Хибне розуміння законодавства щодо ВПО призводить до судових спорів

Люди, які виїхали з Донбасу через військові дії, і внаслідок захворювань набули інвалідності вже на мирній території, мають право на щомісячну адресну допомогу внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання. В тому числі – на оплату житлово-комунальних послуг, так звані «переселенські» гроші. Але бувають випадки, коли це право треба доводити у суді.

Наталія Єсіна, заступниця координатора приймальні УГСПЛ у Сумах

Жінці з онкологією повторно відмовлено в допомозі 

Історію пані О., переселенки з Луганської області, яка звернулась до громадської приймальні УГСПЛ на Сумщині після відмови територіального підрозділу соціального захисту населення в оформленні адресної допомоги ВПО ми розповідали в цій статті.

В рамках цієї справи Сумський окружний адміністративний суд задовольнив позов жінки та зобов’язав територіальний підрозділ соціального захисту населення призначити пані О. адресну допомогу ВПО як особі з інвалідністю ІІ групи відповідно до її заяви, написаної ще наприкінці квітня.

Але ця історія мала продовження – відповідач по справі вирішив оскаржити судове рішення і подав апеляційну скаргу.

Згідно з позицією відповідача, рішення суду про призначення грошової допомоги жінці з інвалідністю, що ним оскаржувалося, належало скасувати і прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог пані О. треба було відмовити.

Так, в апеляційній інстанції відповідач намагався довести, що жінці було правомірно відмовлено у призначенні щомісячної адресної допомоги, оскільки раніше призначена допомога їй була припинена відповідно до п. 7 Порядку надання щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 року № 505 «Про надання щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг» (далі – Порядку).

Відповідач не погоджувався з висновком суду першої інстанції стосовно того, що п. 7 Порядку передбачено, що грошова допомога не призначається лише на наступний строк. При цьому чинним законодавством не встановлено заборони на призначення такої допомоги в подальшому.

В обґрунтування своїх доводів, відповідач посилався на п. 3 Порядку, який визначає, що якщо виплату грошової допомоги було раніше припинено на підставі п. 7 Порядку, то грошова допомога не призначається.

Апелянт також наголошував, що постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2018 року № 548 до п. 3 Порядку були внесені деякі зміни. Зокрема додано виключення: «крім осіб, які після припинення виплати грошової допомоги втратили працездатність». Тож переселенка О., на його думку, до часу набрання чинності цими змінами в Порядку не мала права на отримання грошей, тому відмова у призначенні їй допомоги була правомірною.

Клієнтка приймальні УГСПЛ була підтримана і в апеляційному суді

Ретельно проаналізувавши апеляційну скаргу, юристи приймальні УГСПЛ сформували правову позицію, яка була викладена у відзиві пані О. на апеляційну скаргу до Харківського апеляційного адміністративного суду. У відзиві було зроблено акцент на тому, що клієнтка з заявою до місцевого органу соціального захисту населення звернулась саме як особа з інвалідністю, тому і адресна грошова допомога їй мала бути призначена як особі з інвалідністю.

Отже, до цієї особи мають бути застосовані інші положення нормативних актів, які стосуються осіб даної категорії і для яких затверджені інші соціальні стандарти. Тому її заява має розглядатися іншим чином, аніж заява працездатної особи, – без перевірки наявності факту припинення їй раніше виплати допомоги як працездатній особі за п. 7 Порядку і, відповідно, без використання такого факту як підстави для відмови їй у призначенні допомоги. І такий підхід ніяк не суперечить нормам Порядку, тому що у цій ситуації відсутні жодні протиріччя.

Підзаконні нормативно-правові акти потребують уточнень – змін і доповнень

Слід окремо звернути увагу на те, що до Порядку надання щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 року № 505 «Про надання щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг», за чотири роки було внесено багато змін і доповнень (у преамбулі постанови наводиться перелік з 17 постанов Кабінету Міністрів України, якими вносились зміни).

Деякі зміни та доповнення до Порядку були зроблені, по-перше, явно з метою виправлення (уточнення і конкретизації) невдалих, не дуже влучних, формулювань окремих положень Порядку, які на практиці призводили до подвійного їх тлумачення та прийняття помилкових рішень. А по-друге, з метою виправлення деяких прогалин. В умовах не завжди оперативного і достатнього інформаційного забезпечення діяльності уповноважених органів на місцях це призводило до численних скарг та звернень до суду за захистом порушених прав.

