Публікація

Конституційна реформа як симптом політичної компроментації (Всеволод Речицький, к.ю.н., доцент, конституційний експерт ХПГ)

З огляду на характер та можливі наслідки політичних подій в Україні, які мали місце останнім часом в контексті офіційних і неофіційних ініціатив, незалежні юристи та правозахисники мають, схоже, достатній привід, щоб подати до них свій коментар.

Зокрема, найбільш значимою політичною акцією державної влади України останнього періоду слід вважати розгорнуту офіційним Києвом кампанію інтенсивної політичної (конституційної) реформи. З приводу реформи, а також окремих форм та методів, які використовуються офіційними структурами України для її запровадження, важко не дійти висновку, що конституційна реформа в її нинішньому політичному вигляді та правовій редакції не відповідає реальним інтересам українських громадян ні в актуально фізичному часі, ні в абстрактному просторі можливих подальших перспектив. Вона є непослідовною за своїми принципами, нещирою за морально-політичним змістом, проблематичною за правовими якостями та непередбачуваною за потенційними громадсько-політичними наслідками.

Фактично, спроби діючої влади зламати Конституцію України почалися ще в часи ініціації референдуму України за «народною ініціативою» 2000 р. Тоді, як всі знають, реформа була зорієнтованою на різке посилення авторитарних начал в державному управлінні та консолідацію й без того надміру централізованої політичної системи країни. Як показав час, ця спроба виявилася політично короткозорою, юридично незрілою та морально авантюрною. Вона була вкрай критично оцінена європейськими політичними структурами та експертами, не зуміла переконати широкі верстви української громадськості й врешті-решт провалилася.

Отже, організований урядом референдум 2000 р. був спрямований на нелегітимне посилення президентської гілки влади в країні, передбачав звуження конституційних принципів та інститутів демократії, порушував гарантії соціальної стабільності, був націлений на злам традиційних структур українського парламентаризму. Проведення референдуму супроводжувалось застосуванням адміністративного примусу, залякуванням людей, ігноруванням політичних та особистих прав і свобод громадян.

Тому фактичне фіаско референдуму 2000 р. (його рішення не були імплементовані) було позитивним демократичним явищем, яке б мало послужити серйозною політичною пересторогою його ініціаторам. Водночас референдум став ще одним доказом органічної неприйнятності в Україні будь-яких авторитарних амбіцій. Проте вітчизняний політичний монополізм є глибоко укоріненим, а час тече невблаганно. Вже невдовзі після своєї невдачі вищі владні інститути країни почали гостро відчувати брак соціальної підтримки, симптоми загальної деградації свого політичного іміджу. Дискредитація непослідовної і соціально нещирої державної політики відбувалась навіть більш швидкими темпами, ніж можна було сподіватися.

Критика політичною опозицією владних дій була прямою і гострою, а соціально-економічний та фінансовий стан країни суттєво не виправлявся. Помічені й оприлюднені ЗМІ невдачі й прорахунки влади приводили до ще більшого подразнення, тому офіційна реакція на критику рано чи пізно почала зводитись до силових грубощів, відвертого політичного ангажементу правоохоронних органів тощо.

В політичній атмосфері країни все більш рельєфно вимальовувалась необхідність справжніх політичних змін, спрямованих якщо й не на заміну керівної ланки країни, то на суттєву ротацію її політичних та економічних еліт. Така потреба підсилювалась ще й тим, що попередня криза в енергетиці та загроза загального економічного колапсу країни спричинилися до непопулярної кадрової хірургії в уряді, фінансової санації в колі інтересів, зазвичай недоторканних. Однак невдовзі закликані в уряд політичні санітари були звільнені із своїх посад. Ситуація погіршувалась також через поширення корупції, деградацію бюрократичного етосу по всіх вертикалях і горизонталях влади, що стало особливо помітним в трагікомічних обставинах і наслідках касетного скандалу.

Так або інакше, правда про вбивство журналіста Г.Гонгадзе та причетні до цього злочину суперечливі факти й визнання не стали надбанням громадськості, що, власне, послужило символом вищої безкарності. Відставки прем’єр-міністрів та генеральних прокурорів набули в цей час ознак перманентності і, зрештою, перестали сприйматись серйозно, а глибока поляризація парламенту на «конструктивну» більшість і «ворожу» опозицію стала свідченням не стільки моральних пертурбацій в душах національних лідерів, скільки доказом загальної кризи політичного менеджменту в країні. Виглядало так, ніби захиталися моральні підвалини і основи.

Зрештою, у владних коридорах поступово склалося розуміння того, що зламати конституційні механізми демократії, включно із засадами змінюваності та виборності її основних інститутів прямо не вдасться. Схоже, що саме тоді ідея всенародного референдуму була оцінена керівництвом країни як неефективна, а тому й замінена ідеєю парламентської конституційної реформи.

