Аналіз проекту Закону України “Про Національне агентство України з питань подолання наслідків збройної агресії Російської Федерації”

 1. Загальні положення проекту Закону

11 лютого 2020 р. у Верховній Раді України було зареєстровано проект Закону України “Про Національне агентство України з питань подолання наслідків збройної агресії Російської Федерації” (далі – проект Закону).

Автори проекту Закону обґрунтовують прийняття такого нормативно-правового акту необхідністю реалізації міжнародно-правової відповідальності РФ як держави-агресора. На думку розробників проекту Закону, Уряд має сформувати узагальнену правову позицію, яка стане підґрунтям для вироблення єдиної консолідованої претензії, яку Україна як держава, що зазнала збройної агресії, має пред’явити РФ як державі-агресору.

З цією метою проектом Закону пропонується утворити та визначити повноваження Національного агентства з питань подолання наслідків збройної агресії Російської Федерації як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом.

2. Положення національного законодавства щодо створення органу, відповідального за формування консолідованої претензії України до РФ

Законом України № 2268-VIII від 18 січня 2018 р.[1] визначено, що Кабінет Міністрів України вживає заходів для утворення міжвідомчого координаційного органу з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії РФ  та підготовки консолідованої претензії України до РФ щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України.[2]

20 березня 2018 р. Верховна Рада України знову наголосила на обов’язку Уряду утворити такий міжвідомчий координаційний орган.[3]

12 грудня 2018 р. на виконання зазначених положень Закону № 2268-VIII, Кабінет Міністрів України утворив Міжвідомчу комісію, яка набула статус тимчасового консультативно-дорадчого органу КМУ, метою якого є узгодження дій центральних і місцевих органів виконавчої влади задля формування вищезгаданої консолідованої претензії. [4]

Деякі народні депутати України не погодились із визначеним Міжвідомчій комісії мандатом консультативно-дорадчого органу та звернулись до адміністративного суду, вимагаючи перетворити комісію на центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом. Адміністративні суди першої та апеляційної інстанції відхили позовні вимоги, мотивуючи свої рішення тим, що Закон № 2268-VIII не вимагав від Уряду утворення саме центрального органу виконавчої влади задля досягнення мети, визначених статтею 6 цього Закону.[5] Наразі цей спір переданий на розгляд Верховного суду, у зв’язку з касаційним оскарженням позивачем рішень адміністративних судів нижчих інстанцій.[6]

Належним чином оцінити якість роботи Міжвідомчої комісії представникам громадянського суспільства не вбачається можливим, хоча б тому, що (1) за весь час свого існування комісія не опублікувала жодного звіту про результати своєї діяльності, а (2) засідання членів комісії, згідно Положення,[7] відбуваються в закритому режимі.

З огляду на статус народного депутата, автори проекту Закону мають більше можливостей для оцінки дійсного становища міжвідомчого координаційного органу, запровадженого Урядом в грудні 2018 р. Однак,  в пояснювальної записці до проекту, його автори не наводять жодних аргументів, які б вказували на неефективність роботи Міжвідомчої комісії та необхідності створення самостійного центрального органу виконавчої влади. На наш погляд, народні депутати мали б продемонструвати переваги запропонованого ними Національного агентства над існуючою Міжвідомчою комісією та навести аргументи, які б свідчили про неспроможність останньої досягти мети, визначеної Законом № 2268-VIII.

3. Ризики, що пов’язані з проектом Закону

Одним із найбільш очевидних ризиків, які простежуються в цьому проекті є відсутність фінансово-економічного обґрунтування. Автори зазначили, що прийняття та реалізація Закону не потребуватиме додаткових витрат з Державного бюджету України. Водночас, в статті 9 проекту Закону передбачена схема посадових окладів службовців Національного агентства, розмір яких становить від 5 до 12 мінімальних заробітних плат. Цієї інформації достатньо аби провести орієнтовний розрахунок витрат на функціонування такого органу хоча б на один рік.

Слід зазначити, що існуюча Міжвідомча комісія не потребує додаткових витрат з Державного бюджету, так як її склад формується з чинних заступників міністрів під головуванням віце-прем’єр міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції. В цьому контексті знову відчувається брак експертизи доцільності збільшення бюджетних видатків на функціонування Національного агентства.

Наступним, суттєвими ризиками цього проекту є абстрактність повноважень Національного агентства та дублювання ним компетенції інших органів державної влади.

