Для чого місцева влада приймає програми «для галочки» і чи може громада корегувати їх?

До вашої уваги серія інтерв’ю експертів Місцевого індексу прав людини, керівником Черкаської приймальні Української Гельсінської спілки з прав людини Тарасом Щербатюком та координаторкою правопросвітнього напряму приймальні УГСПЛ на Сумщині Наталією Єсіною. Друга тема – розробка програм місцевого розвитку.

Тарас Щербатюк: Що ж це таке власне – місцеві цільові програми? Місцеві цільові програми – це сукупність взаємопов’язаних завдань та заходів, які узгоджені між собою за строками виконання, певними ресурсами, виконавцями та які спрямовані на вирішення найактуальніших проблем саме на місцевому рівні. Тобто, якщо простими словами, то це такий собі документ, за допомогою якого планується вся діяльність на місцевому рівні для вирішення певних поточних проблем або питань на місцевому рівні.

Наталія Єсіна: Я можу додати, що дуже добре, коли місцева цільова програма створюється безпосередньо на оцінці потреб місцевої громади. Тобто вона створена не просто для галочки, вже переходячи до наступного питання, а вона направлена на розв’язання актуальної проблеми громади чи якоїсь окремої проблеми в окремій галузі економіки чи соціально культурної сфери.

Тарас Щербатюк: Я гадаю, що, можливо, тоді перейдемо до програм. Що ж таке “програми для галочки” або пусті програми? Це, на нашу думку, такий собі парадокс саме на місцевому рівні, хоч я й гадаю це не тільки проблема місцевого рівня, це проблема загальнодержавного значення. Коли ми проводили дослідження за Місцевим індексом прав людини, то досить часто зустрічали такі собі пусті програми, які створені для того, щоб вони, власне, були. Вони не працюють. Вони створені просто на папері. Для чого це загалом робиться? Ну це питання досить риторичне. Оскільки причин досить багато і вони досить різні, і вони часто пов’язані з місцевим контекстом. Якщо це, наприклад, рік перед місцевими виборами, то місцеве самоврядування і депутати якраз власне приймають ці програми для піару. Тобто вони прийняли програму, наприклад, соціально забезпечення ветеранів, членів їх сімей, визначили купу заходів  в цих програмах, але вони «забули» в цих програмах визначити суму коштів. Тобто нібито ця програма є, але насправді можна сказати, що її немає, вона недієва. Вона просто створена для того, що вона є. Це такий простий приклад того, що таке пустий приклад або ж програма для галочки.

Валентина Троян (ведуча): Чи можна без певного аналізу зрозуміти, що ця програма, ні про що? Чи потрібно аналізувати її, вчитуватися? 

Тарас Щербатюк: Так, звичайно. Коли ми працюємо за нашим інструментом – Місцевий індекс прав людини,  в нас є певні критерії дієвості цієї програми, за допомогою яких ми визначаємо, наскільки ефективною та дієвою є дана програма та наскільки вона реалістична.

Валентина Троян (ведуча): Якщо до вашого дослідження звернутися, які там показники? Наскільки це поширене явище – пусті програми?

Тарас Щербатюк: Давайте я розпочну з того, наскільки це поширене явище, а Наталя, можливо, продовжить потім, ну, з якими власне ми проблемами зіштовхуємося.

Найперше, це проблема дуже поширена, якщо ми візьмемо Донецьку, Луганську області. Я навмисне перед ефіром переглядів обласні та місцеві програми, які діють в громадах і скажу, що, мабуть, відсотків на 50 точно місцеві програми не є дієвими. Тобто за нашими критеріями, якщо б ми визначали ті, що ми власне визначили, вони не є дієвими. Вони є, на нашу думку, проблемними. Чому проблемними?  Тому що, якщо програма не є дієвою та програма не є ефективною, то власне, ті кошти, які акумулюються в громаді на вирішення певних місцевих проблем, досить часто витрачаються неефективно. І власне внаслідок цього, коли ця програма є неефективною, коли ці напрямки визначені неправильно, коли не визначена проблема, то ці кошти, які направляються на певні заходи, спрямовуються не на вирішення проблем, а можливо навіть просто направляються для того, щоб направлялися.