Оскільки офіційна влада того періоду відчувала себе хоч і зашкодженою, але все ще адміністративно сильною, правові новації в черговий раз передбачали не послаблення, а посилення президентських повноважень. Нова модель перерозподілу вищих компетенцій була більш централізованою, ніж структура влади за моделлю 1996 р., проте фактичне розширення повноважень Президента було закамуфльоване новелами про представництво регіонів, двопалатною структурою Верховної Ради (бікамералізм) і примарною демократизацією.

Зокрема, за викладеною в президентській ініціативі новою редакцією статті 71 Конституції України в березні одного й того ж року мали відбуватися вибори народних депутатів України, у вересні – вибори депутатів місцевих рад та інших органів місцевого самоврядування, в грудні – вибори Президента України.

Такий порядок розділення виборів в часі не дозволяв новообраному Президенту України негативно впливати на вибори новостворених паралельно до дії його мандату представницьких та самоврядних органів. Отже, структурна вертикаль влади не могла формуватися як піраміда кадрових пріоритетів глави держави, за винятком випадків, коли Президент претендував на заміщення своєї посади вдруге.

З іншого боку, якщо вибори виконавчої і законодавчої гілок влади проводились в один рік, з цього випливала можливість скороченого терміну здійснення ними своїх повноважень. Обрані достроково Президент або парламент мали б працювати за скороченим терміном дії мандату. Наприклад, якщо Президент був обраний на посаду після застосування імпічменту до свого попередника, то він обіймав посаду лише до чергових за розкладом в часі виборів. Те саме стосувалося й порядку дострокового обрання (переобрання) Верховної Ради України.

Адміністративного ефекту ця схема давала небагато, а політичні незручності створювала очевидні. Її критика показувала, що Президенту доцільно мати свого заступника (віце-президента). Що ж стосується парламенту, то, з огляду на колегіальний масштаб і органічно притаманну йому інерцію дії, він мав би обиратися завжди на повний термін. Тоді був би задіяний аргумент процесуальної економії, а воля народу на всіх виборах мала однакову політичну вагу.

Наступна теза президентської ініціативи стверджувала, що закони та інші рішення, прийняті на всеукраїнському референдумі, мають вищу юридичну силу відносно інших законів. Це означало, що прийняті на референдумі закони мали пріоритет перед законами, прийнятими Верховною Радою. Адже в статті 74 законопроекту говорилося саме про вищу юридичну, а не політичну силу таких законів. При цьому формула референдуму – остаточно узгоджений текст законопроекту, що виносився на всенародне голосування, не підлягав розгляду Верховною Радою України.

Цікаво відмітити, що нині діючий Закон України «Про референдум» містить статтю про необхідність винесення формули референдуму на голосування в парламенті. Сенс норми полягає в тому, що вона дозволяє досягти мети референдуму за спрощеною процедурою. Тобто якщо парламент підтримає формулу референдуму, необхідність останнього просто зникає. Характерно, що саме ця стаття Закону була проігнорована організаторами референдуму в 2000 р.

Слід підкреслити, що президентська ініціатива потенційно змінювала також порядок внесення поправок до Конституції. Адже вона була сформульована так, що стара процедура внесення поправок до Конституції зберігалася лише для трьох (I, III, XIII) розділів Основного Закону. Що ж стосується решти конституційного тексту, то він міг бути змінений як за статтею 155 Конституції, так і на основі всеукраїнського референдуму, який відтепер мав вищу юридичну силу стосовно будь-яких парламентських законів.

Оскільки законопроект не розрізняв простих законів, і таких, якими вносяться зміни до Конституції, можна вважати, що нова редакція Конституції непомітно запроваджувала потрійний порядок внесення конституційних змін: на основі статей 155 і 156 діючої Конституції, а також на основі частини 2 статті 74 президентського законопроекту.

Не секрет, що в бідних і позбавлених сталих традицій демократії країнах референдум є не стільки інструментом політичного волевиявлення населення, скільки засобом маніпулювання масовою свідомістю. Відомо також, що бідні й багаті індивіди зовні схожі своєю політичною індиферентністю. Хоч і з протилежних причин, але вони майже нічого не очікують від будь-якої політичної влади. Можливо тому світова практика знає позитивний досвід референдумів не тільки у Швейцарії, але й країнах, що ними керували диктатори. Так або інакше, в існуючих умовах через референдум українцям можна накинути будь-яке рішення.

Розділ IV законопроекту запроваджував також двопалатну структуру Верховної Ради України, яка відтепер мала складатися з Палати регіонів (верхньої палати) і Державних зборів (нижньої палати).

Слід зазначити, що сама по собі ідея двопалатного устрою Верховної Ради особливих зауважень не викликає. Претензії й критика виникли пізніше, коли з аналізу пропозиції став зрозумілим її реальний задум. Ситуація стала прозорою, коли аналітики усвідомили, що Державні збори обиратимуться на пропорційній, а Палата регіонів – на мажоритарній основі.

І хоча законопроект не говорив про конкретний порядок обрання верхньої палати, обмежуючись твердженням про те, що члени Палати регіонів «обираються», фахівці розуміли, що процедурний епітет був тут пропущений не випадково. Адже поряд в тексті законопроекту говорилося про те, що Державні збори обиратимуться саме на пропорційній основі.

