Іноземний та міжнародний досвід люстрації

Продовжуємо серію публікацій по елементах перехідного правосуддя від випускників освітніх курсів Української Гельсінської спілки з прав людини: «Люстрація, амністія, прощення, історична пам’ять».

Адвокат, керуючий партнер АО «Амбрела» Андрій Яковлєв проаналізував, як відбувалася люстрація в Албанії, Польщі, Чехії, Литві та Македонії. Які механізми можна вважати успішними, а які – навпаки?

Демократія, яка здатна захистити сама себе

Люстрацію пов’язують з інструментом правосуддя перехідного періоду, який застосовувався  для захисту нових демократичних держав від загроз, що йшли від тих, хто був тісно пов’язаний з попереднім тоталітарним режимом. Люстрація спрямована на запобігання поверненню такого режиму до управління державою.

Певним чином, люстрація була уможливлена після того, як Парламентська Асамблея Ради Європи прийняла Резолюцію від 27.06.1996 № 1096 «Про заходи, спрямовані на ліквідацію спадку колишніх комуністичних тоталітарних режимів», і пов’язаними з цим Керівними принципами (далі – Резолюція ПАРЄ та Керівні принципи ПАРЄ відповідно). В подальшому Європейський суд з прав людини (надалі – Європейський суд)  наголосив, що вимога лояльності до держави – важлива умова для роботи в державних структурах, які несуть відповідальність за захист та забезпечення інтересів суспільства в цілому (Sidabras and Dziautas v. Lithuania, заяви №№ 55480/00 і 59330/00, 27.07.2004). Варто завернути увагу на те, що в даній справі Європейський суд дійшов висновку щодо недопустимості люстраційних обмежень на працевлаштування у різноманітних сферах приватного сектору.

В цій справі до першого заявника, працівника податкового інспектора, який в період 1975 – 1986 р.р. працював в Державному комітеті безпеки (КДБ) Литовської ССР, застосували люстраційні заходи та звільнили з податкової служби. Другий заявник також працював в КДБ та в наслідок люстраційних заходів був звільнений з Генеральної прокуратури Литви. Заявники також мали обмеження в подальшому працевлаштуванню.

Європейський суд погодився з можливістю обмеження працевлаштування заявників у державному секторі, однак Суд не погодився з правомірністю обмеження їхнього працевлаштування у приватних компаніях за ознакою відсутності лояльності до держави.

У рішенні щодо прийнятності заяви по справі Volkmer і Petersen  v. Germany  Європейський суд у контексті статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (надалі – Конвенція) вже доходив до висновку, що демократична держава має законне право вимагати від державних службовців лояльності стосовно конституційних принципів, на яких засновано суспільство (№ 39799/98 від 22.11.2001).

У цій справі розглядалося питання звільнення заявника з посади вчителя середньої школи, оскільки він був визнаний особисто непридатним для захисту вільної демократичної конституційної системи в очах своїх учнів. Німецькі суди визнали функції, які він виконував на посаді секретаря соціалістичної партії колишньої Німецької демократичної республіки, несумісними з обов’язком лояльності шкільних вчителів як державних службовців до конституції Федеративної республіки Німеччини.

Цікавим є і рішення Європейського суду у справі Godenau v. Germany №80450/17 від 29.11.2022, в цій справі досліджувалось правомірність відмови у задоволенні прохання заявниці вилучити її ім’я та інформацію про неї з внутрішнього списку вчителів, визнаних непридатними для повторного призначення на посаду вчителя в державних школах землі Гессен. Заявниця була включена до списку через заяви, які вона робила, а також через її членство та політичну діяльність від імені правих партій і організацій, з огляду на які органи влади засумнівалися у її лояльності до Конституції. Заявник посилався на статті 10, 11 і 14 Конвенції.

Вирішуючи справу у п. 52 Суд висловився щодо обов’язків лояльності до Конституції вчителів державних навчальних закладів (шкіл). Так, Суд зазначив, що обов’язок виявляти лояльність до Конституції, що накладається на державних працівників та державних службовців відповідно до законодавства Німеччини, є виразом «демократії, здатної захистити себе», і що обмеження свободи вираження поглядів вчителів, що випливають із цих обов’язків лояльності, переслідували законні цілі відповідно до пункту 2 статті 10 Конвенції, зокрема, запобігання заворушенням та захист прав інших осіб.