Валентина Троян (ведуча): А кожна програма передбачає певну суму грошей для її реалізації? Я намагаюся зрозуміти, чи завжди це про гроші?

Наталія Єсіна: Це питання дуже цікаве. Адже коли ми говоримо з представниками органів місцевого самоврядування і кажемо, що у вас не вистачає програм, цільових місцевих програм за тим чи іншим напрямом, за тією чи іншою проблемою в громаді, вони кажуть, що грошей немає. «Ми не маємо можливості прийняти програму, тому що обмежене фінансування, недостатньо ресурсів». Але коли ми говоримо про ту чи іншу програму, то треба дивитися, на що саме ця проблема направлена. І якісно закладене фінансування на кожен етап виконання заходів, тобто якщо ця програма прийнята на 4 роки, а ми дивимось, що фінансування закладено на перші 2 роки, а на інші 2 роки воно не закладено, то тут треба дивитися, які саме заходи будуть виконуватися оці останні 2 роки.

Чи потребує програма саме фінансування? І відповідно, коли ми вже вчитуємось дуже детально у ці програми, ми дивимося, на які саме заходи закладається фінансування. Буває, наприклад, коли програма соціального захисту передбачає такий захід як існування реєстру соціально незахищених категорій населення, і на цей захід направлено доволі велике фінансування, то треба задуматися, чому саме на фінансування цього реєстру направлена така сума, чому вона закладена, яким саме чином буде виконуватися та реалізовуватися цей захід? І тут вже з’являються, конкретні питання до представників органів місцевого самоврядування: у вас є реєстр, є там деякі бази людей. А на що саме ви закладаєте гроші? Куди вони йдуть? На які саме заходи існування цього списку людей, які потребують допомоги? Вже ці питання стають доволі незручними. Бо якщо подумати, існування такої бази не передбачає закладення великого фінансування. Тому кожен захід треба аналізувати окремо відповідно від наявності фінансування та доцільності цього фінансування

Валентина Троян (ведуча) Ви, коли спілкуєтеся з представниками місцевого самоврядування й говорите, звертаєте увагу на такі речі, як вони реагують і за вашими спостереженнями, чи в подальшому дослухаються чи не дослухаються до ваших порад?

Тарас Щербатюк: Досить цікаве питання. Кожен по-різному реагує. Насправді коли я спілкуюсь з місцевим самоврядуванням, не тільки в Донецькій, Луганській областях, коли ми 2 роки підряд працювали з ними, але й на Черкащині, де я власне проживаю, досить часто мені говорять: вибачте, але в нас в бюджеті не передбачено коштів на реалізацію цієї чи іншої програми. Яким чином надалі вирішувати цю проблему? Ніхто не знає насправді. Так як я говорив, вони просто прийняли, вона є, і вони просто говорять: хай вона буде, а потім може з’являється певні фінанси, щоб запустити цю програму. Якщо ж ми берем по Донецькій і Луганській області, то там зовсім інша була ситуація, особливо якщо ми говоримо про Луганську область, то досить часто з нами погоджувалося саме місцеве самоврядування і все таки говорили, що варто виділити певне фінансування на майбутній період для того, щоб вона таки запрацювала.

Валентина Троян (ведуча): Чи обов’язково, от якщо органи місцевого врядування створили якусь програму, чи вони зобов’язані її  реалізовувати чи не зобов’язані, це не обов’язково, і взагалі можливо, якщо вони відчувають чи або знають, що грошей немає, може і не треба її ухвалювати?

