Конституційно-правовий аналізп. 7 Постанови Верховної Ради України «Про стабілізацію політичної та соціально-економічної ситуації в Україні та запобігання антиконституційним діям і сепаратиським проявам, що загрожують суверенітету і територіальній цілісності України» від 1 грудня 2004 року

У зв’язку з прийняттям Верховною Радою України рішення щодо висловлення недовіри Кабінету Міністрів України та у зв’язку з заявою Прем’єр-міністра України про невизнання цього рішення, оскільки, на його думку, воно не відповідає вимогам Конституції України, нами, фахівцями у галузі конституційного права України проведено неупереджений конституційно-правовий аналіз зазначеної Постанови Верховної Ради України і зроблено наступні висновки:

1. Відповідно до частини 2 статті 113 Конституції України “Кабінет Міністрів України підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України.” Це конституційне положення означає, що парламент уповноважений здійснювати контроль за діяльністю уряду. Формами такого контролю можуть бути: заслуховування звіту Кабінету Міністрів України про виконання Державного бюджету України (п. 4 ч. 1 ст. 85 Конституції України), обговорення результатів розгляду урядом депутатського запиту до Кабінету Міністрів України (відповідно до ст. 86 Конституції), проведення парламентських слухань з метою вивчення стану виконання Кабінетом Міністрів України Конституції України, законів України, постанов Верховної Ради України (п. 1 Положення про проведення парламентських слухань у Верховні Раді України від 11 грудня 2003 року), проведення слухань у комітетах Верховної Ради України (Положення про слухання у комітетах Верховної Ради України від 11 грудня 2003 року) тощо.

За результатами здійснення парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України парламент може ухвалити різні рішення, у тому числі, відповідно до ч. 1 ст. 87 Конституції України, парламент має конституційне право прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України, що згідно з ч. 4 ст. 115 Конституції України “має наслідком відставку Кабінету Міністрів”.

Тобто парламент має конституційне право відправити уряд у відставку. Зазначене право складає один з головних елементів системи “стримувань і противаг”, яка покликана забезпечити ефективність функціонування механізму здійснення державної влади у сучасній демократичній державі, унеможливити “вивищення” однієї гілки влади над іншою, не допустити узурпації влади, забезпечити взаємний контроль між різними гілками державної влади.

Разом з тим з метою забезпечення стабільності діяльності уряду Конституція України не допускає розгляд Верховною Радою України питання про відповідальність уряду “протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України” (ч. 2 ст. 87 Конституції України). Однак співставлення положень ч. 1 та ч. 2 ст. 87 Конституції України та їх змістовний аналіз дозволяють зробити висновок, що Програма діяльності Кабінету Міністрів України, у якій мають визначатися стратегічні напрямки та пріоритети розвитку держави на найближчі роки, може затверджуватися лише один раз на весь період його функціонування, оскільки, по-перше, роль щорічної програми діяльності уряду виконує Державний бюджет України, а по-друге, в іншому разі щорічне ухвалення нової Програми діяльності уряду взагалі унеможливить ухвалення парламентом резолюції недовіри Кабінету міністрів України, тобто фактично призведе до “блокування” дії Конституції України в цій частині, позбавить Верховну Раду України такої важливої форми парламентського контролю.

2. Крім того, відповідно до Тимчасового Регламенту Кабінету Міністрів України, який затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. за № 915 “Планування роботи Кабінету Міністрів здійснюється на основі пропозицій центральних та місцевих органів виконавчої влади шляхом прийняття Програми діяльності Кабінету Міністрів України на період його повноважень, щорічної Державної програми економічного і соціального розвитку України, інших державних програм та актів Кабінету Міністрів”(п. 1 Розділу 2 Тимчасового Регламенту Кабінету Міністрів України).

Незважаючи на те, що період повноважень Кабінету Міністрів України в Конституції України прямо не визначений, він витікає безпосередньо з цілої низки конституційних норм. Зокрема, відповідно до п. 9 та 10 статті 106 та частин 2 та 3 статті 114 Конституції України, Президент України призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України та за поданням Прем’єр-міністра України призначає персональний склад Кабінету Міністрів України. А відповідно до частини 1 статті 115 Конституції України “Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України”. Аналіз зазначених положень Конституції України свідчить, що відповідно до Конституції України періодом повноважень Кабінету Міністрів України є період повноважень Президента України, на який власне і формується Кабінет Міністрів України.

