Позиційний документ правозахисників щодо проведення конституційної реформи у частині реформування правосуддя
Після розгляду проектів змін до Конституції з питань правосуддя, які були підготовлені робочою групою Конституційної комісії та Реанімаційним пакетом реформ (РПР), правозахисні організації-учасники платформи “Правозахисний порядок денний” дійшли згоди, що ці проекти в цілому одні з найкращих серед пропонованих за останні роки варіантів судової реформи.
Водночас проблема напрацьованих змін – у їхній невизначеності та обмеженості, що не дає чіткої картини судової реформи. Із внесеного до парламенту проекту закону чітко не зрозуміло, який має бути судоустрій, система дисциплінарної відповідальності суддів, система суддівського самоврядування та багато інших питань, що віднесені до рівня регулювання законом. Враховуючи існуючу в країні традицію легко змінювати закони, гарантії незалежності суддів потребують визначення саме на рівні Конституції. Це дозволить уникнути швидкої зміни даних положень відповідно до політичних потреб та буде виступати механізмом захисту від недемократичних тимчасових урядів.
Серед вагомих позитивів конституційних змін у частині правосуддя можна відзначити:
– призначення суддів безстроково;
– позбавлення президента повноважень утворювати та ліквідовувати суди;
– позбавлення парламенту повноважень щодо призначення та звільнення суддів, надання згоди на позбавлення імунітету;
– скасування відповідальності за порушення присяги;
– зміни формування Вищої ради правосуддя та віднесення до його компетенції ключових повноважень щодо суддівського корпусу;
– скасування можливості вираження недовіри Генеральному прокурору.
Але певні положення цих проектів, на нашу думку, потребують змін та доповнень. Зокрема, потрібно змінити наступні положення:
1) Визнання юрисдикції існуючих та створення нових міжнародних судів.
Проект робочої групи Конституційної комісії пропонує внести положення такого змісту: «Україна може визнати юрисдикцію Міжнародного кримінального суду на умовах, передбачених Римським статутом Міжнародного кримінального суду». Аналогічна вимога передбачена у проекті РПР. Це дозволить усунути існуючі перешкоди на шляху до ратифікації Римського статуту МКС. Водночас, ця норма вступає в силу тільки через три роки з дня, наступного за днем опублікування цього Закону. Відкладення вирішення цього питання в часі є невиправданим зволіканням. Особливо зважаючи на те, що МКС вже розпочав попереднє вивчення ситуації, починаючи із 20 лютого 2014 року, відповідно до другої разової декларації уряду.
Також обидва проекти не враховують того, що при зміні Конституції доцільно закладати більш широкі положення. Останні події показали, що МКС може бути не єдиним можливим варіантом міжнародного правосуддя. Наприклад, Рада Безпеки ООН нещодавно розглядала можливість створення спеціального трибуналу по справі збитого малайзійського «Боїнгу» в Україні. Однак, Україна за логікою ратифікації Римського статуту знову може зіштовхнутися з проблемою визнання його юрисдикції через існуючі обмеження в Конституції. Тому доцільно включити до її тексту більш широке положення: «Україна визнає юрисдикцію міжнародних судових установ, створених відповідно до міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, або відповідно до рішень міжнародних організацій, учасником яких є Україна».
Крім того, до положень щодо заборони надзвичайних та особливих судів, а також щодо вимог до судді бути громадянином України, важливо додати положення «окрім випадків, передбачених міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України». Це відкриє можливість створення спеціальних міжнародних судів, де серед суддів можуть бути також іноземці.
2) Конституційна скарга.
Проект робочої групи Конституційної комісії пропонує надзвичайно обмежену можливість подання конституційної скарги. Проект РПР також не розширює можливості використання цього інструменту. Водночас, на нашу думку, конституційна скарга як механізм захисту прав людини і основоположних свобод від неконституційних законів повинна існувати без жодних додаткових обмежень. В Україні відсутній механізм відстоювання прав і свобод у випадку, коли вони напряму порушуються законами, хоча таких випадків можна перерахувати багато. Без цього неможливо встановити справжні гарантії захисту особи від тиранії.
Проблема також в тому, що у особи взагалі немає правових засобів у випадку порушення її прав неконституційним законом. У зв’язку з цим, необхідно вилучити друге речення статті 1511 проекту змін до Конституції, а саме «конституційна скарга може бути подана в разі, якщо всі національні засоби юридичного захисту вичерпано». Також важливо розширити коло суб’єктів, що можуть подавати конституційну скаргу в зв’язку із порушенням основоположних свобод, зокрема, не тільки фізичними, але й юридичними особами. Певні формальні вимоги, зокрема, щодо обґрунтованості конституційної скарги можуть визначатися законом.
3) Право на правову допомогу.
Проект робочої групи Конституційної комісії визначає, що представником в усіх в судах може виступати лише адвокат, причому адвокат має виступати в усіх категоріях справ і навіть для представництва органів державної влади. У тексті міститься застереження, що законом можуть бути визначені винятки щодо представництва у суді у трудових спорах, спорах щодо захисту соціальних прав, щодо виборів та референдумів, у малозначних спорах, а також стосовно представництва малолітніх чи неповнолітніх осіб та осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обмежена. Відповідно до перехідних положень імплементація цієї вимоги відсунута в часі. РПР додатково обмежив цю вимогу лише кримінальним провадженням (що є на сьогодні) та касаційним провадженням. Запропоновані положення де-факто встановлюють монополію адвокатури, що є невиправданим.