Наталія Єсіна: В кожній програмі відповідальний – виконавець і  має бути відповідальний виконавець. Як правило він є, має бути оцінка цієї програми, тобто має бути передбачений моніторинговий компонент цієї програми. Органи місцевого самоврядування мають аналізувати, як вони виконали або не виконали цю програму. Доволі часто, особливо під час карантинних обмежень, під час пандемії, ми спостерігали, коли перекидаються з однієї програми цільової на іншу програму, на ту, яка передбачає якісь заходи під час пандемії. Але тим не менш, в своєму звітуванні має бути обґрунтування, чому не виконана ця програма, що саме завадило її виконати. Якщо буде подовження на наступний рік, то має також обґрунтовуватися, і все це має бути публічно викладено. Тобто кожен член громади має знати, куди пішли кошти, які були  закладені на певну цільову місцеву програму, куди вони були потрачені, за допомогою яких організацій або приватних підприємців виконані були заходи, скільки і на що, на який захід було потрачено коштів або куди вони були перекинуті – ця вся інформація має бути публічною і відкритою.

Валентина Троян (ведуча): Ви повертаєтесь до минулого ефіру. Ми говорили минулого разу про публічну інформацію, про доступ до публічної інформації. Наскільки вона затребувана, саме інформація про програми органів місцевого самоврядування? Наскільки громадяни, не ті активісти, з якими ви пропрацьовували, а от, можливо, Ви таку загальну картину можете описати нам, наскільки громадяни цікавляться тим, які програми органи місцевого самоврядування створюють чи реалізовують чи не реалізовують.

Тарас Щербатюк: Можливо, я повернуся трошки назад, хотів би доповнити відповідь на Ваше запитання: чи вони, власне, зобов’язані саме реалізовувати ці програми? Відповідь на це питання, скажемо, доволі проста і складна для представників місцевого самоврядування. Проста чому? Тому, що, якщо ми поглянемо на те, хто саме, власне, приймав ці програми, ми побачимо, що ці програми приймали місцеві депутати. Хто розробляв ці програми? Ну 90-95% розробляли саме представниками виконавчих органів територіальних громад. Тобто з самого початку, з ініціювання цієї програми до розробки проєкту, до оцінки проєкту цієї програми і потім уже й прийняття цієї програми, завжди приймали участь представники органів місцевого самоврядування. І тут питання, чи зобов’язані вони її реалізувати? Звичайно, вони зобов’язані її реалізувати, бо вони ж є ініціаторами цих програм. І на їх думку, саме за їх ініціативи вона повинна бути, щоб вона вирішала певні питання саме на місцевому рівні. Тобто обов’язково повинні органи місцевого самоврядування реалізувати дану програму або ж приймати участь в її реалізації.

Тепер питання стосовно інформації. Наскільки часто громадяни запитують? Отут один із критеріїв, коли ми оцінюємо. Власне, критерій дієвості цієї програми, так власне, якщо ми подивимося на саму структуру механізмів розробки цих програм та перевірки їх ефективності, дієвості, то ми однозначно можемо сказати, що залучення громадськості до тих всіх процесів є обов’язковою. І якщо громадськість не залучається до процесів ініціювання програм, їх розробки, обговорень, або і в подальшому навіть їх оцінки, то досить часто ми можемо визнати ці програми, скажемо так, не дуже дієвими та не дуже ефективними, оскільки вони приймаються на розгляд самих представників виконавчих органів без залучення цих самих мешканців громади.

Відразу ставимо питання: а для кого ж власне розробляється ця програма? Для того, щоб забезпечити гідний рівень життя саме мешканців територіальних громад. Для мешканців громад все таки працюють органи місцевого самоврядування, тобто якщо в цей процес взагалі не залучена громадськість, то роботу органу місцевого самоврядування… На мою особисту думку, ця робота буде вже неефективною та недієвою.

Наталія Єсіна: Трошки додам. Відповідно, коли місцева цільова програма направлена на вирішення питань певної цільової групи. Наприклад, це люди з інвалідністю або люди, які є внутрішньо переміщеними особами,  або люди, які є військовослужбовцями та членами їх родин, і під час опису того, як ми дивимося на опис програми, бачимо, що нікого з цієї цільової групи не було запрошено до обговорення програми під час її складання, до внесення якихось зауважень, не були проведені ніякі фокус-групи. З’являється логічне питання: як писалась ця програма, чи визначалася потреба цих цільових груп чи вона дійсно пустою є, для галочки прийнята, але було в громаді бачення, видимість того, що нібито захищаються права тих чи інших цільових груп. Ось це дуже важливий момент, адже коли ми бачимо якісно пророблену стратегію в громаді або якісно пророблену, прописану з залученням громадськості програму, то тут ми можемо сказати, що вона не поставлена, не для галочки, вона дійсно працює в громаді.

