АТО чи не АТО: як бути далі?

20 лютого 2018 р. Президент України підписав ухвалений текст Закону «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях». І нарешті фінальний текст став доступним, хоча вже після підготовки його до другого читання у Верховній Раді України пройшло два місяці та місяць після голосування по ньому в цілому (прим. – текст закону доступний за посиланням: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2268-19). Що ж міститься у тексті і як це вплине на ситуацію зі збройним конфліктом на сході?

Джерело фото: 112.ua

Росія як агресор

Дійсно, у тексті Закону вже прямо говориться про те, що на території України має місце збройна агресія Російської Федерації. При цьому конкретна дата щодо початку агресії на вказується, а лише робиться посилання на Закон України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» (прим. – цим Законом встановлена дата початку тимчасової окупації 20.02.2014 р.). Цим твердженням Україна підтвердила для самої ж себе обов’язок дотримуватися норм міжнародного гуманітарного права під час подій у Криму та на сході України. І, навіть не дивлячись на вибірковість посилань у преамбулі закону, це не означає, що держава може обирати, які норми міжнародного права застосовувати, а які ні (прим. – міститься посилання лише на Положення про закони і звичаї війни на суходолі від 18 жовтня 1907 року, Женевської конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 року та Додаткового протоколу до Женевських конвенцій від 12 серпня 1949 року, що стосується захисту жертв міжнародних збройних конфліктів (Протокол І), від 8 червня 1977 року). Всі чотири Женевські конвенції та два додаткових протоколи до них є обов’язковими до виконання Україною з моменту їх підписання та ратифікації, але, з огляду на реальний стан речей, твердження щодо агресії у підписаному акті має не більше ніж декларативне значення.

За правовим режимом територія Автономної Республіки Крим та м. Севастополя, як і територія окремих районі Донецької та Луганської областей визначаються як «тимчасово окуповані» та прирівнюються за своїм статусом. У цьому аспекті адміністративна структура самопроголошених «Л/ДНР» сприймається як «окупаційна адміністрація Російської Федерації», але ж при цьому не враховується різний характер ситуацій в Криму та на сході. Якщо у першому випадку Росія визнає свою відповідальність за територію Криму та контроль над нею, то в останньому – йде активне заперечення та публічна підтримка «самовизначення республік». Для позицій України у міжнародних судових інстанціях, таких як Міжнародний суд ООН, Європейський суд з прав людини, Міжнародний кримінальний суд подібні твердження не мають жодних юридичних наслідків., якщо Україна не надаватиме фактичних доказів в підтримку відповідних тверджень та заяв. Мова судових інстанцій – це мова доказів. Тому, як би сама Україна не називала «Л/ДНР», факт їх підтримки Російською Федерацією має бути доведений в ході міжнародних судових процесів, лише тоді можна буде остаточно заявляти про окупацію окремих регіонів Донецької та Луганської області. До речі, для консолідації позиції України у різних міжнародних судових інстанціях має бути створений єдиний координаційний орган, відповідно до самого закону. Який саме і на базі якого відомства – поки невідомо. Але на сьогоднішній день питання збору та об’єднання доказів на підтвердження позицій України залишається в край актуальним.

Не АТО, а ЗЗНБОСВРЗА

Закон, знову ж, не говорить про введення воєнного стану, але натомість проголошує іншу спеціальну операцію – заходи із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації. При цьому самим законом прямо не припиняється проведення антитерористичної операції, а вносяться зміни до Закону України «Про боротьбу з тероризмом», які дозволяють паралельно проводити антитерористичну операцію з будь-яким іншим правовим режимом, що також консолідується з позицією України, заявленій в своєму позові проти Росії в МС ООН, меморандум щодо якої, держава має надати до 12 червня поточного року.  Міжнародна практика визначає приклади існування паралельно і збройного конфлікту, і терористичної загрози, але при цьому конкретні акти, вчинені в ході протистояння, мають чітко розмежовуватися і не подаватися в різних інстанціях як одночасно терористичні та бойові дії (прим. – наприклад, події в Афганістані, Іраку охоплюються поняттям «війна з тероризмом», за якої діяльність терористичних груп вийшла далеко за межі однієї держави, в якій відбувався безпосередньо збройний конфлікт, але окремі акти були визнані терористичними).