Термін же повноважень Президента України прямо зазначено у частині першій статті 103 Конституції України, і становить п’ять років. Тобто і Кабінет Міністрів України, за умови, що його повноваження не будуть припинені достроково відповідно до Конституції України, формується строком на п’ять років.

Таким чином, на основі аналізу вищезазначених норм Конституції України та Постанови Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915 можна зробити висновок про те, що Програма діяльності Кабінету Міністрів України має прийматися ним один раз на весь термін його повноважень. Це не виключає внесення до неї певних уточнень, змін та доповнень, але їх внесення не може вважатися затвердженням нової Програми діяльності уряду.

3. Порівняльно-правовий аналіз змісту Програми діяльності Кабінету Міністрів України “Відкритість, дієвість, результативність.” затвердженої Верховною Радою України 17 квітня 2003 року та Програми діяльності Кабінету Міністрів України “Послідовність. Ефективність. Відповідальність.”, затвердженої Верховною Радою України 16 березня 2004 року свідчить, що і за самою структурою, і за назвами структурних частин, і за їх змістом це практично один і той же план дій уряду, лише з окремими уточненнями та доповненнями, що у своїй сукупності не змінює стратегічних напрямків роботи Кабінету Міністрів України. Про це зазначено у самій Програмі “Послідовність. Ефективність. Відповідальність.”: “…в Програмі конкретизовано головні цілі та завдання щодо формування соціально ефективної, політично відповідальної влади та інститутів громадянського суспільства…,” тощо. Тому затвердження Верховною Радою України 16 березня 2004 року фактично уточненої Програми діяльності Кабінету Міністрів України не позбавляє права Верховної Ради України прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України навіть без попереднього скасування своєї Постанови про її затвердження.

Окрім того, аналіз цілей та змісту останньої Програми діяльності Кабінету Міністрів України з огляду на останні події в політичному, соціальному та економічному житті України свідчать, що уряд не лише не забезпечив їх досягнення, але й зайняв вичікувальну позицію, і, як наслідок, неодноразово продемонстрував свою повну недієздатність.

4. Але головний аргумент на користь визнання Постанови Верховної Ради України про відставку уряду такою, що повністю відповідає Конституції України, полягає у тому, що в умовах глибокої політичної кризи, коли уряд не здійснив належних заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина в процесі підготовки і проведення виборів Президента України 2004 року, допустив значні марні витрати бюджетних коштів (адже витративши величезні кошти платників податків так і не вдалося встановити волевиявлення виборців), проявив повну інертність та бездіяльність у тих випадках, коли був зобов’язаний діяти рішуче і послідовно, чим прямо порушив положення пунктів 1, 2, 3, 7, 9 статті 116 Конституції України. Уряд втратив довіру і з боку парламенту, і з боку суспільства, тобто є усі підстави вважати, що в Україні виникла урядова криза. Тому вимагати від уряду діяти адекватно тій обстановці, що склалася, це все одно, що вимагати від паралізованої людини підвестися з ліжка та більше рухатися. У виключних обставинах, коли переважна більшість органів держави просто уникає виконання покладених на них повноважень, лише парламент ще зберігає здатність та потенційні можливості для здійснення рішучих дій, зокрема, завдяки виваженій позиції Голови Верховної Ради України.

Таким чином, п. 7 Постанови Верховної Ради України «Про стабілізацію політичної та соціально-економічної ситуації в Україні та запобігання антиконституційним діям і сепаратистським проявам, що загрожують суверенітету і територіальній цілісності України» від 1 грудня 2004 року повністю відповідає Конституції України і є обов’язковим до виконання Кабінетом Міністрів України.

Віктор Колісник, доктор юридичних наук
Федір Веніславський, кандидат юридичних наук
Віктор Кичун, кандидат юридичних наук
Павло Любченко, кандидат юридичних наук