Отже, Палата регіонів мала обиратися на мажоритарній, а не на пропорційній основі. Оскільки вибори повинні були проходити по регіонах (три мандати на кожен), застосування іншої виборчої системи робилося вкрай утрудненим. Тим самим широко задекларовані наміри української опозиції перейти на пропорційний принцип формування парламенту був проігнорований.

Сьогодні обрані на пропорційній основі депутати мають ті ж самі повноваження, що й депутати з мажоритарних округів. Однак за реформою роль депутатів, обраних за пропорційною системою, мала суттєво зменшитися. Хоча таких депутатів ставало на 50 осіб більше, їх загальний політичний вплив послаблювався.

Таким чином, запровадження двопалатної структури парламенту на ділі не тільки не підсилювало принцип пропорційності на загальнонаціональних виборах, але й переводило даний принцип на суттєво нижчий щабель ефективності. А те, що обрана за мажоритарним принципом Палата регіонів домінувала над Державними зборами дозволяє припустити, що в своєму законопроекті Президент не тільки не поступився мажоритарним принципом, але й відверто зміцнив його.

Що саме означає мажоритарна виборча система в Україні, добре відомо. В сучасних обставинах вона є головним інструментом применшення демократичних досягнень пропорційної системи. Все здобуте українською опозицією на останніх виборах за пропорційною системою було збалансовано, як відомо, підсумками мажоритарного голосування. Нинішні народні депутати могли б ще й позаздрити майбутнім членам Палати регіонів. І виборчий мажоритарний принцип зберігався, і кількість повноважень суттєво збільшувалась.

Водночас пункт 6 статті 81 законопроекту дозволяв припиняти повноваження тих народних депутатів, які вийшли або були виключені із складу відповідної депутатської фракції. Тим самим він підігравав як загальним засадам пропорційної системи, так і її конкретним прибічникам. Проте цей внутрішній дисциплінарний порядок вочевидь не компенсував втрат, що їх зазнавали депутати Державних зборів через зменшення обсягу своїх повноважень.

Особливої уваги заслуговувала стаття 83 законопроекту, в якій йшлося про створення «постійно діючої» парламентської більшості. Саме тут парламентська більшість набувала спеціального конституційного статусу. Проте словосполучення постійно діюча більшість було вочевидь невдалим, оскільки важко навіть уявити будь-яку незмінність в стані парламентських голосувань. В політиці завжди існуватимуть питання, відносно яких стабільна більшість є принципово неможливою. Крім того, можливими є провокаційні законопроекти, за допомогою яких суб’єкти законодавчої ініціативи можуть підривати тимчасово здобуту їх опонентами стабільність.

Зрозуміло, що обмежений тип сталої парламентської більшості можна уявити при голосуванні кандидатури на посаду Прем’єр-міністра. Тоді переможці автоматично утворюють відповідальну за дії уряду структурну частину Державних зборів. Однак голосування «проти» парламентською меншістю також не позбавляє депутатів певної відповідальності за уряд. Крім того, буває й так, що голоси «за» виникають як зворотне віддзеркалення голосів «проти».

Президентський законопроект відводив багато місця компетенції спільних засідань палат. Однак, попри суттєвий перелік відповідних повноважень, кидалося у вічі, що законопроект точно не визначав процедури голосування на таких засіданнях. Чи рішення на спільних засіданнях приймалися б більшістю від загального складу народних депутатів, чи вони приймалися б голосуванням по палатах, лишалося незрозумілим.

Якщо президентська ініціатива передбачала роздільне голосування на спільних засіданнях, останні суттєво втрачали свій якісний сенс. Адже спільне засідання палат при роздільному голосуванні майже нічого не дає. Коли ж голосування відбувалося б повним складом Верховної Ради, тоді невиправданим виглядав її поділ на палати. Так або інакше, ідея спільних засідань палат із спеціальною компетенцією виглядала погано прописаною.

Стаття 85 законопроекту описувала роздільну компетенцію Палати регіонів і Державних зборів. Зокрема, до відання Палати регіонів було віднесено «схвалення законів, прийнятих Державними зборами». Такий вираз виглядав наразі невдалим, бо зрозуміло, що схвалення в якості голосування по тексту могло не тільки підтримати закон, прийнятий Державними зборами, але й відхилити його. Фактично йшлося про друге голосування по законах, прийнятих Державними зборами.

Звертало на себе увагу й те, що до відання Палати регіонів відносилися майже всі кадрові повноваження Верховної Ради, за винятком права призначати Прем’єр-міністра України. Кадровий склад Конституційного Суду залежав, за законопроектом, від Палати регіонів на 50%, кадровий склад суддів в судах загальної юрисдикції – на 100%. Оскільки вибори суддів загальних судів мали відтепер здійснюватись на десятилітній строк, їх професійну поведінку можна було політично коригувати. Тому запропоноване Президентом скасування довічного терміну повноважень суддів виглядало як відвертий дисциплінарно-превентивний захід.