Суд зазначив, що це стосується включення та збереження заявниці в списку, який мав на меті послужити основою для ухвалення рішення щодо її потенційних заявок на роботу в державних школах Гессена. При цьому, Суд звернув увагу на те, що ключовим є не те, чи була заявниця за статусом прирівняним до державного службовця, а зосередився на ролі вчителів, які є символом авторитету для своїх учнів у школі. галузі освіти, і повторив, що особливі обов’язки та відповідальність, покладені на них, також певною мірою стосуються їх діяльності поза школою (Godenau v. Germany №80450/17 від 29.11.2022, п.53).

Отже, люстрація є інструментом, за допомогою якого демократія здатна захистити себе саму.

Як застосовувалася люстрація в інших європейських країнах

Албанія

У період 1989 -1990 рр. в Албанії відбулась антикомуністична революція. Країна робила декілька спроб декомунізації. Перший закон про люстрацію №7666 від 26.01.1993 стосувався приватних адвокатів. Він передбачав створення комісії для перегляду ліцензій, які дають право на заняття адвокатською практикою, що були видані до набуття законом чинності. Цей закон встановлював, що ліцензії на заняття адвокатською практикою, не видаватимуться:

а) колишнім співробітникам органів Держбезпеки і тим, хто з ними співпрацював;

б) колишнім членам Комітетів Албанської партії праці, а також їхнім працівникам в центральному офісі, округах і регіонах; колишнім головам державних органів в центрі і в округах (міністрам, заступникам міністрів, головам відділів, а також начальникам, заступникам начальників і секретарям виконавчих комітетів в округах і регіонах);

в) колишнім працівникам в’язниць і таборів для інтернованих осіб;

г) випускникам факультету права закладу вищої освіти в спеціальній партійній школі, а також колишнім головам чи працівникам на всіх рівнях;

д) тим, хто брали участь як слідчі, обвинувачі чи судді в спеціальних чи інсценованих політичних судових процесах, а також тим, хто займав високі керівні посади в центральних органах юстиції;

е) тим, хто застосовував фізичну силу чи психологічний тиск під час розслідувань чи інших дій, а також тим, хто брав участь у вбивствах на кордоні.

Разом із тим, 21 травня 1993 року Конституційний суд Албанії визнав цей закон неконституційним та повністю його скасував, він постановив, що:

1)    створення комісії з перегляду ліцензій суперечить конституційному закону про судову систему, згідно якого адвокатська практика є вільною професією, яка повинна бути самоврядною;

2)    надання ліцензій в залежності виключно від дій адвокатів протягом визначеного періоду часу виключає застосування демократичного критерію індивідуальної оцінки якостей адвокатів, що є порушенням конституційного права на працю;

3)    означений закон порушує принципи розподілу влади і презумпції невинуватості.

В 1995 році було наступним люстраційним етапом ухвалення Закону «Про геноцид і злочини проти людяності, вчинені під час комуністичного режиму з політичних, ідеологічних і релігійних мотивів». Цей закон також передбачав люстраційні заходи, зокрема особам, яких було засуджено за організацію, співучасть чи виконання злочинів проти людяності і які займали певні посади до 31 березня 1991р., було заборонено бути обраними чи призначеними на посади на будь-яких високих рівнях в уряді, судовій системі і засобах масової інформації до 2002 р. Метою Закону про геноцид була допомога і прискорення процесу переслідування винних в «злочинах проти людяності», вчинених за сприяння комуністичного режиму.

Особам, яких було засуджено за організацію, співучасть чи виконання злочинів проти людяності і які займали певні посади до 31 березня 1991р., було заборонено бути обраними чи призначеними на посади на будь-яких високих рівнях в уряді, судовій системі і засобах масової інформації до 2002 року.

Також в 1995 році в Албанії ухвалили Закон «Про перевірку моральної репутації посадовців та інших осіб, причетних до захисту демократичної держави». На підставі цього закону було створено комітет, відповідальний за перевірку потенційних і дійсних членів уряду, поліції, судових органів, системи освіти і засобів масової інформації для визначення їхньої причетності до урядових органів і державної поліції ери комунізму. Комітет з перевірки діяв незалежно, парламент міг змінити лише його склад. Кожна особа, яка хотіла взяти участь у виборах на важливу посаду, спершу повинна була пройти перевірку в цьому комітеті і могла бути недопущеною до такої посади до 2002 р.

