Публікація

Проблеми української моделі організації державної влади

Сьогодні в теорії конституціоналізму найбільш поширеним є розуміння конституції одночасно і як Основного Закону держави, і як Основного Закону суспільства. Адже з допомогою демократично прийнятої конституції громадянське суспільство намагається обмежити владу чіткими правовими рамками, спрямувати її діяльність на забезпечення інтересів як суспільства в цілому, так і кожної людини зокрема. Саме тому конституції практично усіх держав світу з одного боку, закріплюють основоположні засади організації та функціонування органів публічної влади, а з другого – детально регламентують владні повноваження кожної державної інституції, закріплюють форми та механізми їх взаємовідносин.

Тобто проблема досягнення оптимальної моделі організації державної влади є однією з найбільш важливих в процесі конституційного регулювання в будь-якій державі світу, оскільки насамперед від ефективності організаційної структури державної влади та її функціонування суттєвою мірою залежать перспективи розвитку і держави і суспільства.

До основоположних принципів організації державної влади юридична та політична наука відносять, зокрема, підпорядкування держави та державної влади народу, та її поділ на законодавчу, виконавчу та судову гілки. Ці фундаментальні принципи знайшли своє нормативне закріплення і в Конституції України 1996 року. Так, відповідно до статті 5 Конституції України, носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу як безпосередньо так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Окрім того визначення та зміну конституційного ладу в Україні Конституцією віднесено до виключного права українського народу, а також встановлено конституційну заборону на узурпацію цього права державою, її органами або посадовими особами. Стаття 6 Конституції України закріпила, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Важливо зазначити, що ці принципи закріплено в розділі І чинної Конституції України, який закріпив фундаментальні засади конституційного ладу України в цілому. Це свідчить про надзвичайно важливе значення та визначальний вплив цих конституційних положень практично на усі аспекти організації та функціонування держави як форми організації суспільства, та державної влади, як її невід’ємної функціональної ознаки. Більше того, розділ І Конституції України «Загальні засади», така само як і розділ ІІІ «Вибори. Референдум» та розділ ХІІІ «Внесення змін до Конституції України», мають підвищений рівень стабільності – зміни до них вносяться у набагато більш складному порядку, ніж зміни до інших розділів Конституції. Все це набуває особливої актуальності в зв’язку з численними прагненнями змінити чинну Конституцію України саме в аспекті реформування системи органів державної влади.

Зважаючи на порівняно молодий вік практики незалежного конституційного будування в Україні з одного боку, та у зв’язку з масовою пропагандою необхідності термінового здійснення конституційної реформи з другого, важливо здійснити неупереджений порівняльно-правовий аналіз існуючої конституційної моделі поділу державної влади та моделі, яку пропонують запровадити прихильники реформування державного механізму України.

Більшість дослідників сучасної української системи організації державної влади відзначають, що однією з найбільш суттєвих проблем є її безвідповідальність. Адже за результати діяльності влади сьогодні фактично не відповідає ні Президент України з його нинішніми величезними повноваженнями, ні Верховна Рада України, ні Кабінет Міністрів України. При чому останній, практично не маючи, відповідно до чинної Конституції України, реальної можливості визначати шляхи розвитку держави та суспільства, досить часто виступає у ролі «хлопчика для биття», на «величезні промахи» якого по черзі вказують то Президент України, то Верховна Рада України (яким і належить реальна влада в державі), відправляючи при цьому черговий уряд у чергову відставку. Внаслідок цього за тринадцять років незалежності в Україні змінилося майже 10 урядів.

Тому практично усі прихильники внесення змін до Конституції України обґрунтовують необхідність такої реформи насамперед запровадженням відповідальності державної влади за результати своєї діяльності перед громадянами та суспільством. На це звертає особливу увагу у своїх численних виступах, пов’язаних зі провадженням конституційної реформи, й Президент України Л.Кучма, який неодноразово заявляв, що головною її метою має стати саме реформування системи державної влади, перерозподіл державно-владних повноважень, створення відповідальної влади.

