесі (професійний суддя) на підставі вердикту вирішуватиме лише питання права (кваліфікація діяння, визначення виду і міри покарання тощо).

Суддя ознайомлюватиметься лише з обвинувальним актом і реєстром матеріалів, документів і повідомлень, які можуть бути доказами. Матеріали, документи і інформацію про свідчення надають до суду безпосередньо сторони захисту і обвинувачення.

Водночас необхідно запровадити інститут визнання у суді фактів, що їх сторони не оспорюють, замість ретельного їх дослідження під час судового розгляду справи.

Потрібно значно розширити застосування процедур відновного (примирного) правосуддя, відповідно до яких суддя прийматиме рішення щодо угоди про визнання вини або примирення обвинувачуваного з потерпілим.

Для забезпечення суду інформацією про соціальну характеристику особи, яка обвинувачується або визнана винуватою у вчиненні злочину, з метою визначення найбільш адекватного для цієї особи запобіжного заходу або виду покарання служба пробації готуватиме та надаватиме суду матеріали соціального обстеження особи із своїми рекомендаціями.

Слід удосконалити спеціальні процедури ювенальної юстиції, що дозволить краще враховувати права та інтереси неповнолітніх. Кримінальні справи, в яких обвинувачуваними будуть неповнолітні особи, розглядатиме суд у складі професійного судді та двох народних засідателів.

В окремих випадках (наприклад, коли особа, яка обвинувачується у вчиненні кримінального проступку, не може з певних причин дістатися до суду) слід передбачити заочне судове провадження. При цьому обов’язковою є участь захисника.

Необхідно також запровадити наказне провадження, тобто постановлення суддею, без проведення судового засідання, судового наказу про покарання особи за вчинення кримінального проступку, якщо така особа визнає свою вину у його вчиненні і не заперечує проти покарання, яке може призначити суддя. Притягнення особи до кримінальної відповідальності в порядку наказного провадження можливе лише у випадку, коли в особи є захисник, та за умови обов’язкового врахування думки потерпілої особи, а також думки прокурора у справах публічного обвинувачення.

Визначатимуться особливості розгляду обвинувачення у закритому режимі й спеціальні процедури дослідження доказів (наприклад, допит як свідка особи, щодо якої застосовано заходи безпеки).

З метою дотримання презумпції невинуватості необхідно скасувати інститут направлення судом справи на додаткове розслідування.

Слід удосконалити процедуру перегляду судових рішень у кримінальних справах. Апеляційні суди діятимуть лише як суди апеляційної інстанції. Суди першої інстанції має бути позбавлено повноваження визначати подальшу долю апеляційних скарг.

Для перегляду справ у касаційному порядку необхідно створити Вищий кримінальний суд. Предметом касаційного розгляду має бути порушення норм матеріального чи процесуального права, а метою – забезпечення єдності судової практики.

Верховний Суд України переглядатиме судові рішення у кримінальних справах лише за винятковими обставинами.

Відкриття справи за нововиявленими обставинами проводитиметься за рішенням суду. Прокурори повинні бути позбавлені виключного права ініціювати перегляд кримінальних справ за нововиявленими обставинами. Цим правом мають бути наділені всі учасники розгляду справи та особи, інтересів яких стосується вирок у справі.

3. Реформа органів системи кримінальної юстиції та органів правопорядку

Реформування органів, що здійснюють досудове розслідування та/або забезпечують правопорядок, повинно бути спрямовано на вдосконалення їхньої діяльності з метою підвищення рівня захисту прав людини і основоположних свобод, посилення боротьби з кримінально-караними діяннями, зростання довіри населення до них. Таке реформування має забезпечити єдність підходів, узгодженість і послідовність проведення заходів щодо покращення діяльності цих органів, спрямування її до форм і методів роботи за європейськими стандартами.

Заходи з реформування мають стосуватися, зокрема, органів:

·  прокуратури;

·  Служби безпеки України;

·  Міністерства внутрішніх справ України;

·  Державної кримінально-виконавчої служби України;

·  Державної прикордонної служби України;

·  Державної митної служби України;

·  Державної податкової служби України;

·  Військової служби правопорядку у Збройних Силах України.

