Правосуддя.net! Але народ має право на правосуддя

„Сьогодні в Україні немає справедливого і незалежного суду”. – констатували співробітники апарату Верховного Суду України, доктори юридичних наук М. Мельник і М. Хавронюк у своїй статті „Правосуддя. net?” (Дзеркало тижня, №32 (711) 2008 р.). Якщо про це заявляють високопосадовці апарату найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції, то істина у цих словах, очевидно, є. З середини, кажуть, видніше.

Дивує інше: автори не пропонують нічого, що могло б зробити суди справедливими та незалежними, а обмежилися жорсткою критикою „проекту Ющенка – Ківалова” – законопроекту „Про судоустрій і статус суддів”, який і справді „передбачає радикальну реформу судоустрою і статусу суддів” і пропонує „здійснити в Україні „велику” судову реформу”. Тільки чомусь автори статті віднесли це до переліку п’яти зауважень до проекту, очевидно, вважаючи судову реформу непотрібною. Але саме безсистемні косметичні ремонти, латання, перекидання справ з одного суду до іншого привели до тієї ситуації, яку у згаданій статті назвали „правосуддя. net”.

Проект Ющенка – Ківалова?
Мабуть, називаючи законопроект „Про судоустрій і статус суддів” (№ 0916, 0917) „проектом Ющенка – Ківалова”, можна ввести в оману необізнаного читача, адже цей проект не є суто „творінням” секретаріату Президента і парламентського Комітету з питань правосуддя, а має свою передісторію.

Нагадаємо, що ще у 2005 році для підготовки судової реформи Президент створив спеціальний консультативно-дорадчий орган – Національну комісію із зміцнення демократії та утвердження верховенства права, – який було сформовано за суто професійним, а не політичним принципом. Вона, опрацювавши попередній український досвід, вивчивши досвід інших країн, підготувала проект Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів. До складу Національної комісії входили, зокрема, багаторічний борець за судову реформу і теоретик цього питання, теперішній суддя Конституційного Суду – Віктор Шишкін, багаторічний Голова Верховного Суду, тепер у відставці, – Віталій Бойко, Голова профільного комітету у Верховній Раді України IV-ого скликання, теперішній Голова Верховного Суду – Василь Онопенко і багато інших фахівців. У засіданнях Національної комісії завжди брали участь представники Ради суддів України. Концепція спеціально обговорювалася з усім тодішнім керівництвом Верховного Суду в секретаріаті Президента, пройшла численні міжнародні експертизи. Її проект направлявся в усі суди України, і майже всі пропозиції, які не суперечили доктринальним підходам, були враховані при його доопрацюванні.

Що ж стосується доктринальних підходів, то в основу Концепції було покладено завдання забезпечити можливість приходу на суддівські посади кваліфікованих і чесних юристів шляхом прозорих конкурсних процедур, створити умови для незалежності суддів при здійсненні правосуддя та дієві процедури притягнення до дисциплінарної відповідальності тих суддів, які порушують законодавство і принципи справедливого судочинства, реформувати систему судів відповідно до потреб судочинства.
Альтернативною ж доктриною, яку послідовно відстоювало тодішнє керівництво Верховного Суду, було посилення адміністративно-командних механізмів у судовій владі з боку вищих судів стосовно нижчих, а також з боку голів судів – стосовно суддів цих судів. На жаль, не далеко від цього відійшло і теперішнє керівництво Верховного Суду. На переконання абсолютної більшості українських і зарубіжних експертів це тупиковий шлях, який абсолютизує суб’єктивний фактор і не наближає нас до європейських стандартів судочинства.

Концепція вдосконалення судівництва була схвалена Указом Президента України 10 травня 2006 року. Про тодішнє вболівання Президента за судову реформу свідчив хоча б той факт, що за затвердженою ним Концепцією повноваження Президента щодо судової системи мали бути суттєво звужені. На виконання Концепції Національною комісією підготовлено відповідні законопроекти – нові редакції законів про судоустрій та про статус суддів, що були внесенні до Верховної Ради України в порядку законодавчої ініціативи Президентом України в кінці 2006 року. У той же період ці законопроекти були обговорені і підтримані на науково-практичних конференціях у Києві, Одесі та Харкові.

Учасник підготовки Концепції вдосконалення судівництва, ініціатор законопроекту про створення Вищих цивільного і кримінального судів у Верховній Раді четвертого скликання Василь Онопенко, обійнявши посаду Голови Верховного Суду, несподівано став головним опонентом судової реформи, що передбачена Концепцією та відповідними законопроектами, і навіть зумів переконати Президента відкликати внесені ним законопроекти.

