Коментар Харківської правозахисної групи до політичної реформи в Україні (за станом на 4 листопада 2004р.)

Політична реформа за станом на 4 листопада 2004 р. репрезентована, в юридичному сенсі, законопроектом № 4180 про внесення змін до Конституції України в остаточній редакції Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України по опрацюванню проектів законів України про внесення змін до Конституції України від 21 червня 2004 року.

Проект пройшов необхідну процедуру розгляду у Конституційному Суді України й одержав відповідну санкцію Суду стосовно можливості його внесення на голосування до Верховної Ради України.

Законопроект № 4180 є суттєво відмінним від законопроекту № 4105 в тому вигляді, який був свого часу проголосований у Верховній Раді України і не отримав необхідної кваліфікованої (300) більшості голосів. Водночас законопроект № 4180 є нині суттєво відмінним від законопроекту з тим самим номером, який був предметом розгляду у Венеціанській Комісії в грудні 2003 р. в якості „третього законопроекту”.

Як відомо, у своєму висновку від 12-13 грудня 2003 р. Венеціанська Комісія зазначила, що „проект закону про внесення змін № 4180 є ідентичним проекту закону про внесення змін № 4105, крім перехідних положень стосовно визначення строків виборів та введення в силу конституційної реформи” (пункт 88). Тепер про ідентичність говорити не доводиться.

В теперішньому оновленому вигляді законопроект № 4180 є суттєво відмінним від своїх попередників (№ 4105, перша версія № 4180), оскільки в ньому передбачається обрання Президента України на всенародних виборах. Проект же, який розглядався Венеціанською Комісією в грудні 2003 р., передбачав обрання Президента України парламентом – Верховною Радою України.

Загалом, оновлений законопроект № 4180 є значно менш радикальним проектом змін по відношенню до існуючого тексту Конституції України, ніж його згадувані попередники. Проте, навіть в оновленому вигляді він, на нашу думку, не сприяє позитивним змінам в політичній та конституційній системі Української держави.

Як і його невдалі „предтечі”, законопроект передбачає обрання народних депутатів України на суто пропорційній основі. В цьому відношенні він – тепер вже на вищому конституційному рівні – закріплює ту саму процедуру виборів, яка вже є передбаченою поточним законодавством. Проте, на наш погляд, вибори депутатів парламенту на суто пропорційній основі є вочевидь скороспілою і недостатньо виваженою теоретично й практично спробою поліпшення українського конституційного і, зокрема, виборчого, законодавства.

Як результат і елемент добре відомого політичного компромісу, пропорційна система виборів в український парламент поки що існує на рівні ординарного закону. Було б доцільно випробувати цю нову для України систему виборів до Верховної Ради спочатку на практиці, і вже потім, в залежності від результатів такого випробування, вирішувати питання про те, чи необхідно фіксувати пропорційну систему виборів вже й на конституційному рівні. Поки що виходить так, що розігріті політичною боротьбою й через це просякнуті реформаторськими ідеями депутати намагаються змінити конституційний текст на користь схеми, яка поки що жодним чином не зарекомендувала себе позитивно на практиці. В конституційному сенсі це виглядає, м’яко кажучи, неоптимальним. В політичному – свідчить про юридичну неврівноваженість та невиправданий поспіх.

Законопроект №4180 запроваджує також можливість (а фактично – необхідність) поєднання депутатського мандата із статусом членів Кабінету Міністрів України. В своїх попередніх коментарях стосовно інших реформаторських починань такого ж роду ми вже говорили про те, що даний порядок фактично і формально-юридично підриває положення чинної Конституції України: „Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову” (стаття 6 Конституції України).

Очевидно, що надаючи свій дозвіл на реформу, Конституційний Суд вкотре керувався не стільки юридичними й правовими, скільки ситуативно-політичними настановами й чинниками. Спеціальна норма про поділ влад в Конституції є (має бути!) не декларацією про наміри, а жорсткою юридичною конструкцією, захищеною проти змін особливим порядком внесення змін й поправок у перший розділ Конституції України.