Водночас суддів Конституційного Суду, які сподобались Президенту і Палаті регіонів під час першого терміну своїх повноважень, можна було призначати вдруге. Відповідно, термін виходу на пенсію конституційних суддів було продовжено до досягнення ними 75-літнього віку, що само по собі особливих заперечень не викликало. Оскільки судді Конституційного Суду могли призначатися на свою посаду вдруге, загроза фаворитизму в єдиному органі конституційної юрисдикції суттєво збільшувалась.

За реформою скасовувалась також обмеженість терміну перебування на посаді голови Конституційного Суду України. Нині даний термін дорівнює трьом рокам, проте за законопроектом він не обмежувався в часі. Оскільки за оновленою Конституцією голови всіх судів мали призначатися Президентом, заміщення посади голови Конституційного Суду також ставало його прерогативою.

Наведеного досить, щоб зрозуміти: розширення демократії, як ідеологічно задекларована головна мета конституційної реформи, було суто риторичним. Законопроект стимулював не демократію, а клубний менталітет вищих українських посадовців, підсилював корпоративізм в структурі владної піраміди.

Що ж до повноважень Державних зборів, то вони в законопроекті були визначені дуже скромно. Хоча саме Державним зборам доручалось призначення на посаду Прем’єр-міністра, проте робити це палата могла виключно за поданням Президента.

Державні збори могли також приймати закони, але останні набирали чинності тільки після їх подвійного затвердження Палатою регіонів і Президентом. Фактично над такими законами нависала загроза подвійного вето. Довірене ж Державним зборам призначення виборів Президента України у строки, передбачені Конституцією, через очевидний автоматизм цієї дії не можна вважати серйозним повноваженням. Йшлося ж бо про муедзина, що сповіщає місту час молитви.

Що ж стосується Президента, то законопроект у статті 90 надавав йому право розпускати Державні збори в разі, якщо протягом місяця в палаті не буде сформована постійно діюча парламентська більшість. Але, по-перше, нічого постійно діючого не можна сформувати на протязі місяця – проблематичність цієї тези стає очевидною через брак критеріїв постійності. По-друге, незрозумілим залишався політичний сенс такого новоутворення. Виникали стратегічні запитання без відповіді: більшість в яких ситуаціях, постійність в чому? Отже, виглядало так, що саме ключова конституційна новела Президента страждала на брак логічної послідовності. Адже неможливо сформувати більшість без визначеного орієнтиру згуртування, неможливо пересвідчитись в постійності на протязі якогось місяця.

В політиці, як відомо, не існує нічого постійного, крім вічної гри інтересів, полеміки думок, флуктуацій політичних настроїв. Саме тому президентський законопроект нагадував адресовану парламенту вимогу «заморозитися», зафіксуватися в певному ментальному стані без жодного визначення його критеріїв. Таким чином, попри всю офіційну риторику прибічників реформи, неупереджений аналіз її ідеологічних та політичних джерел свідчив, що вона не тільки не зменшувала, але й суттєво збільшувала авторитарні начала державного управління країною.

Відбір кандидатур та призначення силових міністрів залишалися в законопроекті прерогативою Президента. Тільки тепер вони мали здійснюватись на основі прямого конституційного припису, а раніше цей порядок діяв фактично (силові міністри в списку президентських призначень конституційно не виділялися).

Правда, якщо раніше ординарні міністри призначалися (за пропозицією Прем’єр-міністра) на посади Президентом, то за законопроектом вони мали призначатися Державними зборами. Обмежена демократизація процедури створення виконавчої гілки влади була присутня, але якщо згадати, що голови місцевих державних адміністрацій призначалися, як і раніше, Президентом, ця поступка не виглядала принциповою.

За діючою Конституцією Президент, як відомо, створює суди у визначеному законом порядку. За проектом змін він їх також ліквідовував, визначав загальну кількість суддів, здійснював їх переведення, призначав керівників судових установ. Отже, за законопроектом Президент здійснював не обмежене судове адміністрування, а безпосереднє керівництво всією судовою системою.

Які ж висновки можна, відповідно, зробити? Думається, перший з них той, що президентський законопроект посилював, а не послаблював засади політичної централізації в Україні. В ньому йшлося не стільки про запровадження парламентсько-президентської моделі, скільки про доцентрову модифікацію вже існуючої структури державної влади в Україні.

З цією метою ідеологами та авторами реформи було вжито декоративну схему пропорційного обрання депутатів Державних зборів, які тут же позбавлялися скільки-небудь вартісних конституційних повноважень. За реформою підсилювався не стільки пропорційний, скільки мажоритарний принцип формування вищого законодавчого органу України.

Отже, в законопроекті віддзеркалилась тенденція українського сьогодення до звуження ліберально-демократичних засад національного парламентаризму, відобразилась загальна деградація політичної системи країни. Адже, як свідчить політична теорія, справжня демократія є складною соціальною інституцією з гранично чіткими процедурними вимогами й мало передбачуваними наслідками застосування цих вимог. Демократія тому й демократія, що її рішення неможливо програмувати. В проекті ж конституційної реформи вбачалося очевидне бажання влади звузити простір політичної свободи народу, вилучити з політичного життя країни мало не всі стохастичні процеси, збільшити державний вплив на громадянське суспільство, централізовано контролювати практично всі його стратегічні потреби й відправлення.

