Народження, смерть та шлюб в окупації: чому важко встановити зміну цивільного стану?
Перебування громад в окупації після початку повномасштабного вторгнення РФ до України гостро поставило питання встановлення юридичних фактів народжень, смертей та шлюбів, які відбулись в цей період. Один з регіонів, який має значний запит щодо вирішення цих проблем – місто Херсон та Херсонська область, а також окремі громади Миколаївської області. Громадська приймальня УГСПЛ у м. Одесі проаналізувала як легалізувати факти народження, шлюбу та смерті в окупації і які процедури для цього передбачає чинне законодавство, а також яка судова практика по цих справах наразі сформована.
Хочете отримати українське свідоцтво, йдіть до суду
Факти народження та смерті, попри усі складнощі війни, продовжують відбуватись також і в умовах окупації. Разом з тим, державні органи, не маючи фактичного доступу до тимчасово окупованих територій, не можуть вести облік смертей та народжень. І відповідно, не можуть адекватно враховувати ці дані при плануванні своєї політики в різних сферах. Інший бік проблеми – це неможливість реалізувати ряд прав громадянами, які не мають легітимних (таких що визнаються Україною) документів, що підтверджують факт народження або смерті. Наприклад, людина не може оформити спадщину, поки в неї не буде легітимного свідоцтва про смерть родича. Або дитина не може отримати паспорт, соціальні виплати або бути влаштованою в заклади освіти, поки в неї не буде легітимного свідоцтва про народження.
Наразі порядок реєстрації фактів народження та смерті регулюється Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», відповідно до якого будь-який акт (рішення, документ), виданий окупаційною владою є недійсним і не створює правових наслідків, крім документів, що підтверджують факт народження, смерті, реєстрації (розірвання) шлюбу особи на окупованій території, які додаються до заяви про державну реєстрацію відповідного акту цивільного стану.
Попри законодавчо передбачену можливість, державою не розроблена адміністративна процедура реєстрації фактів народження та смерті на підставі документів, отриманих від окупаційної влади. За актуального стану законодавства, легітимізація таких актів цивільного стану можлива тільки через судову процедуру.
Встановлення факту народження або смерті, які відбулись в окупації, тільки через судову процедуру, накладає велике навантаження як на зацікавлених людей, так і на судову систему. Суди вимушені виконувати вимоги законодавства щодо невідкладного розгляду цієї категорії справ, водночас відкладати інші справи. За пошуковими словами «встановлення факту на тимчасово окупованих територіях 317 ЦПК», тільки за період з початку січня 2022 року по травень 2023 року в Єдиному реєстрі судових рішень є інформація про майже 16 000 судових рішень.
Невизначеність статусу окупованих територій
Пункт 7 статті 11 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» фактично визначає тимчасово окуповану РФ територію як частини території України, у межах яких збройні формування РФ і окупаційна адміністрація РФ установили та здійснюють фактичний або загальний контроль. За такого регулювання залишається незрозумілим, що означає «фактичний» та «загальний» контроль РФ і яким чином ця різниця впливає на статус територій; чи можливе визнання нових територій тимчасово окупованими не в умовах воєнного стану і які тоді механізми та правила мають бути застосовані.
Крім того, законодавство України містить й інші схожі за змістом категорії із тимчасово окупованими територіями. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 7 травня 2022 року №562 визначено, що Мінреінтеграції за погодженням із Міноборони, обласними та Київською міською військовими адміністраціями затверджує та регулярно оновлює перелік територіальних громад, які, зокрема, перебувають у тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні). Втім, на законодавчому рівні не визначено поняття, критерії та механізм, за якими визначаються «територіальні громади, які перебувають в тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні)».
З метою вдосконалення механізму визначення тимчасово окупованих територій в умовах воєнного стану і створення передумов для належного застосування положень Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» на територіях, які були захоплені державою-агресором після 24 лютого 2022 року, було ухвалено Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» щодо деяких питань визначення правового статусу тимчасово окупованих територій України в умовах воєнного стану».