Але, незважаючи на це, Верховна Рада прийняла їх 3 квітня 2007 року у першому читанні і доручила профільному комітетові об’єднати в єдиний законопроект про судоустрій і статус суддів. 3 квітня – це перший день після видання Президентом указу про дострокове припинення повноважень Верховної Ради V скликання. Це дало підстави для сумнівів у легітимності прийняття законопроектів. Щоправда, згодом Президент визнав зазначений указ таким, що втратив чинність, а натомість видав новий указ про припинення повноважень парламенту.

У червні цього року Президент звернувся до Верховної Ради з проханням пришвидшити прийняття відповідних законопроектів, парламентський Комітет з питань правосуддя оперативно їх доопрацював, об’єднавши в один проект, і рекомендував до прийняття у другому читанні (підтримали його представники від фракцій Партії регіонів і НУ-НС, проти виступили народні депутати від Блоку Юлії Тимошенко – це й не дивно, адже теперішній Голова Верховного Суду до повернення до суддівської діяльності був одним із лідерів цього блоку та очолював партію, що входила і входить до його складу).
Водночас потрібно погодитися із М. Мельником і М. Хавронюком, що деякі новели, що з‘явилися у законопроекті при доопрацюванні у Комітеті з питань правосуддя, не відповідають Конституції України і Концепції вдосконалення судівництва.

Кадрові призначення і незалежність судді
Судова реформа завжди була заручником політичної боротьби. На жаль, ця боротьба найчастіше зводилася не до того, яка політична сила поставить собі у заслугу проведення судової реформи, чим здобуде прихильність виборців, а до боротьби за владу над судовою владою, щоб використовувати її у своїх вузькополітичних та особистих цілях.

Вочевидь, саме прагненням здобути контроль над суддівським корпусом можна пояснити декілька новел, що з’явилися в допрацьованому проекті, але які були відсутні у законопроектах, внесених Президентом. Ці новели стосуються добору суддів, передусім на адміністративні посади. Так, положення про призначення суддів на адміністративні посади і звільнення їх з цих посад Президентом України за поданням Вищої ради юстиції (ст. 20 законопроекту) не відповідають Конституції України і низці рішень Конституційного Суду (від 16 травня 2007 року у справі про звільнення судді з адміністративної посади, від 10 квітня 2003 року у справі про гарантії діяльності народного депутата України, від 7 квітня 2004 року у справі про Координаційний комітет, від 16 жовтня 2001 року у справі про призначення суддів). Конституційний Суд однозначно висловився, що „повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження”, та що „із змісту положень Конституції України не випливає належність до відання Вищої ради юстиції внесення подань про призначення суддів на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції та про звільнення їх з цих посад”.
Тому, на наш погляд, необхідно повернутися до варіанту, що був прийнятий у першому читанні, – призначення на адміністративні посади в судах здійснює на конкурсних засадах Рада судів України, але при умові, що до її складу не входять судді, що обіймають адміністративні посади (сьогодні у Раді суддів лише 4 судді місцевих та апеляційних судів, які не обіймають адміністративної посади, із 76 членів). Саме такий варіант випливає із положення Концепції вдосконалення судівництва, затвердженої Президентом, за яким: „Слід запровадити порядок, за яким адміністративні посади в судах займатимуть судді, призначені органами суддівського самоврядування”.

Насправді, питання хто призначає голову суду не настільки принципове, якщо позбавити голів судів повноважень, з якими вони можуть втручатися у здійснення правосуддя, тиснути на суддів. Але в законопроекті, підготовленому до другого читання, поряд із узурпацією повноваження призначати голів судів передбачено зберегти широкі адміністративні повноваження голів судів, зокрема, через використання неоднозначного формулювання „здійснює організаційне/загальне керівництво діяльністю суду” (ст. 24, 28, 33 проекту). Існування такого розмитого формулювання у чинному законі дає можливість головам судів розподіляти справи, формувати колегії суддів для розгляду справ, впливати на добір і кар’єру суддів, вирішувати питання про розподіл квартир для них, затверджувати графік відпусток і навіть … не давати печатки для скріплення „неправильного”, на його погляд, судового рішення тощо. Водночас голови судів при вирішенні питань матеріального забезпечення суду і суддів потрапляють у залежність від місцевої влади та комерційних структур, державної судової адміністрації. Особливо це небезпечно для адміністративних судів, які створюються протягом останніх років, – голови цих судів змушені йти прохачем до місцевих органів влади, щоб вони надали приміщення для суду, квартири суддям тощо.