Сучасний конституціоналізм може вимагати більшого або меншого наполягання на поділі влад. Але якщо поділ влад задекларовано в якості окремого принципу (наріжного каменю) діючої Конституції, то цим не можна нехтувати. Як ідея в українському конституціоналізмі поділ влад існує від часів Конституції Пилипа Орлика. Він був присутнім в Конституції УНР 1918 р. й становить суттєвий елемент української конституційної традиції. В законопроекті ж № 4180 конкретна норма-принцип про поділ влад вочевидь ігнорується. Якщо політичну реформу в її нинішньому вигляді буде запроваджено, це означатиме, що Конституція України стала ще більш демагогічною й формальною стосовно своїх найбільш важливих, ключових положень. До фіктивних, реально не захищених судовою процедурою соціально-економічних прав громадян відтепер додасться ще й ключовий принцип…

Законопроект № 4180 збільшує також строк повноважень Верховної Ради України до п’яти років. Ця норма не є принциповою, а тому вочевидь не може служити достатнім аргументом для порушення конституційної цілісності. Законопроект встановлює також радикальні вимоги щодо несумісності депутатського мандата парламентарія з іншими забороненими Конституцією видами діяльності. Відтак, невиконання вимог щодо несумісності робиться підставою для швидкого, на нашу думку, надміру радикального припинення депутатських повноважень.

Крім того, законопроект № 4180 запроваджує правило щодо позбавлення парламентарія депутатського мандата у випадку „невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), або виходу (виключення) народного депутата України із складу такої фракції”.

Оскільки законопроект не подає вичерпного переліку підстав, за якими народний депутат може бути виключений із складу фракції, це означає, що доля депутата опиняється в цілковитій залежності від позиції та волі керівної ланки фракції (фактично – партійної верхівки). Зрозуміло, що в реальних обставинах часу та місця це означатиме майже повну нівеляцію оригінальності, неповторності політичної позиції народних депутатів, впроваджує партійний контроль над їхніми думками, словами та вчинками, де-факто перетворює кожного з них на голосуючий автомат. На нашу думку, в цьому також проявляється якийсь цілком невиправданий, примітивний, в політичному та юридичному сенсі, обскурантистський „арифметизм” парламентських дій.

Люди (отже, й депутати) – складні політичні створіння, їм психологічно притаманно „не погоджуватися”, в своїх висновках та рішеннях вони можуть керуватися не тільки простим політичним розрахунком, „плюсами” та „мінусами” на терезах очевидності, але й тонкою інтуїцією, певними прозріннями, політичною підсвідомістю тощо. Проте нічого такого не хоче знати й помічати пропонований модернізаторами законопроект. Можна навіть сказати, що в частині визначення засад партійно-депутатської дисципліни й фракційної організованості законопроект виходить із засад якоїсь вульгарної детермінованості, школярської слухняності, підпорядкованості ідеям найгіршого колективізму.

Мусимо, однак, нагадати реформаторам, що сучасний парламент європейського типу визнається цінним саме через своє ментальне розмаїття, ідейну поліфонію, а не політичний монотеїзм в шеренгах партійних пішаків.

Справді, який сенс в такому випадку мати в складі парламенту 450 живих думкою й розумом народних обранців? Адже якщо всі вони підлягають абсолютній фракційній (партійній) дисципліні, то немає жодної реальної потреби мати їх у залі пленарних засідань. Цілком успішно цю функцію могли б виконувати партійні боси (керівники фракцій), яким за наслідками пропорційних виборів необхідно було б видати необхідну кількість пластикових карток для голосування. Хтось із партійних лідерів мав би таких карток менше, хтось більше – у будь-якому разі живі й „плюралістичні” депутати тут повністю непотрібні.

Системним недоліком законопроекту № 4180 є, на нашу думку, також віднесення окремих міністрів Кабінету Міністрів України (в сенсі їх призначення на посаду та фактичного підпорядкування) до Президента України, а решти – до Верховної Ради та Прем’єр-міністра України. Як ми вже зазначали раніше, внаслідок нового порядку призначень і підпорядкувань зовнішня та внутрішня політика України реально опиниться в різних руках.

Оскільки посада Президента України за законопроектом № 4180 залишається не тільки суто представницькою, але й реально впливовою стосовно конкретних виконавчих функцій (зовнішня політика, внутрішня безпека й оборона), остільки на практиці це призведе до суттєвої деформації виконавчої вертикалі, а також непродуктивної конкуренції вищих державних посад Президента і Прем’єр-міністра України в рамках однієї з гілок державної влади.