Валентина Троян (ведуча): І з тих громад, з якими Ви співпрацювали, і коли проводили дослідження, де найбільше громадян саме долучалося до розробки цих програм?

Тарас Щербатюк: Оскільки в тих громадах, що ми працювали з ними по Донецькій і Луганській області, то ми досить мало таких програм зустрічали.

Наталія Єсіна: Це такі населені пункти, які є більш-менш великим в порівнянні з іншими громадами, якщо говорити про Сєвєродонецьк або про Краматорськ і Маріуполь. Отам от представники громадських організацій періодично залучаються. В Сєвєродонецьку, до речі, долучаються представники АТО-вців до прийняття програм, які стосуються їх соціальної захищеності, і внутрішньо переміщені особи.

Якщо говорити про невеличкі громади, то тут можна згадати Чмирівську територіальну громаду. Там от проведена була якісна оцінка потреб, і були залучені безпосередньо місцеві мешканці під час обговорення саме проблем в громаді, і надалі під кожну проблему була створена окрема програма соціального спрямування.

Тарас Щербатюк: І тут дуже важливий один момент, який ми також обов’язково враховуємо, коли визначаємо саме врахування думки громадськості: не тільки вивчення, а й врахування думки громадськості.

Коли ми читаємо місцеві цільові програми, то не знаходимо взагалі якихось статистичних даних про наявність проблеми, визначення самої проблеми, механізмів її вирішення. Тобто ми бачимо: з однієї сторони, є новини про те, що відбуваються якісь публічні обговорення в громадах, слухання, можливо, навіть інтернет-опитування в громадах, а з іншого боку, коли ми починаємо заглиблюватися, читаємо сам текст програми,  ми загалом не бачимо, які результати цих обговорень і чи враховувалась реальна думка цих цільових груп при складанні цієї програми.

Валентина Троян (ведуча): Коли Наталя розповідала, де найбільше працівники громади й залучені до розробки цих програм, що у великих містах Луганщини з цим краще, ніж у менших населених пунктах та громадах. Мене це трохи здивувало, бо як я уявляла собі, то у великих громадах люди знають одне одного краще, і кожного дня спілкуються, а тому там легше ця комунікація відбувається, відповідно, я уявляла так собі, що в селах це працює краще, ніж у великих містах, але виявилося, що я дуже помилялася.

Наталія Єсіна: З нашого досвіду, коли ми опрацьовували певні громади, які невеличкі громади, то ми відзначаємо, що в принципі є відмінності, але вони стосуються безпосередньо рівня активності органів місцевого самоврядування, їх активності щодо залучення, наприклад, грантових коштів, адже провести стратегування в громаді і провести повноцінну оцінку потреб власними своїми силами дуже складно. Не вистачає фінансування, не вистачає ресурсів, не вистачає спеціалістів, які це можуть якісно проробити. Навіть те ж стратегування потребує сторонньої експертної підтримки, залучення тренерів, які проведуть все це стратегування. Це справа не одного дня. І тому, можливо, в тих громадах, де є вже досвід спілкування з донорами, міжнародними організаціями, залучення інших коштів сторонніх.

Що стосується маленьких сільських громад, де дійсно кожен один-одного знає, ми ж не бачимо цього прописано в тексті програми. Тобто ми бачимо в тексті програми, що ініціатором прийняття програми є підрозділ соціального захисту населення, який бачить певну проблему. Навіть якщо б обговорення якесь відбувалося на своєму особистісному рівні, в офіційному тексті програми ми цього не побачимо, і відзначити роль громадськості оцієї місцевої на місцевому рівні ми не зможемо.