Реформування зазначених органів полягатиме у зміні форм і методів їхньої діяльності та їх інституційній реорганізації, що будуть спрямовані на:

·  розмежування сфер політичного та фахового керівництва;

·  розроблення та впровадження професійних стандартів службової діяльності співробітників органів правопорядку;

·  демілітаризацію системи органів правопорядку, тобто зменшення кількості посад, які можуть заміщуватися військовослужбовцями та особами рядового і начальницького складу;

·  здійснення діяльності із забезпечення правопорядку у співпраці з громадськістю, використання різноманітних форм такої співпраці;

·  зміну підходів до оцінки ефективності діяльності органів системи кримінальної юстиції.

3.1. Досудове розслідування злочинів та кримінальних проступків здійснюватимуть органи дізнання і досудового слідства, які в подальшому доцільно перетворити на органи досудового розслідування.

Слідчі цих органів проводитимуть збір матеріалів про обставини, що мають значення для справи, процесуальне закріплення яких як доказів здійснюватиме суд.

Роль прокурора полягатиме в контролі за досудовим розслідуванням шляхом процесуального керівництва досудовим розслідуванням, а також у здійсненні кримінального переслідування особи та підтриманні державного обвинувачення в суді.

Для забезпечення змагальності процесу та процесуальної рівноправності сторін обвинувачення і захисту слід завершити становлення адвокатури як незалежної самоврядної професії, яка здійснює функцію захисту у кримінальному провадженні, та передбачити можливість створення і регламентувати діяльність детективних агентств (приватних детективів).

3.2. Слід привести конституційні функції та принципи організації прокуратури у відповідність до європейських стандартів (згідно з висновками Венеціанської Комісії та рекомендаціями Парламентської Асамблеї та Комітету Міністрів Ради Європи).

Прокуратуру радянської моделі слід перетворити на систему державного обвинувачення, яку складатимуть незалежні за статусом прокурори та очолюватиме Генеральний прокурор. Державне обвинувачення має бути віднесено на конституційному рівні до системи правосуддя.

Конституція повинна передбачати такі функції, що їх здійснюватимуть прокурори:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) контроль за законністю проведення досудового розслідування шляхом процесуального керівництва розслідуванням;

3) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи особи.

На перехідний період за прокурорами можливо також закріпити функцію представництва інтересів особи та держави в суді у випадках, визначених законом, та лише за зверненням відповідних осіб.

Організаційна структура органів прокуратури має будуватися за функціональним принципом (процесуальне керівництво досудовим розслідуванням та підтримання державного обвинувачення; представництво інтересів особи або держави; нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру) і відповідати Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №(2000)19.

Слід законодавчо визначити статус прокурора, що гарантуватиме його незалежність як від зовнішнього політичного чи іншого незаконного впливу, так і від процесуального втручання з боку вищого прокурора.

З цією метою необхідно встановити новий порядок добору, підготовки та підвищення кваліфікації прокурорів, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, звільнення тощо.

3.3. Служба безпеки України повинна бути органом, відповідальним за захист національної безпеки відповідно до європейських стандартів (Рекомендації ПАРЄ № 1402 та № 1713), який здійснюватиметься переважно шляхом проведення контррозвідувальної діяльності.

У перехідний період, СБУ може здійснювати досудове розслідування лише з метою захисту інтересів національної безпеки і лише щодо суворо обмеженої категорії кримінальних правопорушень – злочинів проти основ національної безпеки України та терористичних актів.

СБУ властивими їй засобами надає іншим органам допомогу в боротьбі із злочинністю.

За діяльністю СБУ має здійснюватися ефективний демократичний контроль, у тому числі парламентський.

Проведення інших змін у секторі безпеки визначатиметься Концептуальними засадами діяльності системи органів національної безпеки і оборони України.

3.4. Міністерство внутрішніх справ має стати цивільним відомством європейського зразка. Назва «міліція» збережеться за місцевою міліцію; у складі МВС діятиме поліція.

Діяльність поліції та місцевої міліції має бути спрямована на захист прав людини і основоположних свобод та забезпечення правопорядку шляхом як запобігання порушенню прав людини іншими особами, так і додержання прав людини при виконанні своїх обов’язків.