Адвокатура на сьогодні насправді не відіграє важливої ролі у гарантуванні надання якісних правових послуг, тому надання таких повноважень не має під собою правових аргументів, а є радше елементом обмеження права на вибір захисника. На нашу думку, потрібно відмовитися від запровадження положень, що звужують право на правову допомогу у порівнянні з положеннями чинної Конституції. При цьому норми щодо права на представництво в суді виключно адвокатами повинні визначатися на законодавчому, а не конституційному рівні. Також важливо виключити положення, що обмежують діяльність створеної в Україні системи безоплатної правової допомоги та ставлять її поза правовими рамками.
4) Реформа прокуратури.
Фактично проект робочої групи КК взагалі не містить шляхів реформи прокуратури, а лише частково позбавляє її окремих повноважень. Пропозиції РПР щодо ліквідації прокуратури й створення Служби державного обвинувачення є більш деталізованими. З огляду на це, на нашу думку, це питання у тексті проекту закону потребує додаткового опрацювання.
5) Зміна суддівського корпусу.
Обидва проекти змін до Конституції не закладають чіткої процедури та об’єктивних підстав для звільнення суддів. За таких умов залишається можливість для політичного впливу на процедуру звільнення суддів, що в подальшому призведе до політичної залежності суддів, які залишаться на посаді. Відтак, мета заміни суддів не може бути досягнута в запропоновані проектами способи.
Крім того, проекти змін до Конституції значно посилюють незалежність суддів, де вагома роль відводиться Верховному суду України. Консервація чинного складу суддів призведе тільки до загострення усіх існуючих проблем у сфері правосуддя. Тому, на нашу думку, потрібно передбачити положення, за яким всі судді без винятку звільняються з посад суддів вищих судів та Верховного суду України. При цьому вони не позбавляються посади судді та можуть бути переведені за бажанням в інші суди першої чи апеляційної інстанції, або піти у відставку. Таким чином буде забезпечена найбільш об’єктивна процедура звільнення судів та зміна вищої ланки судової системи. У разі проведення якісного призначення судів на посади в Верховному суді поступово буде закладений фундамент для оновлення всього суддівського корпусу через систему суддівського самоврядування.
Також до існуючих проектів змін, на нашу думку, потрібно додати наступні положення:
1) У проекті Конституції необхідно провести ідею про незалежність судової влади від законодавчої та виконавчої влади через підкреслення її специфічності і надання підвищених гарантій незалежності. У правовій державі суд є не стільки державним, скільки наддержавним органом, оскільки йому доводиться судити державу, уникаючи позиції судді у власній справі. Щоб підкреслити це, в Конституції слід передбачити норму про те, що судова влада керується волею народу тільки якщо вона виражена у формі Закону. Відтак, судовій владі забороняється бути інструментом втілення політичних настроїв мас, вона має працювати виключно на основі норм права. Відповідно, на відміну від статті 124 чинної Конституції, судові рішення мають ухвалюватися не іменем України, а іменем Закону (в т.ч. Основного Закону, особливо якщо мати на увазі Конституційний Суд України). У даному випадку закон є вищим від держави.
2) Передбачити положення про можливість Верховної Ради України приймати органічні закони більшістю у 2/3 голосів. Такими законами повинні бути закони, що визначають права та свободи, судоустрій та статус суддів, про органи державного обвинувачення тощо. Захист цих законів від змін, обумовлених політичною кон’юнктурою, є надзвичайно важливим та надає стабільності діяльності правовим інститутам. З іншої сторони, у такому випадку Конституція не потребуватиме багатьох деталізованих положень, котрі при потребі можна буде змінити у більш захищений але легший спосіб, ніж через внесення чергових змін до Конституції.
3) Пропонується передати повноваження щодо офіційного тлумачення законів від Конституційного суду України до Верховного суду України. Також Верховний суд України повинен отримати право визнавати неконституційним будь-який нормативний акт, окрім закону, включно із указами Президента, постановами Кабінету міністрів тощо. Таким чином, Конституційний суд буде тлумачити закони тільки тоді, коли перевірятиме їх на конституційність. Конституційний суд має вирішувати питання про відповідність законів та інших нормативних актів Конституції і надавати офіційне тлумачення Конституції.
4) Необхідно розширити коло суб’єктів конституційного подання та включити до нього суддів. Судді повинні мати право звертатися до Конституційного суду з поданням у випадку, коли це необхідно для правильного застосування Конституції України в справах, що розглядається цим суддею.
5) Як відомо, заборона суддям займатися «будь-якою політичною діяльністю» не заважала деяким суддям високого рангу брати участь в парламентських виборах і залишатися довгий час на посаді, суміщаючи її з виконанням обов’язків судді. Тому проект Конституції має конкретизувати цю заборону, наприклад, таким чином: «Професійні судді не можуть належати до політичних партій, рухів і профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, балотуватися до органів державної влади або місцевого самоврядування, мати представницький мандат, обіймати будь-які оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої».
Довідково: Платформа “Правозахисний порядок денний” – неформальна коаліція правозахисних організацій, що працюють у сфері моніторингу, аналізу та розробки законодавства відповідно до основних засад прав людини та основоположних свобод. Учасниками Платформи виступають Українська Гельсінська спілка з прав людини, Харківська правозахисна група, Центр Громадянських Свобод, Amnesty International в Україні, Центр інформації про права людини, Центр досліджень правоохоронної діяльності, Будинок прав людини в Києві, Центр “Соціальна Дія”, Проект “Без кордонів”, Євромайдан SOS.
Контакти: [email protected], 0503411388, Ірина Думич