При цьому слід зазначити, що відповідно до змісту самої концепції поділу державної влади на законодавчу, виконавчу й судову, одним з її головних завдань та основним функціональним призначенням є саме забезпечення найбільшої ефективності державної влади, спільної високопрофесійної діяльності різних гілок державної влади в інтересах носія суверенітету і єдиного джерела влади – народу, а в кінцевому підсумку – її відповідальності. Це з необхідністю передбачає не лише відокремлення функцій та повноважень різних гілок державної влади, але й їх тісну взаємодію та співпрацю. Більше того, взаємодія гілок державної влади є одним з фундаментальних принципів конституційного ладу України. Тому метою будь-якого реформування системи державної влади насамперед має бути прагнення до усунення протиріч та конфліктів між державними інституціями, забезпечення їх тісної співпраці та запровадження реальної відповідальності влади за результати своєї діяльності в цілому.

Однак аналіз конституційного закріплення вітчизняної системи поділу державної влади в цілому та системи стримувань та противаг (тих владних повноважень державних органів які забезпечують їх вплив на діяльність один одного) зокрема не дозволяє вважати діючу модель організації державної влади збалансованою та ефективною. Насамперед це зумовлено невизначеністю місця та ролі в державному механізмі Президента України та відсутністю реальної влади у Кабінету Міністрів України.

Відповідно до чинної Конституції України, Президент України посідає особливе місце в системі державних інституцій. Статтею 102 Конституції України закріплено, що Президент України визнається главою держави та виступає від її імені. Президент України має широкі державно-владні повноваження. Як глава держави, він представляє Україну в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України. На нього покладається підписання та офіційне оприлюднення законів.

Більше того, за Конституцією України Президент має дуже широкі можливості впливу на кожну з гілок державної влади, але при цьому формально до жодної з них не належить і за результати їх діяльності не несе жодної відповідальності. Аналіз конституційних положень свідчить, що глава держави має значні державно-владні повноваження, які дозволяють йому істотно впливати на законодавчий процес, на організацію та функціонування виконавчої влади, на формування судової влади, але при цьому він не здійснює ні законодавчу функцію, ні функцію виконавчої влади, ні судову владу. Недостатньо чітка визначеність місця інституту Президента України в державному механізмі обумовлює суперечливість існуючої форми державного правління в цілому, а в кінцевому результаті призводить до відсутності реального балансу у взаємовідносинах законодавчої, виконавчої та судової гілок державної влади, що наочно демонструють схеми № 1 та № 2.


Як видно зі схем, діюча конституційна модель не дає однозначної відповіді на питання про місце інституту Президента України в державному механізмі. Це, з одного боку, призводить до постійних конфліктів та суперечок у взаємовідносинах різних державних інституцій, а з іншого – дозволяє главі держави виступати в ролі «стороннього» спостерігача та «коментатора» подій, що відбуваються в державі. Президент України, який за Конституцією є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, на практиці не несе жодної політичної чи правової відповідальності. Така внутрішня суперечливість форми правління та невизначеність місця Президента України в державному механізмі вкрай негативно позначається на функціонуванні усієї інституційної системи України.

Разом з тим, Президент України, формально не входячи до жодної гілки державної влади, за чинною Конституцією України функціонально знаходиться найближче до виконавчої влади й має найбільш широкі можливості впливати на її діяльність. Така двоякість правового статусу глави держави призводить до суттєвих непорозумінь в функціонуванні інституційної системи в цілому. З одного боку, глава держави формально дистанційований від виконавчої влади (див. ст. 102 Конституції України). З другого боку, він фактично органічно вплетений в систему виконавчої влади (див. п. п. 9, 10, 13, 14, 15, 16, 28 ч. 1 ст. 106 чинної Конституції України). Зокрема, до повноважень Президента України, які за Конституцією України дозволяють йому впливати на діяльність органів виконавчої влади, слід віднести:

а) право призначати за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України (п. 9 ст. 106 Конституції України);

б) право припиняти повноваження Прем’єр-міністра України та прий­мати рішення про його відставку (п. 9 ст. 106 Конституції України);

в) право призначати за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади (п. 10 ст. 106 Конституції України);