Істотно змінюється механізм підпорядкування силового блоку і залучення до операції. Управління від Антитерористичного центру при Службі безпеки України переходить в руки Оперативного об’єднаного штабу Збройних Сил України та Командувача об’єднаних сил, який призначається Президентом України за поданням Начальника Генерального Штабу. Нова структура, нова посада. Але варто більш уважно поглянути на текст закону, як можна побачити ще одне його завдання – пріоритет для проведення реформування Збройних Сил України. Тому важливо звернути увагу на те, що на стадії розробки перебуває проект закону «Про національну оборону Україну». В ЗМІ було опубліковано текст законопроекту, який наразі не внесений до ВРУ тому завчасно вважати його фінальним. Але вже цим текстом безпосередньо реалізовуються положення так-званого «закону про реінтеграцію Донбасу» та значно розширюються повноваження всього силового блоку України, навіть всупереч положень Конституції України та чинних нормативно-правових актів, таких як положення про окремі міністерства та державні служби (МВС, МО, ДСНС).

Варто також звернути увагу на перехідні положення підписаного закону. Так саме цим законом Верховна Рада дає дозвіл Президенту на використання Збройних Сил на сході. Подібна процедура передбачена тільки при введенні воєнного стану. І, до речі, на момент опублікування тексту до другого читання даного положення у тексті не було.

Підписаний «закон про реінтеграцію Донбасу» чітко визначає пріоритетним завданням – звільнення окупованих територій. Поряд із загальною увагою до силового блоку, можна зробити висновок, що врегулювання ситуації на Донбасі буде здійснюватися саме силовим методом. Наприклад, варто звернути увагу на нещодавно прийняту Кабінетом Міністрів України Постанову «Про затвердження Порядку застосування зброї і бойової техніки з’єднаннями, військовими частинами і підрозділами Збройних Сил України під час виконання ними завдань в районі проведення антитерористичної операції в мирний час». За самим текстом Постанови вбачається, в мирний час військові в разі неминучої загрози вправі застосовувати зброю. За логікою, з моменту вступу  в силу «закону про реінтеграцію Донбасу», говорити про «застосування зброї та бойової техніки» в «мирний час» вбачається по меншій мірі дивним. При цьому, де-факто, до моменту вступу закону в силу, згідно національного законодавства на сході відбувається АТО із застосуванням зброї і бойової технікі  з’єднаннями, військовими частинами і підрозділами ЗСУ. Тому єдиний висновок який можливо зробити: дана Постанова буде мати ретроспективну дію і, власне, вона й була прийнята з метою ретроспективної легалізації зброї до вступу «закону про реінтеграцію» в дію. При цьому знову ж таки, абстрагувавшись від національної кваліфікації та визначень,  з моменту початку збройного  саме норми міжнародного гуманітарного права за замовченням поширюються на протиборчі сторони та встановлюють для них певні рамки для дій.

Варіант силового звільнення територій підтверджує і раніше прийнятий Закон України «Про створення необхідних умов для мирного врегулювання ситуації в окремих регіонах Донецької та Луганської областей», який прив’язує проведення виборів в регіоні, загальну амністію «учасників подій на території Донецької, Луганської областей», соціально-економічний розвиток районів до «виведення усіх незаконних збройних формувань, їх військової техніки, а також бойовиків та найманців з території України». Цим самим Україна реалізовує свою частину зобов’язань за Мінськими домовленостями, але, не зважаючи на пріоритет мирного врегулювання ситуації, силовий блок набуває все більшого значення.