Міжнародне звичаєве право передбачає можливість однієї держави вимагати від держави, яка вчинила міжнародно-протиправне діяння, як припинення протиправних дій, так і виплату реституції, компенсації чи сатисфакції.[8] Водночас, міжнародне право не передбачає існування спеціально створеного органу міжнародного правосуддя, який би розглядав “консолідовані претензії держав” та у зв’язку з цим ухвалював рішення про відшкодування збитків, завданих агресією. Водночас, відшкодування збитків може бути результатом двосторонніх  перемовин або судових спорів, за умови надання згоди на судовий розгляд протилежною стороною. З огляду на політику держави-агресора, спрямовану на невизнання збройного конфлікту з Україною, можливість вирішення цього спору в рамках двосторонніх відносин є ілюзорною.

Відтак, формування консолідованої претензії наразі має радше політико-дипломатичну мету, аніж задекларовану авторами проекту, яка полягає у притягненні РФ до відповідальності шляхом відшкодування збитків та покарання винних у вчиненні воєнних злочинів. Це свідчить про певну абстрактність мети існування Національного агентства, адже його діяльність не спрямована на досягнення конкретного юридичного результату на міжнародному рівні.

Слід зазначити, що такі урядові структури як Мінюст та МЗС, в межах своєї компетенції, активно використовують існуючі механізми притягнення РФ до відповідальності шляхом звернення до Європейського суду з прав людини, Міжнародного суду ООН, Постійної палати третейського суду тощо.

На наш погляд, ключова роль в документуванні фактів серйозних порушень звичаїв ведення війни та інших порушень фундаментальних прав людини в ході збройного конфлікту має покладатися на правоохоронні органи. Доречно згадати, що Офіс Генерального прокурора системно співпрацює з органами Міжнародного кримінального суду та здійснює збір доказів вчинення воєнних злочинів в ході збройного конфлікту. З цією метою у жовтні 2019 року був створений Департамент нагляду у кримінальних провадженнях щодо злочинів, вчинених в умовах збройного конфлікту. Станом на лютий 2020 року зусиллями Департаменту до Офісу прокурора МКС вже було направлено дві комунікації щодо вчинення воєнних злочинів в ході конфлікту на Сході[9] та в Криму.[10]

Крім того, на Міністерство у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України покладено обов’язок документування порушень міжнародного гуманітарного права, а також фактів порушень прав громадян України та осіб, позбавлених особистої свободи внаслідок дій незаконних збройних формувань, окупаційної адміністрації та/або органів влади Російської Федерації, на тимчасово окупованих територіях України. [11]

Виходячи зі змісту статті 6 проекту Закону, де визначені повноваження Національного агентства, його автори не врахували ризику дублювання повноважень вищенаведених органів державної влади та не пояснили механізму подальшої взаємодії агентства з іншими урядовими структурами, які безпосередньо займаються представництвом інтересів держави в міжнародних судових інстанціях.

4.Висновки

Ідея проекту Закону має на меті посилити зовнішньо політичний тиск на державу-агресора, у зв’язку із завданням значних збитків Україні внаслідок розв’язання РФ збройного конфлікту. Незважаючи на суспільну необхідність такої роботи, вважаємо, що автори проекту Закону мають переглянути його положення з урахуванням наведених нами ризиків. В будь-якому випадку, народні депутати мають навести переконливі аргументи доцільності утворення окремого центрального органу виконавчої влади та довести наявність його переваг над діючими урядовими органами.

_________________________________________

[1]  Закон України “Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях”.

[2]  Там само, ч. 4 ст. 6 Закону.

[3] Постанова Верховної Ради України “Про комплекс невідкладних заходів щодо практичної реалізації міжнародно-правової відповідальності Російської Федерації за збройну агресію проти України” від 20 березня 2018 р. № 2356-VIII.

[4]   Постанова Кабінету Міністрів України “Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України” від 12 грудня 2018 р. № 1059.

[5] Постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019 р. у справі № 640/1609/19 –http://reyestr.court.gov.ua/Review/85803271

[6] Ухвала Верховного суду у складі Касаційного адміністративного суду у справі від 23 грудня 2019 року № 640/1609/19 –http://reyestr.court.gov.ua/Review/86595023?fbclid=IwAR29EsvUcRcOvq2UNkjxqvAXROqS5FOC_4jduDwIgKkWuvLRiALs9APwDOE

[7] Див. пп.6 п. 5 Положення про Міжвідомчу комісію з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України – https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1059-2018-%D0%BF#n2

[8] Див. Проект Статей про відповідальність держав за міжнародно протиправні діяння – https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/responsibility.pdf

[9] Повідомлення до МКС щодо позасудових страт військовослужбовців ЗС України проросійськими бойовиками –https://old.gp.gov.ua/ua/news.html?_m=publications&_t=rec&id=262304&fp=120

[10] Повідомлення до МКС щодо примусового переміщення населення Кримського півострову – https://www.gp.gov.ua/ua/news?_m=publications&_c=view&_t=rec&id=265997

[11] Деякі питання Міністерства у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб – https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1175-2018-%D0%BF