г) право призначати за поданням Прем’єр-міністра України голів місцевих державних адміністрацій та припиняти їхні повноваження на цих посадах (п. 10 ст. 106 Конституції України);

д) право утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (п. 15 ст. 106 Конституції України);

е) право скасовувати акти Кабінету Міністрів України (п. 16 ст. 106 Конституції України);

є) право видавати акти, якими можуть бути визначені окремі функції Кабінету Міністрів України (п. 10 ст. 116 Конституції України);

ж) право приймати остаточне рішення у разі, коли обласна чи районна рада висловила недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації (ч. 9 ст. 118 Конституції України);

з) повноваження Ради національної безпеки і оборони України, яку він очолює (п. 18 ст. 106, ст. 107 Конституції України).

Аналізуючи систему стримувань та противаг, яку закріплює чинна Конституція України, також слід зазначити, що й Верховна Рада України має достатньо вагомі важелі впливу на Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади. Зокрема, Кабінет Міністрів України підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених ст. ст. 85, 87 Конституції України. Парламент України розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України, надає згоду на призначення Президентом України Прем’єр-міністра України, здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України (п. п. 11-13 ст.85 Конституції України). Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів та прийняти резолюцію недовіри до нього більшістю від конституційного складу Верховної Ради. Прийняття цієї резолюції має наслідком відставку Кабінету Міністрів України.

При цьому абсолютно очевидно, що за чинною Конституцією України найбільше важелів впливу на діяльність українського парламенту є у розпорядженні Президента України. На наш погляд, до таких повноважень слід, зокрема, віднести:

а) право розробляти та офіційно вносити до парламенту проекти законів в порядку законодавчої ініціативи (ч. 1 ст. 93 Конституції України);

б) право визначати законопроекти як невідкладні, що покладає на парламент обов’язок розглядати такі проекти позачергово (ч. 2 ст. 93 Конституції України);

в) право застосовувати вето до прийнятих парламентом законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України (ч. 2 ст. 94, п. 30 ст. 106 Конституції України);

г) право вимагати скликання позачергової сесії Верховної Ради України із зазначенням порядку денного (ч. 2 ст. 83 Конституції України);

д) право розпустити Верховну Раду України у разі, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання парламенту не можуть розпочатися (ч. 2 ст. 90 Конституції України);

є) право на звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України (ст. 150 Конституції України);

ж) право на звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) чинних міжнародних договорів України (тобто тих договорів, щодо яких парламент раніше дав згоду на їх обов’язковість, ч. 1 ст. 151 Конституції України).

Таким чином, сьогодні Президент України як глава держави відіграє важливу роль в функціонуванні всієї інституційної системи. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (ч. 2 ст. 102 Конституції України). Це означає, що він покликаний консолідувати усі гілки державної влади, забезпечити їх взаємоузгоджену діяльність з метою забезпечення оптимального функціонування державного механізму України в цілому. Саме з цією метою його владні повноваження за Конституцією України 1996 р. були суттєво розширені.

В свою чергу, як видно зі схем № 1 та № 2, за чинною Конституцією України Кабінет Міністрів України не має у своєму розпорядженні скільки-небудь ефективних державно-владних повноважень, які б дозволяли йому виступати в якості стримуючого фактору у взаємовідносинах з законодавчою та судовою владою. В той же час відповідно до ст. 6 Конституції Кабінет Міністрів фактично визнається однією з трьох рівноправних гілок державної влади.

Тому, поза всяким сумнівом, для забезпечення балансу у взаємовідносинах гілок державної влади, насамперед необхідно здійснити реформування власне місця і ролі в державному механізмі України інститутів президентства та уряду в Україні. При чому, якщо звернути увагу на схему № 2, то можна зробити висновок, що здійснення такого реформування можливо двома, фактично протилежними шляхами.

Якщо кінцевою метою конституційного реформування української системи державної влади є перехід до парламентської форми правління, тоді слід позбавити Президента України більшості з його конституційних повноважень, закріпивши їх за Прем’єр-міністром України. Це дозволить з одного боку суттєво підняти роль уряду в державному механізмі в цілому, створити передумови для його відповідальності за результати своєї діяльності, а з іншого – фактично збалансувати систему стримувань та противаг.

