План заходів з реалізації Стратегії деокупації та реінтеграції Криму. Що змінилося?
4 квітня 2023 року Кабінет Міністрів України затвердив розпорядження № 288-р, яким було внесено зміни до Плану заходів з реалізації Стратегії деокупації та реінтеграції тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 вересня 2021 р. № 1171. Українська Гельсінська спілка з прав людини також опрацьовувала проєкт змін до Плану заходів і надала свої пропозиції, частина з яких знайшла відображення в новій редакції.
У 2021 році затвердження Плану заходів було дуже важливою подією і слугувало показником суттєвих зрушень у формуванні державної політики деокупації та реінтеграції Криму. Наповнення першої версії Плану заходів чітко визначалося домінуючим на той момент політико-дипломатичним підходом до деокупації Криму. Головними елементами Стратегії деокупації та реінтеграції Криму були: підтримка постійних зв’язків України з мешканцями окупованого Криму у всіх можливих сферах; заохочення молоді з окупованого півострова переїжджати та навчатися на підконтрольній Уряду України території; руйнація монопольного становища російської пропаганди в інформаційній сфері півострова; міжнародний дипломатичний та санкційний тиск на державу-агресора. Саме на реалізацію цих головних векторів державної політики і був спрямований План заходів.
Після початку повномасштабної агресії РФ проти України розроблений в 2021 році План заходів частково втратив актуальність, оскільки підхід держави щодо відновлення контролю над Кримом загалом змінився з політико-дипломатичного на військово-політичний, про що свідчать регулярні заяви політичного керівництва України. За таких обставин, а також у швидкоплинних умовах збройного конфлікту необхідно вже зараз готуватися до реінтеграції Криму після деокупації, яка може відбутися, у тому числі, військовим шляхом.
Що ж змінилося?
За інформацією Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, доопрацьований план з реінтеграції та деокупації півострова стосується таких сфер: захисту прав громадян України та юридичних осіб, законні інтереси яких були порушені внаслідок збройної агресії; соціальної та гуманітарної політики; міжнародного співробітництва; економічної політики; оборонної та безпекової складової тощо.
Якщо говорити про кількісні зміни в Плані заходів, то попередня його редакція містила 158 пунктів. Натомість нова редакція містить 127 пунктів. Різниця пояснюється наступним:
– були виключені пункти, які вже реалізовані, наприклад: «Утворення спеціалізованої державної установи « Український національний центр розбудови миру» для збору доказової бази порушень прав, пов’язаних з тимчасовою окупацією і збройною агресією Російської Федерації»;
– були виключені пункти, реалізація яких в умовах повномасштабної війни є неможливою або непріоритетною, наприклад, пункти, пов’язані з облаштуванням КПВВ на адміністративній межі з ТОТ АР Крим та м. Севастополя та транспортного (автобусного) сполучення між КПВВ та основними пересадочними вузлами Херсонської області;
– деякі пункти, наближені за своєю суттю, були об’єднані.
Проте більша частина Плану заходів не зазнала змін. У деяких пунктах змінилися формулювання, але суть залишилася без змін. Натомість, якісно нових завдань в оновленому Плані заходів з’явилося щонайменше 15, серед яких ми розглянемо найважливіші.
Пункт 24: «Розроблення і впровадження комплексних методик щодо подолання наслідків мілітаризації освіти та перенавчання дітей і молоді на деокупованій території Автономної Республіки Крим та м. Севастополя». Цей пункт є одним із найзмістовніших. Його включення в План є надзвичайно важливим, оскільки мілітаризація освіти та молоді в окупованому Криму, яка спрямована на знищення української ідентичності, є значним викликом для реінтеграції. Детальніше про цю проблему можна дізнатися з матеріалів ЦГП «Альменда», наприклад: «Як Росія знищує ідентичність українських дітей на окупованих територіях. Та чому це варто називати індоктринацією».