Можна стверджувати, що за своїм адміністративним задумом і підсвідомим політичним потенціалом президентський законопроект не довіряв демократії, а тому й відверто оминав її. Він зловживав демократичною фразеологією, але насправді не вірив в ліберальні свободи й позитивну непередбачуваність людського поступу. Формально законопроект апелював до класичних постулатів конституціоналізму, але фактично ігнорував його складні дуалістичні засади.

Тому складається враження, що за реформою стояло переконання її авторів не тільки у тому, що «національна ідея не виправдала себе» (Л.Кучма), але й у тому, що не виправдала себе ідея демократична. Оскільки українська демократія часто не узгоджувалась з авторитарним розумінням політичної доцільності, населенню пропонувався політично нещирий спосіб вирішення існуючих проблем. В своїх явних і неявних аспіраціях проект виходив з визнання перспективи збереження бідності в Україні. В жодному разі він не стимулював начала «суспільства ризику» (У.Бек), яке за своїми пріоритетами орієнтується на творчу ініціативу й швидкий поступ.

Відтак, законопроект був дисциплінарним за юридичним змістом і формою. Він вочевидь не обіцяв Україні приросту демократії і свободи, залишаючись більш витонченою, рафінованою версією референдуму за «народною ініціативою» зразка 2000 р. У порівнянні з попередніми ініціативами, чергова версія змін до Основного Закону була розрахована на більш виважений і поміркований тип консервації політичних еліт.

Тому закономірно, що президентський законопроект був засуджений практично всіма українськими учасниками Міжнародної конференції «Громадянське суспільство в Україні», що відбулася 7-8 квітня 2003 р. у Вашингтоні. Поданий згодом в Інтернеті правовий аналіз конституційних хитрощів, проведений чотирма молодими киянами, колишніми студентами-практикантами німецького бундестагу, легко розвінчав юридичну казуїстику рекрутованих владою українських фахівців права.

Слід додати, що з метою надання реформі рис легітимності, її ініціаторами були організовані не тільки примусові народні зібрання та обговорення, але й колекціонування громадських пропозицій у вагонах потягів і електричок. Окремо слід згадати теоретичне освячення цінностей бікамералізму та обмеження принципу незалежності судової гілки влади на академічно-науковому рівні.

Проте ні штучні реляції з народних зібрань, ні підтримка морально деморалізованої української правової науки не врятували ефектно репрезентованої, проте хибної в своїй основі конституційної ідеї. Попри свій імпозантний імідж, кампанія наукової підтримки недобре задуманого стала ще одним провалом національних докторів права в очах інтелігенції, колах української діаспори та західних конституційних експертів. Врешті-решт, в якості невдалої ця ідея була визнана і Президентом України, який несподівано відкликав законопроект з Конституційного Суду. Так, не дуже дбаючи про збереження іміджу, безперспективну ініціативу було поховано її ж авторами, а замість неї до порядку денного включено нову за політичним задумом ідею української опричнини. Подібно до того, як засмучений політичним нерозумінням свого оточення Іван IV Грізний подався свого часу на удаване вигнання, український Президент з подібних міркувань порвав свої конституційні «кондиції».

Внутрішня логіка даного політичного реверсу є прозорою і зводиться, як підказує інтуїція, до усвідомлення офіційним Києвом нових політико-економічних реалій: літнього зернового провалу та загального погіршення іміджу офіційної влади. Оскільки часу до президентських виборів залишається обмаль, а брутальність попереднього й нинішнього тиску на опозицію не дає кривдникам суттєвих надій на прощення, третя модель виходу з політичного тупика виникла закономірно.

Інакше кажучи, вперше допустивши реальну можливість політичного тріумфу опозиції на грядущих виборах, влада вирішала перетворити конституційну посаду Президента України на політико-правову фікцію. Коли вже й поступатися вищими посадами, то спершу перетворивши їх на ніщо.

Тому, якщо перші версії конституційної реформи мали під собою прагнення влади максимально посилити свій стратегічний вплив на події, то остання модель реформи стала черговою спробою врятувати синекури через деградацію предметів відання та повноважень найсильнішого політичного інституту країни. Йдеться, звісно, про компетенцію Президента України, силу посади якого можна було б використати для проведення справді необхідних країні змін.

Водночас на тлі загальної логіки подій траплялися окремі побічні інциденти, що тільки підтверджували основне правило. Йдеться, зокрема, про конституційне подання 53 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення частини 3 статті 103 Конституції України, в контексті якого на найвищому правовому рівні дебатувалося обрання Л.Кучми на третій термін повноважень поспіль.

Для цього суттєво втомлена попередніми ініціативами правова наука України знову була запрошена до легалізації політичної оборудки. Першу спробу виправдання юридичних нісенітниць вченими Академії правових наук було відбито, проте вже на другому колі змагань поважна наукова установа зламалася. За юристами, годними вихваляти плаття голого короля, справа не забарилася.