Інший, значно більш простий шлях – перехід до президентської форми правління. Цей шлях є більш простим тому, що для його досягнення не потрібно радикально змінювати систему та структуру державної влади. Для його запровадження достатньо ліквідувати посаду Прем’єр-міністра України, а його повноваження закріпити за Президентом України, або ж навіть залишивши посаду Прем’єр-міністра, визнати Президента України і главою держави, і главою виконавчої влади. Внаслідок такого реформування, фактично було б запроваджено відповідальність Президента України за результати діяльності уряду в цілому, що в кінцевому результаті й дозволило б створити відповідальну владу.

Однак останні події в сфері здійснення конституційної реформи, а саме – попереднє схвалення парламентом законопроекту «Про внесення змін до Конституції України» № 4105, свідчать, що в Україні не реалізується ані перший варіант реформування державного механізму, ані другий. В підтвердження цієї тези слід проаналізувати систему стримувань та противаг, яку пропонується запровадити в результаті здійснення конституційної реформи.

За проектом № 4105 Верховна Рада України може впливати на діяльність Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади використовуючи свої наступні державно-владні повноваження:

а) відповідно до частини 8 статті 83 коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України;

б) відповідно до частини 8 статті 83 коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України, відповідно до Конституції України вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України;

в) коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України є відповідальною за діяльність Кабінету Міністрів України;

г) розгляд і прийняття Верховною Радою України рішення щодо схва­лення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (п. 11 ст. 85);

ґ) призначення за поданням Президента України Прем’єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України та Голови Служби безпеки України (п. 12 ст. 85);

д) призначення за поданням Прем’єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад (п. 12 ст. 85);

є) вирішення питання про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України (п. 12 ст. 85);

ж) здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України (п. 13 ст. 85);

з) призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України (п. 18 ст. 85);

і) призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку України (п. 19 ст. 85);

ї) призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (п. 20 ст. 85);

к) затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних Сил України, Служби безпеки України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України (п. 22 ст. 85);

л) розгляд за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 88).

Тобто у порівнянні з чинною Конституцією повноваження українського парламенту щодо виконавчої влади пропонується суттєво розширити. Що ж стосується кінцевої мети реформування державного механізму – створення відповідальної влади, то ідеологи конституційної реформи пропонують обмежитися лише однією загальною фразою – «Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України … є відповідальною за його діяльність» (мається на увазі за діяльність Кабінету Міністрів України – Ф.В.). При цьому ні юридичні підстави такої відповідальності, ні її правові наслідки проектом змін до Конституції України не передбачені, що дозволяє зробити висновок про абсолютну декларативність зазначеного положення.

Проектом про внесення змін до Конституції України передбачається збереження за Президентом України вагомих важелів впливу на Верховну Раду України:

а) право розробляти та офіційно вносити до парламенту проекти законів в порядку законодавчої ініціативи (ч. 1 ст. 93 Конституції України);

б) право визначати законопроекти як невідкладні, що покладає на парламент обов’язок розглядати такі проекти позачергово (ч. 2 ст. 93 Конституції України);

в) право застосовувати вето до прийнятих парламентом законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України (ч. 2 ст. 94, п. 30 ст. 106 Конституції України);

г) право вимагати скликання позачергової сесії Верховної Ради України із зазначенням порядку денного (ч. 2 ст. 83 Конституції України);

д) право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції (що таке коаліція депутатських фракцій – Конституцією не визначено);

е) право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України;

є) право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися;

ж) право на звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України (ст. 150 Конституції України);

з) право на звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) чинних міжнародних договорів України (тобто тих договорів, щодо яких парламент раніше дав згоду на їх обов’язковість, ч. 1 ст. 151 Конституції України);

і) внесення за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді подання про призначення Верховною Радою України Прем’єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції (п. 9 ст. 106);

ї) внесення до Верховної Ради подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України (п. 10 ст. 106);

к) внесення до Верховної Ради подання про призначення Голови Служби безпеки України (п. 12 ст. 106).