Пункт 27: «Розроблення та подання Кабінетові Міністрів України законопроекту щодо подолання наслідків окупації». У Плані заходів очікуваним результатом реалізації цього пункту зазначено «врегулювання процедур визнання окремих правочинів з майном, вчинених на тимчасово окупованій території; визнання/верифікація інформації про факти, що міститься у документах, виданих російськими окупаційними адміністраціями на тимчасово окупованій території (відповідно до принципу «Namibia exception»); врегулювання питання щодо відновлення діяльності нотаріату, адвокатури, судів на тимчасово окупованій території після деокупації». Можна очікувати, що саме цим законопроєктом буде визначено шлях вирішення ключових питань реінтеграції: право власності, отримання/відновлення документів, відновлення адвокатури та судової влади тощо.
Пункт 30: «Розроблення законодавства щодо відповідальності за кримінальні правопорушення, вчинені в умовах тимчасової окупації». З огляду на опис очікуваного результату реалізації цього пункту в Плані заходів, його головною метою є встановлення чітких критеріїв притягнення до кримінальної відповідальності за колабораціонізм. Не менш важливим є визначення категорій осіб, яких хоч і можна звинуватити у колабораціонізмі, але діяльність яких не стала наслідком серйозних порушень прав людини, щодо яких можна застосувати амністію. Але окрім цього, надзвичайно актуальним залишається визначення шляху перегляду рішень так званих «судів» на окупованих територіях з 2014 року. Це є комплексним питанням і, ймовірно, перегляд абсолютно всіх рішень є неможливим. У зв’язку з цим варто визначити критерії, відповідність яким передбачатиме обов’язковий перегляд певних рішень так званих «судів». Наприклад, якщо певні рішення так званих «судів» могли спричинити серйозні порушення прав людини.
Пункт 31: «Створення кадрового резерву для комплектування, зокрема, судових, правоохоронних, державних органів, сектору безпеки і оборони, органів місцевого самоврядування, функціонування яких відновлено на деокупованій території Автономної Республіки Крим та м. Севастополя, з урахуванням результатів люстраційних процедур, засад міжнародного гуманітарного права, міжнародного права у галузі прав людини, недопущення дискримінації за гендерними ознаками».
Пункт 116: «Подання пропозицій щодо створення військових адміністрацій для діяльності на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя».
Пункт 124: «Розроблення та подання Кабінету Міністрів України законопроекту щодо особливостей відновлення публічної влади в Автономній Республіці Крим та м. Севастополі».
Ці 3 пункти (31, 116 та 124) визначають загальну рамку того, яким чином буде забезпечено відновлення органів державної влади та їх укомплектування після деокупації. Створення військових адміністрацій безумовно є єдиним можливим шляхом на початковому етапі після деокупації, але у цьому питанні можуть виникнути певні складнощі, про які розповімо детальніше наприкінці цього матеріалу.
Пункт 127 «Розроблення та подання на розгляд Кабінету Міністрів України законопроекту щодо визначення критеріїв оцінки можливості проведення виборів на деокупованій території і формування органів місцевого самоврядування та представницьких органів влади». Цей пункт безпосередньо пов’язаний з попередніми, які стосуються відновлення діяльності органів влади на деокупованій територій. Важливим є констатування очевидного факту, що на території деокупованого Криму неможливо буде сформувати органи місцевого самоврядування до завершення періоду реінтеграції. Запровадження механізму оцінки відповідності певним критеріям є одним із можливих шляхів визначення періоду, коли відбудеться відновлення місцевого самоврядування та ліквідація військових адміністрацій на території Криму. Але чітке бачення щодо того які саме критерії та у яких сферах мають застосовуватися на цей момент відсутнє.
Висновки та пропозиції
Узагальнюючи, оновлений План заходів запроваджує важливі позитивні зміни у напрямку формування державної політики щодо реінтеграції Криму, а також визначає рамку подальшої роботи. Проте значна частина нових пунктів є загальними і не пропонує конкретних шляхів вирішення важливих проблемних питань реінтеграції. Невизначеним залишається майбутнє наповнення законопроєктів щодо відповідальності за кримінальні правопорушення, вчинені в умовах тимчасової окупації, щодо подолання наслідків окупації, а також щодо особливостей відновлення публічної влади в Автономній Республіці Крим та м. Севастополі, розроблення яких передбачено документом. Натомість деякі інші питання, на жаль, залишилися поза увагою документу.