31 січня 2009 року група депутатів Асамблеї, Хельсінкського комітету Албанії і Національної асоціації прокурорів звернулась до Конституційного суду з вимогою призупинити дію цього закону.  16 лютого 2009 року дія Закону «Про перевірку моральної репутації посадовців та інших осіб, причетних до захисту демократичної держави» була зупинена Конституційним судом Албанії.

Третім законом був Закон Албанії «Про чистоту високопосадовців державних органів та виборних осіб», його було оприлюдненого 14 січня 2009 року, а вже 20 лютого 2009 року Конституційний суд Албанії попросив Венеціанську Комісію надати консультативний висновок щодо цього закону.

Закон передбачав люстраційні заходи, під дії яких підпадають головним чином колишні співробітники комуністичного режиму через свою колишню причетність до політичної чи керівної посади комуністичної партії або албанської держави в той час.

Згодом, Венеціанська Комісія – дорадчий орган Ради Європи з питань конституційного права надала Консультативний висновок, в якому зазначила, що процедури люстрації слід розробляти і проводити лише законними способами, з урахуванням європейських стандартів у сфері верховенства права та поваги до прав людини. Комісія також зазначила, що положення означених законів розходяться із принципом верховенства права, мета та дія закону за колом осіб є дуже широкими і неточно окресленими, тому існує мало можливостей розглядати кожен випадок окремо або й взагалі не існує таких можливостей (див. п.153 Консультативного висновку № 524/2009 «Щодо закону про чистоту високопосадовців державній та виборних органів Албанії», прийнятого Венеціанською Комісією на 80-ому пленарному засіданні, Венеція, 9-10 жовтня 2009 р.).

Північна Македонія

Колишня югославська республіка Македонія приняла Закон «Про люстрацію», який набрав чинності в липні 2012 року, тобто через 21 рік після прийняття демократичної конституції (17 листопада 1991 року). Закон залишатиметься чинним «упродовж десяти років з часу обрання складу Комісії з перевірки фактів». В цьому законі наведено перелік посад, до яких застосовуються люстраційні заходи (голова держави, члени парламенту, деякі члени виконавчої та законодавчої гілок влади, а також кілька недержавних посад, таких як юристи, деякі працівники приватних телерадіокомпаній або деякі представники політичних партій та релігійних груп).

Венеціанська Комісія досліджувала означений закон і зазначила, що застосування люстраційних заходів по відношенню до дій, вчинених після падіння тоталітарного режиму, може бути виправдане лише в світлі виняткових історичних і політичних умов, і не в країні з тривалою системою демократичних інститутів, оскільки демократичний конституційний лад має захищати себе безпосередньо через впровадження верховенства права та гарантій захисту прав людини. 

З таким висновком можна частково погодися, адже навіть в демократичних країнах може виникати потреби використання люстраційних механізмів. Перш за все це стосується окупованих територій, де країна-окупант, серед іншого, впроваджує недемократичні або інші авторитарні практики. Після звільнення таких територій існує потреба швидкого відновлення конституційного устрою та відновлення демократичних цінностей, чого важко  досягти без індивідуальних люстраційних заходів.

Застосування люстраційних заходів по відношенню до посад у приватних або напівприватних організаціях виходить за межі цілей люстрації, які полягають в усуненні осіб від здійснення державної влади, якщо їм не можна довірити цього відповідно до демократичних принципів (див. п. 77 Консультативного висновку №694/2012 «Про визначення критерію для обмеження повноважень несення державної служби, доступу до документів та оприлюднення інформації про колабораціонізм із органами державної безпеки», прийнятий Венеціанською Комісією в Страсбурзі 30 листопада 2012 р.).

Республіка Польща

В Польщі ухвалили Закон «Про розкриття роботи або співпраці в органах служби безпеки у період 1944 – 1990 роках», який охоплював членів уряду, президента, парламентаріїв, суддів, прокурорів і адвокатів, які мали подати люстраційну декларацію, де повідомити, чи співпрацювали вони із комуністичними органами безпеки. При цьому зізнання не забороняло подальшу роботу, однак, якщо була виявлена неправда, то особу позбавляли права займати державні посади від трьох до десяти років з можливістю притягнення до кримінальної відповідальності. Декларації перевіряв Комісар з питань інтересів суспільства.