Тарас Щербатюк: І тут дуже такий важливий фактор того, що все ж таки більшість територіальних громад є новоствореними, вони ще не навчились тим механізмам місцевої демократії, комунікації з місцевими мешканцями для того, щоб повноцінно їх використовувати. Але я гадаю, що пройдуть декілька років, що малі і середні територіальні громади доростуть до великих міст і все таки зможуть долучити місцевих мешканців до прийняття рішень на місцевому рівні.

Валентина Троян (ведуча): Ви коли спілкувалися: Донеччина, Луганщина – можливо у Вас і на Черкащині, Тарасе, з представниками органів місцевого самоврядування, як вони розповідали про комунікацію з громадами, як вони, охоче чи неохоче з людьми обговорюють це. Можливо, Ви можете порадити, як людям прийти зі своєю пропозицією щодо якоїсь програми, щоб разом із представниками органів місцевого самоврядування обговорити й можливо та прописати цю програму, щоб вона була якісною і працювала для певної категорії людей.

Тарас Щербатюк: Стосовно рівня комунікації, якщо ми вже продовжуємо говорити про малі та середні територіальні громади, мені власне згадалося, я не пам’ятаю, яка це саме була територіальна громада, який голова це сказав. От, він, власне, сказав, що от навіщо нам впроваджувати ці механізми комунікації, механізми місцевої демократії, якщо ми і так з ними спілкуємось, ми і так по селу там проходимо, ми з ними можемо зустрітися, обговорити якісь певні проблемні питання, подумати над їх вирішення. Оце такий рівень саме в малих територіальних громадах, коли ну от не бачить поки що місцева влада потреб впроваджувати ці механізми місцевої демократії. На жаль, поки така ситуація саме в цих громадах. Я хотів щодо того, які саме форми комунікації загалом перед складанням цих програм, то в принципі Наталя вже досить непогано розповіла, які це форми є. Якщо потрібно, можемо ще доповнити. Це як рекомендація саме для представників місцевого самоврядування. Що власне потрібно впровадити, щоб власне налагодити місцеву комунікацію?

Наталія Єсіна: Майже в кожному своєму звіті ми рекомендуємо налагоджувати все ж таки комунікацію, звітувати про виконання програм, при цьому використовувати для цього звітування усі можливі форми, адже з останнім розвитком, наприклад, інтернету, ми бачимо, що є час та дуже проста форма звітування – це фейсбук-сторінка місцевої громади, де викидається цей звіт по тій чи іншій проблемі, по виконанню місцевої програми. Чи є у всіх мешканців громади можливість читати фейсбук-сторінку, особливо якщо йдеться про людей похилого віку. Звісно, немає. Тому ми радимо зустрчі з мешканцями, використання все ж таки інших каналів комунікації, якісь там ресурси, але ще й місцеві газети паперові, стенди, які мають бути в кожній громаді, мають бути доступним чином оформлені, і безпосередньо там канали, такі як місцеве телебачення та місцеве радіо. Тобто це дуже важливий момент, на який треба звертати увагу, адже коли програма є, програма працює, але про неї не знають, то це доволі багато, бо складно говорити про те, що вона є дієвою,  якщо про неї ніхто не знає.

Тарас Щербатюк: Від мене порада для місцевого самоврядування, саме для маленьких, середніх територіальних громад стосовно комунікації з вивчення проблематики загалом, з підготовки якихось локальних нормативно-правових актів.

Я би все-таки зосереджував свою увагу на таких формах, як проведення громадських слухань або ж загальних зборах громадян. Вони досить непогано діють, ці дві форми, і вони непогано налагоджують комунікацію як з якимись місцевими мешканцями самими, так і місцевою владою, коли відбувається, скажемо так, живе спілкування і відбувається відразу обговорення тих чи інших проблем і  відбувається обговорення саме механізмів їх вирішення. І ще третя форма, яку би я також їм порадив – це проведення такого собі анкетування. Так як в кожній територіальній громаді є соціальні працівники, які досить часто спілкуються з місцевими мешканцями. І було б непогано вивчати місцеву проблематику, коли б до них люди або приходили, або б вони до людей приходили і пропонували заповнити таку собі анкету з питаннями, які є проблемою в громаді, у людей, і яким чином, вони бачать їх бачення, як їх вирішити. Це таке власне мої такі три форми, які є, на мою думку, найбільш дієвими саме на місцевому рівні.