Нагадаємо, що 30 грудня 2022 року КМУ був затверджений План дій органів виконавчої влади з відновлення деокупованих територій територіальних громад, який є важливим організаційно-розпорядчим актом для початкового етапу виходу зі збройного конфлікту, подолання прямих наслідків конфлікту й відновлення життєдіяльності деокупованої території та її мешканців. Детальніше можна прочитати в аналітичному матеріалі УГСПЛ: «Чи врахувала влада елементи перехідного правосуддя у плані з відновлення деокупованих територій? Аналітика». Цим документом передбачено, що в звільнених населених пунктах Президентом України утворюються військові адміністрації у разі нескликання позачергового засідання сесії відповідної сільської, селищної, міської ради та відновлення роботи ради, та/або її виконавчих органів, та/або сільського, селищного, міського голови, а також в інших випадках, передбачених Законом України «Про правовий режим воєнного стану». Оскільки на території окупованого Криму законних органів місцевого самоврядування нині не існує, то військові адміністрації будуть створені в усіх селах, селищах і містах, яких на півострові нараховується близько 1 000. Це передбачатиме утворення близько 1 000 військових адміністрацій, що в умовах постійного кадрового голоду буде абсолютно нереалістичним.
Саме тому Україні варто вже зараз провести реформу місцевого самоврядування на рівні громад в Криму. Для цього, зокрема, необхідно внести зміни до порядку добровільного об’єднання територіальних громад з метою створення об’єднаних територіальних громад на території АР Крим та м. Севастополь відповідним розпорядженням Кабінету Міністрів України до відновлення повного контролю над територією. Подібна адміністративно-територіальна реформа на рівні районів вже була проведена в 2020 році, коли Постановою Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-IX, що набере чинності після деокупації, були утворені нові райони в АР Крим та м. Севастополі.
Окрім цього, у Плані заходів відсутня згадка щодо необхідності розробки спеціальної процедури видворення з території Кримської півострова після його деокупації нелегальних мігрантів, якими є більшість громадян РФ» та «Як деколонізувати Крим? Процедура видворення нелегальних мігрантів». Як деколонізувати Крим? Міжнародно-правовий аспект відновлення демографічного складу населення» та «Як деколонізувати Крим? Процедура видворення нелегальних мігрантів».
На завершення, варто звернути увагу на інший аспект, а саме – міжвідомчу взаємодію у питанні формування державної політики щодо Криму. За інформацією Представництва Президента України в АР Крим, Апаратом Ради національної безпеки і оборони України розпочато збір пропозицій від державних органів щодо внесення змін до Стратегії деокупації та реінтеграції. У зв’язку з цим виникає логічне запитання, чи доцільно було вносити зміни до Плану заходів з реалізації Стратегії саме зараз? Адже сама Стратегія найближчим часом зазнає змін, що потягне за собою потребу чергової адаптації Плану заходів.
Автор: аналітик УГСПЛ Мірошниченко Владислав
Матеріал підготовлено за підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) в рамках Програми «Права людини в дії», яка впроваджується УГСПЛ.
Погляди та інтерпретації, представлені у цій публікації, не обов’язково відображають погляди USAID, Уряду США. Відповідальність за вміст публікації несуть виключно автори та УГСПЛ
У світі USAID є однією з провідних установ у сфері розвитку, яка виконує роль каталізатора цих процесів та допомагає досягати позитивних результатів. Діяльність USAID є проявом доброчинності американського народу, а також підтримує просування країн-отримувачів допомоги до самостійності та стійкості та сприяє забезпеченню національної безпеки та економічного добробуту США. Партнерські стосунки з Україною USAID підтримує з 1992 року; за цей час, загальна вартість допомоги, наданої Україні з боку Агентства, склала понад 3 млрд. доларів США. До поточних стратегічних пріоритетів діяльності USAID в Україні належать зміцнення демократії та механізмів досконалого врядування, сприяння економічному розвитку та енергетичній безпеці, вдосконалення систем охорони здоров’я та пом’якшення наслідків конфлікту у східних регіонах. Для того, щоб отримати додаткову інформацію про діяльність USAID, просимо Вас звертатися до Відділу зв’язків з громадськістю Місії USAID в Україні за тел. (+38 044) 521-57-53. Також пропонуємо завітати на наш вебсайт: http://www.usaid.gov/ukraine, або на сторінку у Фейсбук: https://www.facebook.com/USAIDUkraine.