Цей закон оцінював Європейський суд у справі Matyjek v. Poland № 38184/03 (рішення від 30 травня 2006 року) та у справі Bobek v. Poland, №68761/1 (рішення від 24 жовтня 2006 року). У справі Matyjek v. Poland Європейський Суд  дійшов висновку, що в світлі критеріїв Енгеля, заявнику було пред’явлено кримінальне обвинувачення, що дозволило суду констатувати необхідність застосування процесуальних гарантій за статтею 6 Конвенції в її кримінальному аспекті. В цій справі Європейський суд звернув увагу на необхідності надання правового захисту, за допомогою якого можна оскаржити правову основу люстраційного розгляду.

Однак загалом польська люстрація може слугувати взірцем, адже Польський Конституційний трибунал зазначав, що «мета люстрації, перш за все, полягає в захисті демократії від ремінісценцій тоталітаризму, другорядною метою люстрації, підпорядкованою реалізації першочергової мети, є індивідуальне покарання осіб, які співпрацювали з тоталітарним режимом».

Також, Конституційний Суд Польщі констатував, що люстрація слугує лише для знищення або значного зменшення загроз для встановлення сталої та вільної демократії, які виходять від особи, що підлягає люстрації, і може використовувати свою посаду для участі в діях, які можуть порушити права людини або затримати процес демократизації.

Литва

В Литві ухвалили Закон «Про оцінку Комітету державної безпеки СРСР (НКВС, НКДБ, МДБ, КДБ) та поточну діяльність кадрових співробітників цієї організації». Стаття 1 цього Закону визнає Комітет державної безпеки СРСР злочинною організацією.

Колишні співробітники КДБ протягом 10 років з дати набрання чинності цим Законом не могли працювати як посадові особи та службовці в органах державного, місцевого та військового управління, департаменті державної безпеки, поліції, прокуратури, судах, на дипломатичній службі, митницях, системі державного контролю та в інших органах, які здійснюють нагляд за діяльністю державних організацій, як адвокати та нотаріуси, в банках та інших кредитних організаціях, у стратегічних проектах економічного характеру, охоронних компаніях (структурах) та інших, що надають послуги у розслідуванні злочинів (детективні послуги), в системі зв’язку, установах освіти як викладачі, вихователі або керівники навчальних закладів, ,вони також не можуть виконувати роботу, що вимагає наявності зброї.

Європейський суд у справі Sidabras and Džiautas, №55480/00 и №59330/00 (рішення від 27.07.2004 року) визнав, що наявне обмеження можливостей працевлаштування заявників і розбіжності щодо них, мали правомірні цілі захисту національної безпеки, громадського порядку, економічного добробуту країни, а також прав і свобод інших осіб, однак Суд не погодився з тим, що заборона на працевлаштування має стосуватися приватного сектору.

Європейський суд зазначив, що заборона на роботу заявників у низці сфер приватного сектору на підставі статті 2 Закону є невідповідним заходом, навіть з урахуванням законності цілей, що переслідуються забороною (див. п. 55 рішення у справі Sidabras and Džiautas, № 55480/00 и 59330/00). Це пояснюється тим, що санкції за недотримання вимоги лояльності до своєї держави стосується роботи лише в державному секторі.

Чехія

Чехословаччина була першою з країн на пострадянському просторі, що запровадила закон про люстрацію. Закон про велику люстрацію (1991) ухвалили швидко – через два місяці після зміни влади. До того ж ухвалили Закон «Про малу люстрацію» (1992р.). Він стосувався поліцейських, тюремних охоронців та працівників підрозділів Міністерства внутрішніх справ.

Країна вперше визнала, що комуністична партія Чехословаччини була злочинною організацією й варта засудження, так само як і інші організації, засновані на її ідеології, діяльність яких спрямовувалася на позбавлення людей їхніх прав і на придушення демократії.

Перед виборами, номінацією на участь або призначенням на державну посаду, визначену законом, громадянин має надати «негативний сертифікат про люстрацію», він видається Міністерством внутрішніх справ, а людина під присягою повідомляє, що не належить до обмежених груп.

Цікавим є те, що Конституційний Суд Чеської Республіки визнав, що люстраційні заходи можуть полягати в активному захисті демократичних основ держави, та зазначив: «Демократична держава, і не лише в перехідний період після падіння тоталітаризму, може обумовити зайняття особою посади в державних органах та на державній службі виконанням певних передумов, зокрема дотриманням вимоги (політичної) лояльності.