До честі Л.Кучми треба віднести, що сам він від подібної ініціативи відмежувався. Проте українські політичні клакери є нестримними, отже, громадськості вже невдовзі довелося-таки почути виклики Президента на «біс». Що вирішить з даного питання Конституційний Суд, важко було передбачити. В 2000 р. він продемонстрував достатній інстинкт самозбереження, проте з тих часів склад суддів частково оновився, а їх праця зазнала певних стимулів. Суддям довелося знову вибирати між «мати і бути».

Підтримавши можливість Л.Кучми балотуватися на посаду втретє, Конституційний Суд не тільки продемонстрував свій професійно захланний до вищої подяки менталітет, але й недвозначно помістив Україну в позаєвропейське правове поле. Якщо до цього рішення хтось все-таки вважав Україну правовою державою, то тепер ілюзії розвіялися. Тому зовсім не виключено, що коли-небудь владі доведеться-таки розпускати і Конституційний Суд, і Академію права.

Сьогодні ж, однак, головне питання реформи стоїть ширше. Йдеться про реальну загрозу зламу конституційної системи України в цілому. І не має суттєвого значення, чи станеться це з тактичних міркувань, чи через загальний страх влади перед намірами опозиції. Адже за наявних умов навіть саме по собі невинне побоювання уряду, що державні важелі опиняться в поганих руках, може призвести до відверто прикрих сценаріїв.

Ймовірно, що без сильного Президента Україна опиниться дипломатично безпорадною перед лицем своїх східних і західних сусідів. Адже як на Заході (США), так і на Сході (Росія) основні політичні рішення щодо нас й надалі прийматимуться потужними президентськими машинами.

Не маючи сталих традицій парламентаризму, Україна ризикує опинитися в обставинах, коли жодне принципове політичне рішення не буде вчасно прийнято через вічну неузгодженість українських парламентських дебатувань. Отже, щоб не дати справжніх повноважень тим, хто прийде їй на зміну, діюча влада легковажно ризикує політичною збалансованістю країни в цілому.

Україна, як це добре зрозуміло сьогодні, не пережила власної оксамитної революції, а те політичне збурення, що мало місце в Українському домі під проводом В.Медведчука навряд чи було витримано в стилі «чесно названої брехні, сумлінно поміченої гнилизни, підведення балансу під попереднім розкладом» (Д.Мережковський). Натомість за роки незалежності країна перейшла через низку камуфляжних політичних підробок і юридичних фікцій, зберігаючи до останнього часу можливість реформуватися по-справжньому, розвиватися без крові та неприйнятних жертв. Більш як десять років нам вдавалася поміркована еволюційна стратегія розвитку, що, попри всі застереження, приносило свої результати.

Зокрема, постійно прогресуючим в українському житті є усвідомлення народом реальних масштабів комуністичного голодомору 1932-1933 рр. Відбуваються також позитивні зсуви в морально-політичних оцінках модерного національно-визвольного руху України, подій її воєнної та повоєнної історії серед населення східних регіонів країни. Проте через продовження безвідповідального підриву засад національного конституціоналізму все досягнуте може бути ближчим часом втрачено, а одержані гуманістичні здобутки – поруйнованими.

Ще задовго перед початком президентської кампанії (в листопаді 2003 р.) з метою недопущення контактів лідерів опозиції з населенням в Україні почали блокуватися класичні політичні права і свободи. Невідомі особи в уніформах, схожі не стільки на хуліганів, скільки на працівників спецслужб, наважились обмежити свободу народних депутатів України. Водночас законні вимоги парламентаріїв щодо припинення вуличних правопорушень ігнорувалися посадовими особами МВС на місцях.

За політичними мотивами законні представники державної влади – народні депутати України – були поділені владою на «правильних» і «неправильних». Все частіше траплялися випадки, коли внаслідок запровадження ручного управління українське конституційне та адміністративне право переставало діяти як юридичний регулятор. Поділеними за політичною ознакою в країні стали вже не тільки народні депутати, ректори вузів і промисловці, але й суспільство в цілому.

В друкованих засобах масової інформації, на телебаченні продовжувалась політика тихої цензури і неформального використання темників. Причому на головних телеканалах замовчувались іноді не тільки політичні виступи опозиції, але й критичні застереження Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.

На цьому тлі політична гра в конституційну реформу для збереження вузьких економічних та політичних інтересів почала сприйматися вже не тільки гранично аморальною, але й національно небезпечною. Все більш реальним виглядає те, що правляча верхівка готова дестабілізувати країну лише тому, що певним особам не хочеться залишати своїх впливів і привілеїв. Саме з цією метою в Україні були штучно організовані громадянські форуми. За своїм задумом ці регіональні зібрання мали стати свідченням всенародної підтримки перекроювання Конституції України, допоміжним засобом легітимації антиконституційної авантюри.

Звертає на себе увагу те, що склад громадянських форумів визначався владними структурами заздалегідь, причому відбір кандидатур на обговорення реформи здійснювався з кола осіб, які за посадою або в інший спосіб були функціонально залежними від реформаторів. Загалом, симпатики реформи рекрутувалися за ознакою причетності до бюрократичного класу. При цьому не мало особливого значення навіть те, чи дійсно виступаючі на форумах достеменно знають, про що йдеться.