Якщо загадати, що конкуренція посад спікера парламенту й Президента у нас вже існує, логіка конституційних реформаторів видається наразі малозрозумілою. Простіше кажучи, конкуренція вищих посад, які належать до різних гілок влади є конституційно вмотивованою, нормальною. Натомість логіку конкуренції вищих державних посад в межах однієї (в даному випадку – виконавчої) гілки влади теоретично й практично зрозуміти й підтримати неможливо.

Автори модернізованого законопроекту № 4180 вочевидь шукали якогось стратегічного компромісу, але знайдений ними вихід виявився компромісом короткотривалих кон’юнктурних тактик. Так вочевидь невдала, засуджена ще Венеціанською Комісією тактична схема знову опинилася піднесеною до конституційного рівня. На наше глибоке переконання, саме таке рішення і саме така версія політичної реформи робить Україну не стільки парламентською республікою, скільки дивним конгломератом, вкрай непослідовним в конституційному сенсі європейським новоутворенням.

Та прикметна обставина, що за оновленим законопроектом № 4180 Президент України може розпустити парламент у трьох випадках (кожен з яких може бути результатом широкого кола причин) робить тезу про перетворення України з президентської республіки на парламентську нелогічною. Якщо повноваження Президента України стосовно розпуску парламенту зростають проти нині існуючого стану втричі, то про яку свідому „деградацію” президентського статусу стосовно парламенту йдеться?

Хоча Президент сьогодні є прямо причетним до формування Кабінету Міністрів й призначення голів місцевих державних адміністрацій, проте на практиці міністри й голови державних адміністрацій залежать не меншою мірою також від Прем’єр-міністра. Надавши „старт” міністрам Кабінету й головам державних адміністрацій, Президент фактично залишає їх під орудою глави Кабінету. Звісно, якби українські губернатори замість їх централізованого призначення обиралися на місцях, це могло б стати адекватною причиною для конституційної реформи. Проте про обрання не йдеться. Головний принцип прямої залежності губернаторів від центру залишається за реформою незмінним.

Що ж стосується відносин між Президентом і Верховною Радою України, то за законопроектом № 4180 вони не тільки не послаблюються на користь Верховної Ради, але й підсилюються до значно вищого рівня залежності долі парламенту від політичної позиції Президента.

Отже, якщо за реформою послаблюється вплив Президента в межах виконавчої гілки влади, то це слід вважати зміною політичної тактики. Якщо ж при цьому в декілька разів підвищується президентський контроль за українським парламентом, то це слід вважати зміною політичної стратегії. Причому такою зміною, яка є спрямованою зовсім не в бік парламентської республіки. Отже, насправді реформа робить Україну не менш, а може й більш президентською.

Решта нововведень, на наш погляд, не є принциповими. Всі вони вочевидь не варті порушення цілісності конституційного тексту й в цьому сенсі не можуть бути оцінені позитивно.

Що ж стосується конкретних обставин, політичної атмосфери запровадження конституційних нововведень в період між двома турами президентських виборів, то вони виглядають гранично невдалими якщо не абсурдними. По-перше, громадяни України 31 жовтня 2004 р. голосували саме за Президента з існуючим на цей день конституційними повноваженнями. По-друге, зміна конституційного статусу Президента між двома виборчими турами – це жонглювання конституційними принципами в дусі С.Гавриша. В метафоричному сенсі все це виглядає так, ніби люди купували на базарі кота, а вдома мусять витягнути з мішка собаку.

Врешті-решт, конституційна реформа в її модерному вигляді підтримується не провідними політичними силами (навіть якщо відкинути „масові, але незначні” (С.Гавриш) зловживання на виборах, лідером перегонів є тактичний противник реформи), а політичними аутсайдерами – комуністами й соціалістами. Останнє мало б нас насторожувати. Вочевидь моральне право змінювати Конституцію України не повинно належати тим, чиї дії вже не узгоджуються з логікою нашого поступу…

Висновок підготовлено В.Речицьким,

конституційним експертом Харківської правозахисної групи