До сфери відповідальності Міністерства належатиме:

1) охорона правопорядку: захист життя, здоров’я, прав і свобод особи, захист власності, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, забезпечення громадської безпеки та громадського порядку тощо;

2) пожежна охорона, захист від стихійних лих та природних катаклізмів, боротьба з техногенними катастрофами, цивільний захист населення (тому до Міністерства відійдуть відповідні повноваження Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи);

3) безпека дорожнього руху, охорона державного кордону (таким чином до Міністерства буде віднесено повноваження Головної державної інспекції на автомобільному транспорті Міністерства транспорту і зв’язку, Державної прикордонної служби);

4) досудове розслідування, що здійснюватиметься на підставі об’єднання підрозділів кримінальної міліції та боротьби з організованою злочинністю (до кримінальної поліції відійде підрозділ податкової міліції Державної податкової адміністрації України).

Внутрішні війська МВС слід об’єднати з міліцією громадської безпеки та перетворити на поліцію громадської безпеки, що здійснює забезпечення громадського порядку та громадської безпеки. Підрозділи поліції громадської безпеки здійснюватимуть, зокрема, охорону громадського порядку, конвоювання заарештованих і засуджених, переслідування і затримання осіб, які втекли з-під варти.

Поліція охорони здійснюватиме охорону органів державної влади України та посадових осіб, охорону інших важливих державних об’єктів, об’єктів матеріально-технічного та військового забезпечення Міністерства внутрішніх справ України, супроводження спеціальних вантажів, здійснення пропускного режиму на об’єктах, що охороняються, охорону дипломатичних представництв і консульських установ іноземних держав на території України тощо.

Функцію реєстрації фізичних осіб має здійснювати Міністерство юстиції відповідно до одного із зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи.

Слід реорганізувати Державний департамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України у демілітаризовану Державну міграційну службу України.

3.5. Слід запровадити спеціалізацію усередині органів досудового розслідування та прокуратури щодо боротьби з корупцією відповідно до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією 1999 року та Конвенції ООН проти корупції 2003 року. Крім того, має функціонувати спеціальний орган державної влади, що здійснюватиме координацію та моніторинг у сфері реалізації державної антикорупційної політики (без виконання функцій кримінального переслідування і розслідування), як це передбачається рекомендаціями Групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO).

3.6. Функціонування пенітенціарної системи має залишатися у сфері відповідальності Міністерства юстиції та здійснюватися демілітаризованою державною кримінально-виконавчою службою.

Міністерство юстиції України має визначати державну політику в пенітенціарній сфері та здійснювати контроль за її реалізацією.

Державна кримінально-виконавча служба України має забезпечити в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах визначені законодавством порядок і умови тримання осіб, упровадити європейські стандарти у цій сфері шляхом, зокрема, виконання рекомендацій Європейського комітету з питань запобігання катуванням або нелюдському чи такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню, упровадження Європейських в’язничних правил 2006 року.

Потребує удосконалення система підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації персоналу державної кримінально-виконавчої служби України.

У рамках державної кримінально-виконавчою служби повинна функціонувати служба пробації, створена на базі кримінально-виконавчої інспекції.

3.7. Слід створити незалежний національний превентивний механізм з метою запобігання катуванням – відповідно до Факультативного протоколу до Конвенції проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання.

3.8. Реформування Державної прикордонної служби має здійснюватися відповідно до Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року, схваленої Указом Президента України від 19 червня 2006 року №546, з урахуванням положень цієї Концепції.

3.9. Подальше виконання податковою міліцією функцій досудового розслідування є невиправданим з огляду на те, що головним завданням податкових органів є фіскальна діяльність.

Тому з метою підвищення ролі профілактичних заходів та зменшення необґрунтованого застосування силових методів під час виконання фіскальних функцій, розслідування у разі підозри про вчинення злочинів, пов’язаних з порушенням податкового законодавства, має здійснювати кримінальна поліція МВС.

3.10. Державна митна служба, головною функцією якої є забезпечення реалізації державної економічної політики у сфері митної справи, не повинна здійснювати розслідування у разі підозри про вчинення злочину контрабанди та інших злочинів, пов’язаних з порушенням митних правил. Поєднання функції економічного характеру та функції кримінального розслідування має наслідком конфлікт інтересів і сприяє зловживанням наданими повноваженнями.