Отже, в кращих залах України в стилі компартійних з’їздів відбувалися політичні аукціони з продажу українського майбуття. При цьому дати проведення, час та склад учасників форумів заздалегідь не оприлюднювався. Виступи учасників цих зібрань та їх резолюції, наскільки відомо, були запланованими й заздалегідь складеними експертами.

Оскільки текстуально нові варіанти конституційних змін в Україні до відома громадськості не доводилися, населення країни довгий час сприймало їх з красномовних вуст публічного речника реформи С.Гавриша. Семантичну барвистість висловів останнього годі заперечувати, як не можна заперечувати й граничну політико-правову легковажність репрезентованих ним ідей. За варіаціями конституційної думки реформаторів можна було слідкувати в Інтернеті, проте доступ до цієї мережі в українській провінції практично відсутній.

Як відомо, остання версія конституційних змін передбачає суттєве зменшення кадрових повноважень Президента з одночасним підсиленням його ролі в здійсненні контролю за судовою гілкою влади. За останньою версією реформи половину складу суддів Конституційного Суду України має призначати Президент, решту – Верховна Рада України.

Президент зберігає прямий вплив на заміщення посад Міністра закордонних справ, Міністра оборони та Голови служби безпеки України. І хоча ці посади належать до складу Кабінету Міністрів України, можна зробити висновок, що за останнім законопроектом внутрішня та зовнішня політика країни опиняються практично в різних руках.

Реформою де-факто скасовується принцип поділу державної влади. Адже міністри відтепер зберігатимуть також і свій парламентський мандат. Винахід новим не назвеш, проте незрозумілим залишається питання, як за таких умов буде здійснюватись принцип колегіальної відповідальності Кабінету Міністрів. Адже міністри, за законопроектом, перебуватимуть щонайменше в потрійному підпорядкуванні. Всі вони, хоча й різною мірою, будуть одночасно залежними від Президента, Прем’єр-міністра, спікера, а також лідера парламентської фракції, що делегувала їх на посаду.

Про ідею сталої парламентської більшості, тепер «коаліції депутатських фракцій і груп» – стаття 83 законопроекту – вже говорилося вище. Проте й досі не зрозуміло, чому подібне угруповання має вічно зберігати конституційно приписану йому єдність. Адже голосування за затвердження на посаді Прем’єр-міністра є достатнім доказом згуртованості. Пролонгація ж такої єдності на невизначений термін виглядає спробою керувати майбутнім. Наскільки це досі вдавалося в світі, добре відомо.

Стаття 90 законопроекту передбачає право новобраного Президента розпускати парламент з чотирьох підстав. Але якщо згадати, що передумовою реформи є прийняття пропорційного виборчого закону, то розпуск парламенту за таких умов навряд чи виглядатиме доцільним. Адже, якщо вибори проводитимуться за партійними списками, то їх верхня (прохідна) частина залишатиметься практично незмінною. Навіщо ж тоді переобирати парламент? Заміна ж ієрархії партійних лідерів у виборчих списках виглядає нереалістично.

Зрозуміло також, що й порядок всенародного обрання Президента України із суттєво обмеженими повноваженнями є недоцільним. Адже для заміщення значною мірою церемоніальної посади всенародні вибори не потрібні. Проте версія конституційних змін за законопроектом № 4105 (після внесення поправок від 3 лютого 2004 р.) взагалі є фантасмагоричною. Реформа є чистим витвором політичної уяви й жодним чином не випливає з українських стратегічних інтересів.

Якщо подумати про історичне підґрунтя всіх реформаторських модифікацій, важко не дійти висновку, що реформа є класичним проявом синдрому самозбереження політично збанкрутілих сил. В 1996 р. ще дуже комуністична за своєю ментальністю Україна скористалася з існуючих в світі готових ліберально-демократичних конституційних зразків. За вісім минулих після цього років власний евристичний потенціал українського істеблішменту суттєво розвинувся. Не викликає сумнівів, що й сьогодні він є рустикальним, проте парадокс ситуації полягає в тому, що сам істеблішмент не годен це усвідомити.

Отже, наш правлячий клас нині виглядає ніби роздратованим підлітком на П’ятій авеню у Нью-Йорку, якому щойно зробили зауваження щодо манер у Тіффані. З іншого боку, реформа демонструє симптом страху лідерів авторитарного зразка перед непередбачуваністю демократії. Вона спрямована на зменшення всіх можливих ризиків для влади і є стагнаційною по суті. Проте конституційні зміни містять в собі не тільки стагнаційний, але й суттєвий конфронтаційний потенціал. Адже законопроект не зменшує, а збільшує потенційну можливість різних політичних неузгоджень. Він вочевидь підштовхує до полюсного розведення внутрішньої і зовнішньої політики України, змішаного підпорядкування міністрів, руйнації основних гарантій незалежності судової гілки влади.