Тому доцільно повернутися до редакції першого читання, яка повністю імплементувала вимогу Концепції про те, що: „Потрібно, зокрема, позбавити голів судів повноважень, які вони можуть використовувати для втручання у здійснення судочинства… Функції голови суду мають бути обмежені представницькими повноваженнями і контролем за діяльністю апарату суду”.
Так само із законопроекту необхідно вилучити неконституційні положення, якими Президент наділяється повноваженням вносити подання до Пленуму Верховного Суду щодо призначення чи звільнення Голови Верховного Суду, а Вища рада юстиції – повноваженням призначати та звільняти голів судів, якщо Президент цього не робить, а також призначати судових інспекторів.

Спеціальна підготовка суддів чи привілей для вузів?
В Україні відсутня спеціальна підготовка тих, хто претендує на посаду професійного судді. Фактично юрист вчиться бути суддею уже працюючи на цій посаді, вчиться на свої помилках, на долі людей. Нічого подібного до інтернатури у лікарів для суддів не передбачено. А помилка судді за своїми наслідками може бути такою ж як і помилка медика, а то й важчою.
Концепцією вдосконалення судівництва передбачено: „З метою забезпечення судових органів висококваліфікованими кадрами та належного опанування специфікою професії необхідно запровадити спеціальну підготовку кандидатів на посаду судді в Академії суддів України”.

Сьогодні Академія суддів – це спеціальний заклад, що діє на основі Закону „Про судоустрій України” та опікується підвищенням кваліфікації уже діючих суддів і працівників апарату.

Після опрацювання законопроекту про судоустрій і статус суддів у профільному комітеті Верховної Ради були вилучені положення про Академію суддів. Натомість передбачено, що підготовка суддів здійснюється „спеціалізованими юридичними вищими навчальними закладами четвертого рівня акредитації” (ст. 71, 72 та ін. проекту). Не важко здогадатися, що це, по суті, означає ліквідацію Академії суддів України на користь двох вищих навчальних закладів в Одесі і Харкові, які готують магістрів права. Тобто спеціальну підготовку претендентів на посаду судді фактично зведено до здобуття загальної вищої юридичної освіти у вищому навчальному закладі четвертого рівня акредитації, що спотворює ідею Концепції вдосконалення судівництва стосовно необхідності проходження такої підготовки в Академії суддів, яка не є вищим навчальним закладом, а спеціальним закладом для підготовки кадрів для судової системи.

Справа у тому, що магістерська освіта, яку дають вищі навчальні заклади четвертого рівня акредитації, означає поглиблене вивчення теоретичних дисциплін, підготовку фахівців до наукової і викладацької діяльності. Така освіта далека від напрацювання практичних навичок судді, чого найбільше потребують кандидати на посаду судді.

Тому у разі реалізації положень законопроекту, запропонованого комітетом до другого читання, два вищі навчальні заклади в Україні, один із яких є дітищем голови цього комітету, одержать привілей у вигляді стабільного державного замовлення і виключної можливості працевлаштування своїх випускників – магістрів суддями.
Таким чином, щоб реалізувати ідею Концепції, потрібно було б повернутися до редакції, що була схвалена у першому читанні, яка передбачала Національну школу суддів (Академію суддів) як спеціалізований заклад підготовки суддів поза системою вищої юридичної освіти. Щоправда, бажано вилучити положення, що Національна школа суддів діє при Державній судовій адміністрації. Не повинен такий заклад бути у підпорядкуванні органу, що здійснює господарське обслуговування судової системи.

Система судів – чи справді усе так заплутано?
Опоненти законопроекту постійно наголошують на заплутаності системи судів загальної юрисдикції, що визначена проектом і начебто погіршує доступність правосуддя для громадян. Однак не важко переконатися, що це не так. По-перше, законопроектом передбачено відмовитися від Апеляційного суду України, що передбачений чинним Законом „Про судоустрій України” і фактично не створений, а також від військових судів, що справ майже не розглядають. До існуючих судів додаються лише Вищі цивільний і кримінальний суди, а також окружні кримінальні суди.

Створення перших обумовлюється необхідністю забезпечити право на касаційне оскарження у цивільних та кримінальних справах та право на розгляд справи впродовж розумного терміну. Сьогодні особливо гострою є ситуація в цивільних справах – Верховний Суд хронічно не встигає розглядати касаційні скарги. Перетворення розгляду справ у Верховному Суді у конвеєр не дає йому можливості достатньо уваги приділяти забезпеченню єдності судової практики, зокрема через перегляд справ за винятковими обставинами. Створення вищих судів приведе до того, що, по-перше, з‘явиться можливість більш ефективно й у коротший термін розглядати справи. По-друге, Верховний Суд зможе нарешті присвятити себе виконанню своєї основної функції: через перегляд справ за винятковими обставинами забезпечувати однакове застосування законів, особливо, у різних судових юрисдикціях. По-третє, одні й ті самі судді не будуть брати участі у перегляді своїх же рішень, як це є сьогодні у Верховному Суді в цивільних та кримінальних справах (коли він здійснює розгляд в касаційному порядку, а потім за винятковими обставинами).