Валентина Троян (ведуча): Чи є якийсь механізм у такому випадку? Я опишу ситуацію. Наприклад, є якась програма, її ухвалили, і вона навіть була запущена в роботу, але люди помічають, що вона якось погано працює, явно не на них вона працює, ну певна кількість там людей з громади. Чи є в них якийсь правовий механізм, щоб змусити місцеву владу переглянути цю програму або допрацювати. Є в них якісь саме правові аргументи, а не просто ходити закликати й намагатися налагодити діалог. Не діалог, а саме правовий механізм, тобто ви повинні звернути увагу, тут помилка, допрацьовуйте, перероблюйте.

Тарас Щербатюк: Тут в залежності від саме населених пунктів і територіальних громад. Якщо ми беремо знову ж таки середні та малі територіальні громади, то тут, я в принципі гадаю, що тут підходять міста обласного і районного значення, тут все таки варто конструктивно оцінити ситуацію, викласти її на папері, і саме найперше, звернутися саме до відповідної ради з офіційним листом і там вказати на ці проблеми. Це можна також продублювати на якійсь із сесій рад, які проходять, офіційних, і також зачитати відповідне звернення до депутатів та представників виконавчих органів. Це такий перший крок, яким чином звернути увагу на відповідну проблему. Для того, щоб на неї звернули увагу саме люди, які уповноваженні її вирішити.

Наступне, якщо ж все таки орган місцевого самоврядування зверне увагу на цю проблему або зателефонує ініціатору, який написав даного листа або ж направить відповідний лист у відповідь, скоріш за все вас буде запрошено до виконавчих органів територіальної громади для обговорення цього питання: це можуть бути обговорення або ж головою, або ж з профільними заступниками, або ж з працівниками відповідного підрозділу, які працюють в тому чи іншому напрямку. І вже під час цих обговорень і буде вже вирішуватись, яким чином надалі вирішувати цю проблему. Якщо все ж таки разом з громадськістю представники виконавчого органу побачать, що проблема є і її можливо вирішити, відповідно будуть готуватися відповідні зміни до місцевої програми та, відповідно, ці зміни будуть подаватися до структурних підрозділів для оцінки ситуації. І при всіх позитивних висновках вже потім ці проєкти рішення про внесення змін до програми виносяться на сесії, і на цій сесії відповідно вносяться зміни до цієї програми. Це така, скажемо, досить коротка така процедура, як вирішити ту чи іншу проблему, на яку звернули увагу місцеві мешканці.

Наталія Єсіна: Кожна програма з самого початку, від проєкту концепції до затвердженої програми має бути опублікована і обговорена з громадськістю, але це вже теоретично. І якщо ми говоримо про те, що вона має бути опублікована, в програмі обов’язково за її складовими мають бути зазначені і обсяги фінансування, і строки її виконання, і розпорядники, і відповідні виконавці. І отут представники громадськості можуть втручатися яким чином? Робити запити, яким чином робиться та чи інша програма. Робити запити, чи було фінансування і куди воно пішло. Запитувати у головного виконавця програми, а це зазвичай відповідний підрозділ органу місцевого самоврядування… Хтось офіційно зазначений. Як саме виконується ця програма? І під час публічного звітування  на сесіях органу місцевого самоврядування можна також задавати свої питання: чому не виконується? чому стільки грошей пішло на той чи інший захід? чому нема публічного звітування, коли воно має бути? І яким чином має бути прозвітована та чи інша програма? Тільки коли мешканці громади почнуть реально запитувати у органів місцевого самоврядування, що там робиться, в тій чи іншій проблемі, тоді ми побачимо бажання їх втручатися процес виконання владних повноважень.

Ми бачимо їх зацікавленість, і органи місцевого самоврядування це побачать, і не зможуть більше приховувати цю інформацію, побачать, що вона є запитувана і будуть активніше звітувати за тією чи іншою програмою. Це дуже важливо, коли оці всі компоненти, про шо ми говоримо, що вони складаються в часі та просторі.