Крім того, реформа запроваджує засади чистої пропорційності у виборах, що було б доцільним лише у випадку багатої досвідом, стабільної політичної системи. Натомість в Україні політична система все ще перебуває в стадії матеріалізації. Паліативом могло б стати запровадження системи голосування з преференціями, але зрозуміло, що до таких новацій населення треба готувати роками. Отже, вихід знайдено на теренах спрощеної виборчої моделі. Але саме такі моделі є малоефективними.

Врешті-решт, хибним виглядає навіть не стільки конкретний варіант конституційної реформи, скільки загальний державний підхід до неї. Реформаторські ідеї змінюються в залежності від політичних настроїв її провідників, так що на протязі кількох місяців населенню пропонуються мало не взаємовиключні концепції. Логіка поправок, якщо вона взагалі існує, виглядає при цьому гранично непослідовною. Конституційні новели виникають і щезають у небуття швидше, ніж громадяни встигають усвідомити їхній зміст.

Все це свідчить про очевидну безвідповідальність, бездумність та політичну легковажність задуманого. Аналітика Венеціанської комісії свідомо перекручується, ігнорується й висміюється недолугими провідниками реформи. Доброзичливі застереження сприймаються на Банковій з крайніми ревнощами, до справжньої громадської думки реформаторам діла не має.

Окремої оцінки заслуговує стиль поводження влади з науковими установами. Професорів примушують до нещирих заяв та нехтування юридичною аксіоматикою. Провідні наукові установи країни вимушені сповіщати суспільству зовсім не те, що реально визнається й обговорюється з приводу реформи їх працівниками. Інтелектуальна свобода зазнає утисків, вільне слово й думка вкотре переживають не найліпші часи. Тому залишки правової цивілізованості Україна зберігає виключно під впливом міжнародного моніторингу.

Не дивно, що описані події спонукають правозахисні організації України виступити з морально-політичною пересторогою владі. Адже Україна є молодою демократією з дуже суперечливою політичною історією. Політичне зростання України в ХХ ст., як відомо, було трагічним. Республіка пережила кілька революцій, громадянську війну, національно-визвольний рух, низку конституційних епох та політичних режимів поспіль. Змагання Центральної Ради були скориговані Гетьманщиною, а правління П.Скоропадського – Директорією. По тому масові репресії вчиняли ради й більшовики, так що голос жертв ще й досі відлунює Карпатами. За відсотком загиблих по відношенню до загальної кількості населення Україна ХХ-го ст. поступається хіба що Польщі (Т.Гунчак).

Отже, наша відносна політична стабільність – це мало не випадковий та крихкий подарунок долі, що його успадкували не більш як два-три останніх покоління українських людей. І саме ця стабільність нині підривається зарозумілістю та егоїзмом діючої влади.

На першій хвилі повоєнної європейської демократизації Україна більш-менш прийняла й адаптувала до своїх умов цінності світового конституціоналізму. І хоча під впливом загальної ейфорії наші батьки-засновники дещо схибили на терені демократичної риторики, а Конституція 1996 р. виявилася подекуди вочевидь сентиментальною, її гуманістичний та правовий потенціал ще далеко не розкрився.

Безумовно, що наш Основний Закон заслуговує на поліпшення. Зокрема, Президент мав би бути не тільки політично сильним, але й юридично відповідальним за дії фактично очолюваного ним уряду. Дуалізм уряду й президентської адміністрації необхідно врешті-решт здолати на користь уряду. Квоти голосування в процедурі імпічменту можна було б понизити, а соціально-економічні права скоригувати в бік можливостей їх реального гарантування.

Проте конкретна, саме сьогодні насаджувана більшістю народних депутатів концепція реформи, суттєве звуження президентських повноважень стосовно уряду не поліпшує, а суттєво погіршує Основний Закон. Вона вочевидь звужує простір політичної керованості країною, інфікує хворобою парламентських чвар тепер уже й виконавчу гілку влади. В морально-політичному плані реформа є нещирою, бо на тлі гасел про демократизацію вона зменшує можливості повноцінного народного волевиявлення.

Заступати межу далі – значить інспірувати некеровані політичні процеси в країні. Саме в таких обставинах починалися національні оксамитні революції у Східній та Центральній Європі. В разі, якщо подібне відбудеться в Україні, владі не стане часу і снаги вихвалятися своєю мудрістю і здобутками. Свого часу в Польщі з метою порятунку комуністичного режиму і своїх прибічників В.Ярузельський запровадив надзвичайний стан. Нещодавно подібна спроба була здійснена в Грузії. Українська влада з аналогічною метою хоче запровадити конституційну реформу.

Проте відомо, чим скінчилися змагання й домагання останнього червоного поляка. Рятувальний круг виявився насправді свинцевим, так що «корабель дурнів» тільки швидше пішов на дно. Та й, зрештою, хто тепер згадує В.Ярузельського?

Якщо помітили помилку на сайті, будь ласка, виділіть текст та натисніть ctrl-enter.

Приєднуйтесь

Робiмо велику справу разом!
Підтримати Стати волонтером Пройти стажування