Згідно з цими змінами, в умовах воєнного стану, дата початку і дата завершення тимчасової окупації території визначатимуться Кабінетом Міністрів України. Також Уряд наділяється повноваженнями щодо можливості визначати, змінювати і скасовувати правовий режим тимчасово окупованої території під час дії в Україні правового режиму воєнного стану. Окремою нормою також передбачається, що на адміністративній межі між захопленою військами РФ територією та іншою територією України рішенням Кабінету Міністрів України може запроваджуватися тимчасовий прикордонний контроль. Разом з тим, на практиці таке повноваження КМУ не реалізує. Відповідно, ясності у визначенні територій окупованими в реальному житті не додалось.
Тобто, встановлені на законодавчому рівні зміни досі не вирішують проблеми визначення поняття тимчасово окупованої території. Також не зрозуміло, як цей термін співвідноситься з терміном «території, на яких велися бойові дії та які були тимчасово окуповані з 24 лютого 2022 року й на яких бойові дії або тимчасова окупація завершилися». Що є досить актуальним для міста Херсона та інших громад Херсонської та Миколаївської областей, звільнених/деокупованих після 24.02.2022 року. Оскільки обсяг прав і додаткових гарантій для громадян з тимчасово окупованих територій тісно пов’язаний із визначеністю статусу таких територій, то очевидно, що можливість реалізувати права таких людей залежить від чіткості формулювання в законодавстві поняття щодо захоплених територій .
Які факти цивільного стану можна легалізувати?
Стаття 317 Цивільного процесуального кодексу регулює особливості судового провадження у справах про встановлення факту народження або смерті особи на території, на якій введено воєнний чи надзвичайний стан, або на тимчасово окупованих територіях України. Питання реєстрації народження дітей в умовах воєнного стану врегульовано наказом Міністерства охорони здоров’я України від 04 березня 2022 року №407 «Про забезпечення реєстрації новонародженої дитини в умовах воєнного стану».
Встановлення факту укладення або розірвання шлюбу на тимчасово окупованій території за актуального стану законодавства на практиці не виявляється можливим попри те, що в частині 3 статті 9 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» йдеться про визнання документів, які посвідчують реєстрацію (розірвання) шлюбу особи в окупації. Хоча стаття 315 ЦПК і передбачає можливість судового встановлення факту реєстрації шлюбу та його розірвання, реєстрацію такого факту неможливо здійснити. Правила державної реєстрації актів цивільного стану в Україні не містять такої підстави для оформлення акту цивільного стану для укладення/розірвання шлюбу, як судове рішення про встановлення факту, що має юридичне значення. У результаті органи ДРАЦС відмовляють у реєстрації таких рішень. Це тягне за собою залишення таких актів неврахованими українською владою або викликає необхідність повторного укладення/ розірвання шлюбу на підконтрольній уряду України території. Це створює додаткове навантаження на громадян і вносить плутанину у визначення моментів виникнення певних статусів цивільного стану.
У міжнародній практиці існує підхід, згідно з яким визнаються деякі документи, видані окупаційною владою. Це називається «намібійськими винятками», суть яких полягає в тому, що видані окупаційною владою документи можуть визнаватись у тому випадку, якщо їхнє невизнання спричиняє серйозні порушення або обмеження основоположних прав людини. Застосування цього підходу найбільш притаманне якраз для визнання актів реєстрації народжень, смертей і шлюбів.
Актуалізація проблематики після 24 лютого 2022 року
Поява нових окупованих територій після початку повномасштабного вторгнення актуалізувала проблематику. Виникнення нових складнощів для людей, які звернулись до суду для встановлення факту народження або смерті, які відбулись на території окупованого Херсону чи інших окупованих громад півдня України, обумовлюється наступним.
Законодавство пов’язує процедуру встановлення народження або смерті в окупації з самим поняттям тимчасово окупованої території. Тобто, згаданий вище порядок, передбачений статтею 317 ЦПК, застосовується тоді, коли територія, на якій відбулась смерть або народження, офіційно визнана окупованою. І якщо до 24 лютого 2022 року у цій сфері існували вже відомі та встановлені офіційні критерії і норми, які визначали територію окупованою, то з початком повномасштабного вторгнення фактична ситуація почала змінюватись, а правове регулювання перестало за цим встигати, про що окреслено вище.