Поряд з цим до реалізації Закону вже готуються з протилежної сторони лінії розмежування. За останніми повідомленнями Спеціальної моніторингової місії ОБСЄ зафіксована присутність важкого озброєнні у зоні безпеки та підготовка нових укріплень поблизу лінії розмежування (прим. – дані місії публікуються у щоденних звітах, а посилення озброєння починає фіксуватися вже з лютого 2018 р.: https://www.osce.org/ru/special-monitoring-mission-to-ukraine/373330). Можна спрогнозувати подальший розвиток подій, підвищення рівня небезпеки та активність бойових дій, за яких буде страждати цивільне населення, яке перебуває на непідконтрольних територіях.

Права людини

На фоні цих процесів постає цілком логічне питання – що ж робити з мирними жителями? Підписаний Закон проголошує, що «…для забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях органи державної влади… вживають заходів для захисту прав і свобод цивільного населення». Але поряд з цим: вся відповідальність за завдану шкоду покладається на Російську Федерацію; повноваження представників силового блоку розширюються в обмеження прав і свобод людини, по суті як під час воєнного стану (прим. – дозволяється затримання осіб, здійснення їх огляду та огляду речей, тимчасово обмежувати рух транспортних засобів, входити в житлові та інші приміщення, на земельні ділянки, використовувати зі службовою метою засоби зв’язку та транспортні засоби).

Також окремою нормою Закон проголошує «особливий порядок забезпечення прав і свобод цивільного населення, визначений… принципами та нормами міжнародного права». Що розуміється під цим особливим порядком? Так, міжнародне гуманітарне право встановлює спеціальне регулювання по відношенню до захисту цивільного населення, яке застосовується незалежно від статусу сторін у конфлікті (прим. – ст. 3 Женевської конвенції про захист цивільного населення під час війни встановлює ряд мінімальних гарантій для цивільного населення та жертв війни). Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод передбачає можливість держави відступити від своїх зобов’язань «…в тих межах, яких вимагає гострота становища, і за умови, що такі заходи не суперечать іншим її зобов’язанням згідно з міжнародним правом…». При цьому не допускається відступ від зобов’язань по захисту права на життя, забороні катування, рабства та недопустимості покарання без закону. Зверну увагу, що тут не йдеться мова про допустимість свавільних затримань під час надзвичайних ситуацій. То ж що саме розуміється в «законі про реінтеграцію» під «особливим порядком» та в якій мірі Україна буде дійсно вживати заходів по захисту цивільного населення  не є цілком зрозумілим і в якій мірі держава планує виконувати свої міжнародні зобов’язання в частині захисту цивільного населення в разі активізації воєнних дій залишається лише здогадуватись, враховуючи існуючі практики.

Ще варто звернути увагу на захищених осіб у збройному конфлікті – військовополонених, цивільних заручників, зниклих безвісти. Окремого посилання на норми міжнародного гуманітарного права по їх захисту підписаний Закон не містить. Лише говориться про осудження «…організації та здійснення насильницьких зникнень, катувань, нелюдського поводження або покарання, позасудових страт стосовно цивільного населення, українських військовослужбовців та заручників…». Самі ці категорії громадян стають найбільш уразливими до активізації бойових дій, оскільки саме вони знаходяться під контролем супротивника. Тому окрім безпосереднього визнання російської агресії, сподіваємося на визначення критеріїв захисту захищених осіб у конфлікті та врегулювання їх статусу окремим актом (прим. – поняття та значення статусу військовополоненого досліджувалося у попередньому дописі: https://helsinki.org.ua/blogs/chomu-my-hovorymo-pro-status-polonenoho/).

Багато занепокоєння з точки зору прав людини викликає прийняття даного закону та подальше розгортання подій. За інформацією, яка поширюється на непідконтрольних територіях, «Л/ДНР» мають намір ізолювати цивільне населення та цілком можуть заборонити виїжджати цивільним особам з непідконтрольних територій. Прийнятий Закон тільки посилює цю ізоляцію у певному аспекті, він не передбачає конкретних заходів по реінтеграції населення, а зміщує фокус на позицію сили. Так, безперечно, в умовах війни має бути чітке військове управління та розуміння можливостей для дії військових формувань, але вже на четвертому році подій мають враховуватися і інші питання, які назрівали весь цей час.      

Далі буде…