М. Мельник і М. Хавронюк, як аргумент щодо недоцільності створення вищих судів, наводять статистику залишку нерозглянутих справ у Вищому адміністративному суді і Верховному Суді. Але при цьому вони забули сказати, що залишок справ у Вищому адміністративному суді – це залишок справ, які роками накопичувалися у судовій палаті з цивільних справ і були передані Вищому адміністративному суду перехідними положеннями Кодексу адміністративного судочинства. А Верховний Суд зменшив свій залишок ще й „завдяки” тимчасовій передачі касаційних функцій апеляційним судам і наділенням судді Верховного Суду правом одноосібно відхиляти касаційну скаргу у цивільній справі, якщо вважає її необґрунтованою.

Щоб Верховний Суд належним чином міг виконувати касаційну функцію слід було б або збільшувати щонайменше удвічі кількість суддів Верховного Суду (а їх і так сьогодні майже сто), або ж суттєво обмежувати доступ до касаційної інстанції, що власне, і пропонує сьогодні Верховний Суд.

Окружні кримінальні суди передбачено створити на базі відповідних палат в апеляційних судах виходячи з потреб кримінального процесу. Адже сьогодні вироки, винесені апеляційними судами у першій інстанції у деяких категоріях кримінальних справ, не можуть бути оскаржені в апеляційному порядку за відсутності відповідної ланки у судовій системі, що суперечить вимогам Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Передати ці справи районним судам – означало б збільшити і так високе навантаження на суддів цих судів. Окружні кримінальні суди зможуть перебрати на себе розгляд цих та деяких інших категорій кримінальних справ, насамперед тих, де підсудна особа знаходиться під вартою. Такі зміни дозволять забезпечити право на апеляційне оскарження, зменшити навантаження на районні суди і навіть скоротити поточні видатки на конвоювання підсудних, на реконструкцію приміщень судів районного рівня, пов’язану із необхідністю утримувати підсудних до початку судового розгляду. Саме в окружних кримінальних судах доцільно запровадити суд присяжних, як того вимагає Конституція України.
Таким чином, створення двох вищих судів та окружних кримінальних судів не лише не погіршить, а й покращить доступ до правосуддя.

Роз‘єднання ж апеляційних загальних судів на цивільні і кримінальні, що передбачено доопрацьованим законопроектом, справді доцільне, оскільки, по-перше, вони й зараз складаються з двох автономних палат – у цивільних справах і в кримінальних. А по-друге, поєднання цивільних і кримінальних справ справляє гнітюче враження і створює незручності. Наприклад, коли конвоюють підсудних, охорона вимагає покинути приміщення в усіх громадян, які чекають розгляду цивільної справи у коридорі. Жодних погіршень щодо доступності цих судів таке роз‘єднання не створить.

Щоправда, під час підготовки до другого читання у законопроекті додалися ще й окружні цивільні суди (п. 2 ч. 2 ст. 21 проекту), доцільність створення яких незрозуміла. Зараз усі цивільні справи розглядають місцеві загальні суди і об’єктивної потреби у піднятті їх на більш високий рівень немає. Хоча Концепція вдосконалення судівництва передбачає окружні цивільні суди, але вони у більш віддаленій перспективі мали б виникнути на основі місцевих господарських судів, які, по суті, розглядають цивільні справи за участю суб’єктів господарювання. У результаті таких перетворень мають бути суди цивільної, кримінальної та адміністративної юрисдикцій. Перші вирішуватимуть спори між приватними особами, другі розглядатимуть справи про кримінальні правопорушення, а треті вирішуватимуть спори приватних осіб із владою. Така система не викликатиме жодних труднощів у розумінні.