Як зазначалось вище, стаття 3 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» має визначення такої території. Це сухопутна територія України тимчасово окупована РФ, а також водні об’єкти або їх частини, що знаходяться на цих територіях, внутрішні морські води і територіальне море України, прилеглі до сухопутної території тимчасово окупованих РФ територій України, повітряний простір над цими територіями та їх надра. Що стосується географічного визначення таких територій, то вказаний закон фактично застосовує три різних підходи до такого визначення: 1) території Автономної Республіки Крим та м. Севастополя визначені як тимчасово окуповані з 20 лютого 2014 року: окремі території України, що входять до складу Донецької та Луганської областей, є окупованими РФ починаючи з 7 квітня 2014 року; інша сухопутна територія України, внутрішні морські води і територіальне море України, які визнані в умовах воєнного стану тимчасово окупованими рішенням Ради національної безпеки і оборони України, введеним у дію указом Президента України.
При цьому, з початку повномасштабного вторгнення РФ на територію України, РНБО не ухвалено жодного рішення про визнання тієї чи іншої території України тимчасово окупованою, попри фактичне перебування таких територій під контролем російської армії. Враховуючи наведене, територія Херсонської області та деякі території Миколаївської області офіційно не визнавалась тимчасово окупованими, а критерії окупації встановлені в законодавстві є розмитими. При цьому, нам відомо про масові вбивства, які відбувались під час окупації, а на деяких територіях Херсонщини вони відбуваються і досі. Також люди, які не встигли, не змогли чи не захотіли виїхати та вимушені були народжувати в період окупації, особливо гостро відчувають на собі зараз всю складність процедури встановлення факту народження та отримання українських документів.
При проходженні судових процедур встановлення народження та смерті на цих територіях під час фактичної окупації, люди очікувано стикаються з труднощами. 07 травня 2022 року набрали чинності зміни до ч.3 ст.9 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», якими на законодавчому рівні повторно закріплено та розширено можливість застосування адміністративної процедури до державної реєстрації народження, смерті, шлюбу та його розірвання. Норми закону поширюються на всі тимчасово окуповані території. Проте станом на квітень 2023 року процес впровадження процедури органами виконавчої влади не розпочато. У Верховній Раді України зареєстровано урядовий законопроєкт №9069 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей державної реєстрації актів цивільного стану, що відбулися на тимчасово окупованій Російською Федерацією території України та за межами України». Даний законопроєкт однозначно підтримується громадськістю як такий, що має невідкладно бути прийнятим. Крім того, рішення органів судової влади підкреслюють необхідність впровадження з боку Парламенту та Уряд невідкладних змін у цій сфері.
Неоднозначність судової практики
Єдиний реєстр судових рішень за пошуковими словами «Херсон 317 встановлення факту народження смерті» за період з 01 березня 2022 року по 1 травня 2023 року видає 372 судових рішення і 52 ухвали. Майже 140 рішень за таким фільтром в пошуку по Миколаївській області. Аналізуючи вказані рішення та ухвали приходимо до висновку, що серед суддів немає єдиного підходу до розгляду заяв про встановлення фактів смерті та народження під час їх часткової фактичної окупації. Це зокрема пояснюється прогалинами у законодавстві, описаними вище.
Наприклад, у справі № 754/5555/22 (Деснянський районний суд м. Києва) предметом розгляду була заява подана в порядку статті 317 ЦПК від 19 липня 2022 року про встановлення факту смерті в Херсоні (або Херсонській області). Суд в своїй ухвалі від 21 липня 2022 року вказав, що «станом на час подання заяви, Верховною Радою України не визначено м. Херсон та Херсонську область тимчасово окупованою територією України, а тому звернення заявника до суду в порядку ст. 317 ЦПК України на переконання суду, є безпідставним, заява повинна бути подана в порядку ст. 315 ЦПК України з посиланням на відповідні обставини та докази». Такий самий підхід застосував, наприклад, і Центральний районний суд м. Миколаєва у справі № 487/1892/22.