Так, прикладами деяких таких доповнень є:

• постанова Кабінету Міністрів від 15.06.2015 року № 427, якою, зокрема, конкретизований абзац 2 п. 11 (уточнено, що надміру сплачені суми грошової допомоги має повертати уповноважений представник сім’ї, хоча такий висновок випливає зі змісту Порядку і саме так раніше вчиняли на практиці);
• постанова Кабінету Міністрів від 09.12.2015 року № 1014, якою визначено, хто має право звертатися за допомогою в інтересах дітей, які перемістилися без супроводу батьків;
• постанова Кабінету Міністрів від 31.05.2017 року № 370, де визначено, зокрема, яким переліком населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, мають керуватися в своїй роботі уповноважені органи; уточнено, що до заяви може бути доданий інший документ, який посвідчує особу та підтверджує громадянство України, а для іноземців та осіб без громадянства – документ, що посвідчує особу та підтверджує її спеціальний статус (абз. 1, 5 п. 5 Порядку);
• постанова Кабінету Міністрів від 04.07.2017 року № 453, якою, зокрема, зроблено уточнення у переліку категорій, а саме в абз. 3 п. 3 до категорії «осіб з інвалідністю» додано «та дітей з інвалідністю»;
• постанова Кабінету Міністрів від 20.12.2017 року № 1044, якою нарешті була визначена форма і зміст акту обстеження технічного стану житла, яке зруйновано або стало непридатним для використання, та затверджена форма цього акту, можливість складення якого з’явилась після змін 31.05.2017 року, але без жодних пояснень, яким має бути цей акт та хто його має складати;
• постанова Кабінету Міністрів України від 17.01.2018 року № 15, якою, зокрема, змінено формулювання абз. 2 п. 3 Порядку (зроблено уточнення категорії «непрацездатних осіб (пенсіонери, діти)» шляхом зміни на «осіб, які отримують пенсію, та дітей»);
• постанова Кабінету Міністрів України від 11.07.2018 року № 548, якою, зокрема, було остаточно і недвозначно визначено, що на отримання грошової допомоги мають право діти, які народилися в сім’ях внутрішньо переміщених осіб після дати початку проведення антитерористичної операції та тимчасової окупації (абз. 1 п. 2). Водночас, на практиці проблеми з призначенням допомоги таким дітям виникали не дуже часто, але Уряд вирішив висловитись з цього питання.

Цією ж постановою до переліку підстав для припинення виплати грошової допомоги додана ще одна причина, хоча у практичній діяльності вона, здається, ні у кого питань не викликала – абз. 6 п. 12: «у разі смерті внутрішньо переміщеної особи».

Окрім того, цією ж постановою Уряд нарешті недвозначно визначив процедуру припинення виплати грошової допомоги працездатній особі після її звільнення з роботи: «У разі звільнення та подальшого непрацевлаштування працездатного члена сім’ї грошова допомога на цього члена сім’ї через два місяці з дня, що настає за днем звільнення, зменшується на 50 відсотків, а через чотири місяці з дня, що настає за днем звільнення, – припиняється» (абз. 2 п. 7 Порядку). Це уточнення Урядом своєї правової позиції ставить край хибному тлумаченню більшістю підрозділів соціального захисту населення на місцях змісту абз. 1 п. 7 Порядку – не на користь внутрішньо переміщених осіб.  Органи соціального захисту населення зазвичай зменшували суму грошової допомоги на 50% одразу ж після звільнення особи, а через 2 місяці з дати її звільнення – припиняли виплату, що становилось предметом позовів до адміністративних судів у різних регіонах України.

І, нарешті, цією ж постановою Уряд вніс доповнення (або уточнення) до абз. 10 п. 2, про яке зазначено в апеляційній скарзі по даній справі, – «крім осіб, які після припинення виплати грошової допомоги втратили працездатність».

Отже, чіткість і зрозумілість, а також стиль викладу, мають велике значення для текстів підзаконних нормативно-правових актів.

Вони мають бути викладені логічно, лаконічно, просто і зрозуміло – мовою, що виключає різне тлумачення їх норм. Стиль викладу, чіткість і зрозумілість мови, по суті, і спрямовані на забезпечення їх правильного тлумачення і однакового розуміння з подальшим застосуванням. Підзаконні нормативно-правові акти повинні бути внутрішньо узгодженими, логічно побудованими і відповідати нормотворчій техніці.

У протилежному випадку це призводить до порушення прав людей, страждань і примушує звертатися до суду, що є складним і тривалим шляхом захисту.

Апеляційний суд прийняв рішення на користь переселенки

Правозахисникам Сумської приймальні УГСПЛ було складно погодитись з твердженням апелянта, що тільки після набрання чинності зазначених змін у Порядку жінка отримала право на отримання грошової допомоги і що факт внесення Урядом цих змін підтверджує законність дій органу соціального захисту. Зміни до Порядку не можуть слугувати підтвердженням дій відповідача, точно так же не можуть підтверджувати і їх незаконність. Зміни у цій нормі викликані, як і інші зміни, що були наведені у якості прикладів, необхідністю конкретизувати правову позицію Уряду, і мають за мету запобігти вірогідним порушенням, що можуть мати місце в результаті хибного тлумачення. Тому право на отримання грошової допомоги з’явилось не з часу внесення зазначених змін до Порядку – це право у жінки з’явилось з часу отримання офіційних документів про встановлення у неї інвалідності ІІ групи.

У листопаді справа була вирішена судом другої інстанції позитивно – апеляційна скарга залишена без задоволення, а рішення Сумського окружного адміністративного суду від 01.08.2018 по справі № 1840/2496/18  залишено без змін.

Посилання на ЄДРСР

Як зазначили правозахисники, на жаль, в текстах нормативно-правових актів щодо ВПО досі залишаються невиправленими, неуточненими норми, які допускають подвійне або хибне тлумачення і тому стають або можуть стати об’єктами судових справ.