Міжнародний досвід

У США також боролися з комунізмом. Зокрема, закон про цивільну службу Нью-Йорка (так званий закон Файнберга) своїм параграфом 12-a забороняв працевлаштування у будь-якій державній школі члена будь-якої організації, яка виступає за повалення уряду силою, насильством або будь-якими незаконними засобами.

У справі Адлер проти Ради освіти, 342 U.S. 485 (1952), Верховний суд США підтримав закон Файнберга, який перешкоджав членам підривних груп, особливо Комуністичної партії, викладати у державних школах. Верховний суд відкинув твердження про те, що закон порушує свободу слова та зборів Першої поправки. Деякі судді висловили розбіжні думки.

Європейські стандарти в галузі люстрації в основному випливають з таких джерел, як Конвенція з прав та основоположних свобод людини, зокрема, статті 6, 8, 10 і 14, стаття 1 Протоколу 12, практика Європейського суду з прав людини, а також Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи, а саме Резолюція №1096 (1996) про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем та Резолюція №1481 (2006) про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів. ПАРЄ у Резолюції №1096 (1996) вказала на «Керівні принципи для забезпечення відповідності закону про люстрацію та аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права».

Загалом, міжнародний досвід зводиться до того, що:

1)     Люстрація не є порушенням прав людини, оскільки демократична держава вправі вимагати від державних службовців бути лояльними до конституційних принципів, на яких вона заснована і, відповідно, може звільнити їх з посад або утримуватися від їх прийому на роботу з причини неналежної фактичної або недавньої поведінки.

2)     Разом з тим, застосування люстраційних заходів через довгий час після початку процесу демократизації в країні несе ризик виникнення сумнівів щодо їх фактичних цілей.

3)     Люстрація повинна забезпечити справедливий баланс між захистом демократичного суспільства, з одного боку, та захисту прав індивідів з іншого. Люстраційні заходи повинні бути вузько спеціалізованими і необхідними у демократичному суспільстві для досягнення своїх законних цілей, а процедури люстрації повинні бути розроблені і проведені з урахуванням принципів верховенства права і поваги до прав людини.

4)     Вина повинна бути доведена в кожному конкретному випадку. Мають бути гарантовані право на захист, презумпція невинуватості і право на оскарження в суді. Люстрація повинна відповідати суворим часовим рамкам, як щодо періоду її дії, так і періоду, на який вона поширюється.

5)     Люстрація «не може бути використана для покарання, відплати або помсти; покарання може бути винесене тільки за минулу злочинну діяльність на основі Кримінального кодексу і у відповідності з усіма процедурами і гарантіями.

Автор: Андрій Яковлєв, адвокат, керуючий партнер АО «Амбрела», експерт РЦПЛ та МІПЛ, підготовлений УГСПЛ тренер з МГПМіжнародне гуманітарне право

Підписуйтесь на сторінки УГСПЛ у соціальних мережах:

Facebook | Instagram | Telegram юридичний | Telegram з анонсами подій | Twitter | Youtube

Дана публікація стала можливою завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) в рамках Програми «Права людини в дії», яка виконується Українською Гельсінською спілкою з прав людини.

Погляди та інтерпретації, представлені у цій публікації, не обов’язково відображають погляди USAID, Уряду США. Відповідальність за вміст публікації несуть виключно автори та УГСПЛ.

У світі, USAID є однією з провідних установ у сфері розвитку, яка виконує роль каталізатора цих процесів та допомагає досягати позитивних результатів. Діяльність USAID є проявом доброчинності американського народу, а також підтримує просування країн-отримувачів допомоги до самостійності та стійкості та сприяє забезпеченню національної безпеки та економічного добробуту США. Партнерські стосунки з Україною USAID підтримує з 1992 року; за цей час, загальна вартість допомоги, наданої Україні з боку Агентства, склала понад 9 млрд. доларів США. До поточних стратегічних пріоритетів діяльності USAID в Україні належать зміцнення демократії та механізмів досконалого врядування, сприяння економічному розвитку та енергетичній безпеці, вдосконалення систем охорони здоров’я та пом’якшення наслідків конфлікту у східних регіонах. Для того, щоб отримати додаткову інформацію про діяльність USAID, просимо Вас звертатися до Відділу зв’язків з громадськістю Місії USAID в Україні за тел. (+38 044) 521-57-53. Також пропонуємо завітати на наш вебсайт: http://www.usaid.gov/ukraine, або на сторінку у Фейсбук: https://www.facebook.com/USAIDUkraine.