В ухвалі від цієї ж дати – 21 липня 2022 року, але вже Галицького районного суду м. Львова, вказано, що заява про встановлення факту народження в Херсоні в порядку статті 317 ЦПК відповідає вимогам законодавства. Тобто суд погодився з тим, що Херсон і Херсонська область були окупованими. Такий підхід також не є одиничним, і значна кількість судових рішень також задовольняє схожі заяви. Наприклад, в рішенні Київського районного суду м. Одеси від 08 вересня 2022 року суддя також задовольнила заяву про встановлення факту народження дитини на тимчасово окупованій території в Херсонській області, обґрунтовуючи рішення наступним чином. «Так, загальновідомим фактом, який не підлягає доведенню, суд вважає те, що станом на день розгляду справи територія м. Херсон, Херсонської області окупована внаслідок збройної (військової) агресії Російської федерації. З врахуванням Переліку територіальних громад, що розташовані в районі проведення воєнних/бойових/ дій, або які перебувають в тимчасовій окупації, оточенні /блокуванні/ станом на 12 травня 2022 року, затвердженому наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 25.04.2022 року №75 /у редакції наказу від 14.05.2022 року № 92/, Херсонська міська територіальна громада Херсонського району Херсонської області перебувають в тимчасовій окупації».
Ми вважаємо правильним підхід суддів, які розглядають заяви про встановлення фактів народження та смерті на тимчасово окупованих територіях у спрощеному порядку, передбаченому статтею 317 ЦПК, навіть, якщо територія офіційно не визнана тимчасово окупованою, спираючись на загальновідомі факти. В даному контексті хочемо звернути увагу на доповідь Уповноваженого з прав людини, в якій він серед рекомендацій вказав необхідність запровадження адміністративної (не судової) процедури реєстрації актів цивільного стану, які відбуваються на тимчасово окупованих територіях України. Така процедура спростила б життя громадянам, які стикаються з такою ситуацією та зменшила б навантаження на судову систему. Відсутність можливості скористатись адміністративним порядком реєстрації смерті/народження мешканців тимчасово окупованих територій ускладнює реалізацію ними низки громадянських та цивільних прав, зокрема, на спадкування, на соціальні виплати, на громадянство та інші.
Публікація підготовлена Громадською приймальнею Української Гельсінської спілки з прав людини у м. Одесі
Нагадуємо, що мережа громадських приймалень УГСПЛ надає юридичну допомогу постраждалим внаслідок війни Росії проти України, за підтримки Програми Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) «Права людини в дії», яка виконується Українською Гельсінською спілкою з прав людини. Ми працюємо в 18 областях країни. Щоб дізнатися наші контакти, натисніть ТУТ.
Погляди та інтерпретації, представлені у цій публікації, не обов’язково відображають погляди USAID, Уряду США. Відповідальність за вміст публікації несуть виключно автори та УГСПЛ.
У світі USAID є однією з провідних установ у сфері розвитку, яка виконує роль каталізатора цих процесів та допомагає досягати позитивних результатів. Діяльність USAID є проявом доброчинності американського народу, а також підтримує просування країн-отримувачів допомоги до самостійності та стійкості та сприяє забезпеченню національної безпеки та економічного добробуту США. Партнерські стосунки з Україною USAID підтримує з 1992 року; за цей час, загальна вартість допомоги, наданої Україні з боку Агентства, склала понад 3 млрд. доларів США. До поточних стратегічних пріоритетів діяльності USAID в Україні належать зміцнення демократії та механізмів досконалого врядування, сприяння економічному розвитку та енергетичній безпеці, вдосконалення систем охорони здоров’я та пом’якшення наслідків конфлікту у східних регіонах. Для того, щоб отримати додаткову інформацію про діяльність USAID, просимо Вас звертатися до Відділу зв’язків з громадськістю Місії USAID в Україні за тел. (+38 044) 521-57-53. Також пропонуємо завітати на наш вебсайт: http://www.usaid.gov/ukraine, або на сторінку у Фейсбук: https://www.facebook.com/USAIDUkraine.