Роль Верховного Суду
Сьогодні Верховний Суд з його широчезною компетенцією і майже сотнею суддів не виконує тієї місії, яку він мав би виконувати. По-перше, він не справляється із забезпеченням однакового застосування законів, оскільки навіть в межах однієї судової палати часто ухвалюються протилежні судові рішення у подібних справах, не кажучи уже про розбіжності у судовій практиці різних палат. На що тоді орієнтуватися судам нижчих інстанцій?
По-друге, у цивільних та кримінальних справах він уповноважений розглядати скарги на свої ж рішення, тобто фактично виконує функції двох інстанцій в одній справі. У цивільних справах здійснення касаційної функції пробуксовує уже багато років.
Законопроектом Верховному Суду відводиться роль найвищої судової інстанції – однакове застосування законів забезпечуватиметься переглядом справ за винятковими обставинами, передусім у разі виявлення різнобоїв у судовій практиці, а також наданням роз‘яснень. Касаційні функції перейдуть до вищих судів (як це сьогодні зроблено в адміністративній та господарській юрисдикції).

Зрозуміло, що для ефективного здійснення цих функцій потрібна значно менша кількість суддів, ніж сьогодні (конкретне число – це питання, що може дискутуватися). Проте це не означає, що суддів Верховного Суду звільнятимуть у зв’язку із скороченням. Перехідними положеннями передбачено, що кількість посад буде зменшуватися до необхідної кількості поступово – після звільнення суддів „природнім” шляхом – тобто скорочуватимуться посади, що ставатимуть вакантними.
М. Мельник і М. Хавронюк нарікають на те, що проект не передбачає права Пленуму Верховного Суду визнавати нечинними роз’яснення вищих судів (це право Верховного Суду передбачено чинним законом про судоустрій), але роз‘яснення не є нормативним актом, а тому поняття чинності до нього не має застосовуватися. А до того ж, не пригадується, щоб Верховний Суд хоч раз використав це право.

Пропозиції щодо підвищення ролі Верховного Суду для судової практики його керівництво називає руйнівними. Натомість Верховний Суд пропонує залишити усе як є – лише обмежити право на касацію у цивільних справах, зберігши це право лише у найгрошовитіших справах – ціна позову у яких складає понад 100 мінімальних заробітних плат, тобто більше 50 тис. грн. Однак така ціна позову зустрічається найчастіше у справах, де сторони є доволі заможними і для них ці гроші часто можуть мати не таке життєво необхідне значення, як декілька тисяч гривень для більшості громадян. Таким чином, запропонований Верховним Судом підхід приведе до того, що більша частина громадян не матиме доступу до касаційної інстанції.

Подолати корупцію
Одним із головних завдань законопроекту про судоустрій і статус суддів є зменшення корупції в суддівському середовищі. М. Мельник і М. Хавронюк вважають, що цей проект „не здатен виправити чи нейтралізувати” зазначену проблему. Однак ця проблема не вичерпується лише питанням голів судів і хто їх призначає (саме аналізом цього питання обмежилися автори у згаданій статті), хоча це й справді важливий аспект.

Законопроект містить чимало інших положень, які можуть позитивно вплинути на подолання корупції. По-перше, передбачено автоматизований порядок розподілу судових справ з метою запобігання суб’єктивного втручання у цей процес. По-друге, визначено прозору конкурсну процедуру призначення на суддівські посади, у тому числі до судів вищого рівня. По-третє, систему оплати праці суддів буде встановлено законом, а її розмір доведено до рівня, що належним чином задовольнятиме життєві потреби судді. По-четверте, буде запроваджено декларування доходів, майна і видатків суддями та членами їх сімей та відповідальність за невиконання цього обов’язку. По-п‘яте, чітко визначено підстави для притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності та звільнення судді з посади у зв’язку з порушенням присяги, передбачено створити постійно діючу Дисциплінарну комісію суддів та службу судових інспекторів (сьогоднішній інститут дисциплінарної відповідальності є малоефективний).

Щоб щирі наміри провести судову реформу на користь людини, а не окремих політиків чи інституцій не були дискредитовані, потрібно привести законопроект у відповідність до Конституції України та Концепції вдосконалення судівництва. Для цього доцільно якнайшвидше створити робочу групу за участю народних депутатів України, представників Ради суддів, Верховного Суду, вищих спеціалізованих судів, Міністерства юстиції, фахівців із зацікавлених неурядових організацій, які б змогли доопрацювати законопроект некулуарно, відкинувши політичні та особисті амбіції, як цього вдалося досягнути у Національній комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права. Щоб усунути будь-які сумніви у легітимності процедури прийняття закону, допрацьований законопроект має бути внесений суб’єктами законодавчої ініціативи для розгляду і повторного прийняття у першому читанні. Другий варіант – винесення законопроекту на друге читання із підтвердженням результатів першого читання. Ухвалення Закону „Про судоустрій і статус суддів” дасть можливість розпочати широкомасштабну судову реформу, без якої на покращення судового захисту годі й розраховувати.