3.11. Військова служба правопорядку у Збройних Силах України повинна бути перетворена в спеціальний орган забезпечення правопорядку у Збройних силах України, що діятиме при Міністерстві оборони України. Військова служба правопорядку матиме призначення здійснювати попередження, виявлення, розкриття та розслідування певних видів кримінальних правопорушень у Збройних Силах України та деяких інших військових формуваннях України згідно з визначеною законодавством компетенцією.

3.12. Про належне виконання органами системи кримінальної юстиції своїх повноважень має свідчити не виконання т.зв. планів боротьби із злочинністю, а такі нові критерії оцінки результатів роботи (з урахуванням європейських стандартів):

·  дані про кількість справ, провадження в яких не було завершено в строки, що визначені процесуальним законом;

·  інформація про обсяг скарг осіб стосовно порушення їхніх прав під час досудового розслідування;

·  результати розгляду кримінальних справ у суді;

·  рівень суспільної довіри до діяльності органів досудового розслідування чи прокурорів.

Інформація про порушення процесуальних строків та наявність зазначених скарг має бути доступною для громадських правозахисних організацій. Слід створити умови для запровадження ефективного механізму суспільного контролю за діяльністю органів системи кримінальної юстиції. Проведення соціологічних опитувань громадян визначатиме рівень суспільної довіри до цих органів.

3.13. Підготовка та підвищення кваліфікації прокурорів, слідчих, працівників органів внутрішніх справ, інших органів системи кримінальної юстиції та органів правопорядку повинні передбачати вдосконалення знань про положення Конституції України, Європейської конвенції про права людини та інших міжнародних документів з прав людини, про практику Європейського суду з прав людини, кримінальне право і процес, етичні стандарти професійної поведінки та антикорупційне законодавство.

Розділ IV

Етапи та шляхи реалізації Концепції

Заходи з реалізації цієї Концепції здійснюватимуться у три етапи.

1. Перший етап (2007 рік) передбачає:

– у сфері законодавчого регулювання:

1) перегляд кримінального законодавства шляхом розроблення та прийняття змін до Кримінального кодексу України щодо кримінальних проступків, а також з метою гуманізації кримінального законодавства; підготовка та прийняття Кодексу України про адміністративні проступки;

2) запровадження нової концепції кримінального процесу шляхом підготовки та прийняття Кримінального процесуального кодексу України;

3) підготовка змін до Кримінально-виконавчого кодексу України та Закону України «Про виконавче провадження», що випливають із змін до законодавства про кримінальні та адміністративні правопорушення;

4) підготовка проекту змін до Конституції України щодо прокуратури;

5) підготовка нової редакції Закону України «Про прокуратуру»;

6) підготовка проектів нової редакції законів України «Про Службу безпеки України», «Про загальну структуру і чисельність Служби безпеки України»;

7) підготовка проектів нової редакції законів України «Про міліцію», «Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України», «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України»;

8) підготовка проекту Закону України «Про безоплатну правову допомогу»;

9) прийняття змін до законодавства України щодо закріплення підпорядкування державної кримінальної-виконавчої служби Міністерству юстиції України;

– у сфері інституційних заходів:

10) здійснення необхідної організаційно-штатної підготовки Головного слідчого управління МВС України до виконання завдань досудового розслідування, з урахуванням додаткової підслідності, що має бути передана, зокрема, з відання Генеральної прокуратури України та Служби безпеки України;

11) вирішення питання спеціалізації органів досудового розслідування та прокурорів щодо боротьби з корупцією;

12) опрацювання нормативно-правових, функціональних та організаційних засад передання функції досудового розслідування від податкової міліції Державної податкової адміністрації України та Державної митної служби до МВС України;

13) підготовка пропозицій щодо створення незалежного національного превентивного механізму відповідно до Факультативного протоколу до Конвенції проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання;

14) підготовка пропозицій щодо удосконалення системи й механізмів демократичного цивільного контролю над органами правопорядку держави;

15) опрацювання комплексу питань, з урахуванням стандартів та рекомендацій Ради Європи, щодо пенітенціарної системи України, пов’язаних з функціями, організаційною структурою, повноваженнями та технологією діяльності кримінально-виконавчої служби України;

– у сфері організаційного, фінансового та матеріально-технічного забезпечення:

підготовка та прийняття Державної програми реформування системи кримінальної юстиції та органів правопорядку на 2008-2012 рр. з визначенням обсягів щорічного фінансування з Державного бюджету України відповідних заходів.