При цьому слід зазначити, що законопроект про внесення змін до Конституції України не вирішує низки суттєвих проблем, що можуть виникнути на практиці після реформування системи державної влади. Зокрема, невідомо яким чином вирішувати ситуацію, коли Президент України отримавши від коаліції депутатських фракцій пропозиції щодо внесення до парламенту подання про призначення Прем’єр-міністра України, не виконує свого обов’язку і не вносить в визначений строк цієї кандидатури до парламенту. І змодельовану ситуацію не можна вважати якоюсь надзвичайною, оскільки, незважаючи на подібну конституційну вимогу щодо підписання та оприлюднення закону, щодо якого Верховна Рада України подолала застосоване Президентом України право вето, на практиці глава держави в достатньо багатьох випадках цього не робив.

Однак, на наш погляд, конституційна реформа так і не вирішує проблеми дисбалансу у взаємовідносинах законодавчої, виконавчої влади та глави держави. Адже порівняно з чинною Конституцією України, законопроект №4105 хоча й наділяє Кабінет Міністрів України додатковими державно-владними повноваженнями, але не в сфері його взаємовідносин з Верховною Радою України. Кабінет Міністрів України лише отримує більше можливостей самостійно діяти власне в сфері виконавчої влади, залишаючись при цьому відповідальним перед Президентом України і перед Верховною Радою України, підконтрольним і підзвітним Верховній Раді України.

Таким чином, проаналізовані особливості української моделі системи поділу державної влади та пропозиції щодо її реформування змушують всерйоз замислитися про істинні причини ініціювання конституційної реформи спочатку безпосередньо чинним Президентом України, а потім й про-президентськими політичними силами, які за порівняно невеликий проміжок часу так суттєво змінили свої погляди на державний устрій України. Адже, напевно ні в кого не виникає сумніву, що за умови, коли б, по-перше, Конституція України дозволяла нинішньому Президенту України балотуватися на пост втретє, а, по-друге, за умови підтримки Л. Кучми значною частиною виборців, конституційна реформа була б абсолютно не потрібною і навряд чи мала б таку, зініційовану певними політичними силами «всенародну підтримку».

Посилання:

1. Веніславський Ф.В. Взаємодія гілок державної влади як принцип основ конституційного ладу України // Право України. – 1998. – №1. – С.34-38.

2. Для більш повного розуміння особливостей сучасного правового регулювання статусу Президента України й пропозицій щодо реформування системи державної влади слід коротко проаналізувати етапи становлення інституту президентства в Україні. Вперше посаду Президента України було запроваджено 5 липня 1991 р., коли чинна на той час Конституція УРСР 1978 р. була доповнена главою 12-1 «Президент Української РСР». Відповідно до ст. 114-1 Конституції УРСР 1978 р. Президент УРСР визнавався «найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади». Повноваження Президента складалися з 13 пунктів (проти 31 пункту за чинною на сьогодні Конституцією України 1996 р.). Згідно з п. 4 ст. 114-5 Конституції УРСР Президент УРСР очолював «систему органів державного управління», забезпечував «їх взаємодію з Верховною Радою Української РСР». 14 лютого 1992 р. до Конституції УРСР були внесені зміні і доповнення, згідно з якими Президент України визнавався одночасно главою держави і главою виконавчої влади України. За Конституційним договором 1995 р. Президент України також визнавався «главою держави і главою виконавчої влади».

Конституція України 1996 р. значно розширивши владні повноваження Президента України, одночасно закріпила його правовий статус лише як глави держави. Главою виконавчої влади став Прем’єр-міністр. Причому за свідченнями безпосередніх учасників процесу прийняття Конституції України 1996 р. закріплення саме такої моделі статусу Президента України було прямим наслідком потужного лобіювання саме прибічників чинного Президента України Л.Кучми.

Федір Веніславський,
кандидат юридичних наук,
доцент кафедри конституційного права
Національної юридичної академії імені Ярослава Мудрого

Якщо помітили помилку на сайті, будь ласка, виділіть текст та натисніть ctrl-enter.

Приєднуйтесь

Робiмо велику справу разом!
Підтримати Стати волонтером Пройти стажування