2. Другий етап (2008-2009 роки) передбачає:

– у сфері законодавчого регулювання:

1) прийняття змін до Конституції України щодо прокуратури та нової редакції Закону України «Про прокуратуру»;

2) прийняття нової редакції законів України «Про Службу безпеки України», «Про загальну структуру і чисельність Служби безпеки України»;

3) прийняття нової редакції законів України «Про міліцію», «Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України», «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України»;

4) прийняття змін до Кримінально-виконавчого кодексу України та Закону України «Про виконавче провадження», що випливають із змін до законодавства про кримінальні та адміністративні правопорушення;

5) прийняття Закону України «Про безоплатну правову допомогу»;

6) підготовка та прийняття інших змін до законодавства України, що випливають з Концепції (зокрема, змін до законів України «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про державну податкову службу в Україні», Митного кодексу України);

– у сфері інституційних заходів:

7) початок перетворення міліції України в поліцейську структуру в складі МВС України відповідно до європейських стандартів;

8) реформування (на підставі відповідного закону) внутрішніх військ МВС України;

9) структурне реформування Головного слідчого управління МВС України в орган досудового розслідування у складі МВС України;

10) реорганізація Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України у Державну міграційну службу України;

11) передання функції досудового розслідування від податкової міліції Державної податкової адміністрації України та Державної митної служби до кримінальної поліції МВС України;

12) підготовка пропозицій щодо подальшого розвитку місцевої міліції, її функцій та повноважень, форм і методів діяльності, а також підпорядкування й фінансування, виходячи із засад проведення адміністративної реформи в державі, у межах визначеної законодавством компетенції місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки;

13) перетворення кримінально-виконавчої інспекції Державного департаменту з питань виконання покарань у службу пробації відповідно до європейських стандартів;

14) підготовка та початок реалізації відповідно до цієї Концепції відомчих планів реформування органів системи кримінальної юстиції, а також програм їх кадрово-ресурсного забезпечення;

15) підготовка та впровадження в службову діяльність кодексів професійної етики та внутрішньовідомчих норм поведінки співробітників органів системи кримінальної юстиції та органів правопорядку;

16) реалізація програм боротьби з корупцією (відповідно до Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності», схваленої Указом Президента України від 11 вересня 2006 року № 742), організованою злочинністю, зокрема у сферах торгівлі людьми, нелегальної міграції, легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, тощо;

17) підготовка та запровадження критеріїв і науково обґрунтованих методик внутрішнього та зовнішнього оцінювання ефективності діяльності органів системи кримінальної юстиції.

3. Третій етап (2010-2012 роки) передбачає:

1) завершення процесу створення системи досудового розслідування, зокрема її складової, спрямованої на боротьбу з корупцією;

2) трансформація функцій органів прокуратури відповідно до європейських стандартів;

3) перетворення Служби безпеки України в орган виконавчої влади спеціального призначення (спеціальну службу) із забезпечення національної безпеки України;

4) завершення перебудови Міністерства внутрішніх справ України у цивільне відомство з функціями і повноваженнями, відповідними змісту внутрішньої політики держави, зокрема шляхом:

·  передання до відання МВС України від інших відповідних міністерств та відомств правоохоронних та правозастосовчих функцій у сферах пожежної, техногенної і промислової безпеки, охорони праці та державного гірничого нагляду, охорони, захисту лісових ресурсів та мисливських тварин, охорони природних ресурсів, вод і водних живих ресурсів та середовища їх перебування, а також пошуково-рятувальної служби;

·  запровадження спрямування і координації МВС України діяльності Державної прикордонної служби України.

5) здійснення інших заходів з удосконалення й подальшої оптимізації діяльності органів системи кримінальної юстиції України та органів правопорядку, остаточного приведення їхніх організаційних структур, механізмів (цілей, функцій, принципів та методів) і форм їхньої діяльності у відповідність до цієї Концепції та європейських стандартів.

Одночасно під час усіх етапів процесу реформування мають вживатися заходи, відповідно до визначеної компетенції, з ефективного виконання покладених на відповідні органи завдань щодо захисту прав людини і основоположних свобод, інтересів суспільства і держави.