Аналітична доповідь та рекомендації „Посилення співпраці між Україною та ЄС щодо утвердження верховенства права в Україні”
Міжнародний фонд «Відродження» та Інститут відкритого суспільства – Брюссель випустили друком Аналітичну доповідь та рекомендації „Посилення співпраці між Україною та ЄС щодо утвердження верховенства права в Україні”. Активну участь у створенні та представленні цієї доповіді взяли представники Української Гельсінської спілки з прав людини.
ВСТУПНЕ СЛОВО
Запропонована до Вашої уваги публікація є результатом проекту, ініційованого Міжнародним фондом «Відродження» та Інститутом Відкритого Суспільства – Брюссель та здійсненого групою провідних українських експертів. Вона містить аналіз досягнень та проблем, пов’язаних із утвердженням верховенства права в Україні. Крім того, публікація пропонує детальні рекомендації, т.зв.«дорожню карту», перетворень, які країна має здійснити у співпраці з ЄС для становлення України як демократичної та правової держави.
Утвердження верховенства права є основним елементом політичного критерію вступу до ЄС ( відомого як 1–ий Копенгагенський критерій), виконання якого є необхідною передумовою для відкриття переговорів про вступ до ЄС.
Але й безвідносно до перспективи вступу, дієвість верховенства права, що знаходиться у органічному поєднанні із додержанням прав людини і належним урядуванням, є передумовою становлення України як сучасної розвинутої країни. Крім того, здійснення відповідних реформ в Україні є умовою поглиблення відносин з ЄС вже найближчим часом. Йдеться про розширений й полегшений доступ до ринку ЄС українських товарів та товаровиробників, пом’якшенні процедури отримання віз тощо.
Завдання, які Україна має виконати для створення умов, необхідних для утвердження верховенства права, а також «винагороди», які держава і, в кінцевому рахунку, наші громадяни, отримають за здійснення узгоджених завдань, — всі вони детально викладені у Плані дій Україна–ЄС, підписаному 22 лютого 2005 року у Брюсселі.
Україною вже здійснено перші кроки у напрямку утвердження верховенства права, зокрема, з інституційного забезпечення цього процесу. Так, 5 липня 2005 року Указом Президента України було створено Національну комісію із зміцнення демократії та утвердження верховенства права. Комісія утворена як постійно діючий консультативно-дорадчий орган при Президентові України, до якого увійшли представники органів державної влади, політичних партій, громадських організацій, що робить її ефективним інструментом аналізу ініціатив на предмет відповідності європейським стандартам та вироблення експертних пропозицій.
Мені приємно відзначити, що більшість авторів даної публікації прийняли пропозицію стати членами цієї Комісії, що, у свою чергу, зміцнює зв’язок між експертними рекомендаціями, що містяться у цій публікації, та прийняттям відповідних державних рішень.
Щоправда, основна робота, спрямована на удосконалення механізмів захисту прав людини в Україні, здійснення судової реформи та покращення доступу до правосуддя, подолання корупції та забезпечення прав громадян України на належне урядування, ще попереду. Усі ці аспекти отримали детальний розгляд у представленій публікації, що, я вірю, знайде своє відображення у відповідних реформах.
Сергій Головатий,
Голова Національної комісії із зміцнення
демократії та утвердження верховенства права
ВСТУП
Прагнучи зайняти почесне місце в європейському домі, Україна повинна будувати свою правову та судову системи на тих базових принципах і цінностях, що лежать в основі правопорядків держав;членів Європейського Союзу.
Основними цінностями Європейського Союзу є шанування людської гідності та прав, свобода, демократія, рівність і верховенство права. У відносинах з іншими країнами ЄС підтримує та поширює свої цінності та інтереси, що є важливим елементом зовнішньої політики ЄС. Більше того, ЄС є відкритим для всіх європейських держав, що шанують спільні цінності та беруть зобов’язання спільно їх поширювати. Копенгагенський політичний критерій членства в ЄС вимагає стабільності інститутів, які гарантують демократію, верховенство права, повагу до прав людини, повагу і захист національних меншин.
Співпраця між Україною та ЄС з метою утвердження верховенства права має непересічне значення для обох сторін. Україна рухатиметься до ідеалу правової держави та відповідності політичному критерію членства (першому Копенгагенському критерію); ЄС у свою чергу зацікавлений у сприянні політичній стабільності у своєму найближчому оточенні, поширюючи європейські цінності в країнах-сусідах.
Саме тому в Плані дій Україна–ЄС, документі, що є основоположним для відносин між Україною та ЄС протягом 2005–2007 років, значну увагу приділено утвердженню в Україні верховенства права. Тоді як у рамках Угоди про партнерство та співробітництво досі існувало досить обмежене поле для співпраці в цьому напрямку, Європейська політика сусідства, через План дій Україна–ЄС, запропонувала ширші можливості для поглиблення співпраці у площині політичних цінностей.
Отже, наш проект і дана публікація зосереджують увагу на одному з елементів політичного критерію членства в ЄС – верховенстві права. Ми пропонуємо таке трактування поняття верховенства права, яке охоплює поняття прав людини. Цей підхід дещо відрізняється від підходу Європейської Комісії, згідно з яким поняття верховенства права та прав людини розмежовуються – висновок, який можна зробити на основі вивчення Регулярних звітів Комісії про прогрес держав-кандидатів у підготовці до вступу до ЄС, Програм партнерства про вступ, Висновків Комісії про заяву країни-кандидата про приєднання та планів дій щодо зміцнення адміністративного й судового механізмів країн-кандидатів.
До формальної характеристики принципу верховенства права належать такі елементи: відповідальність людини тільки на підставі порушення позитивних правових норм; прийняття правових актів згідно з нормативно встановленими повноваженнями та процедурами; діяльність органів державної влади на підставі правових норм та в правових формах; відсутність дискреційних повноважень в органів державної влади, що застосовують кримінальний закон; дія органів виконавчої влади щодо громадян уповноважується правом та здійснюється в правовій формі; рівність громадян перед законом; право на судове слухання та вільний доступ до судів, гарантія процесуальних прав людини; принцип юридичної чіткості та законності; заборона ретроактивного законодавства тощо. Ці елементи можна віднести до концепції законності як точного та неухильного дотримання законодавства всіма суб’єктами правовідносин.
Утім, слід пам’ятати й про органічний елемент принципу верховенства права, яким є «…судовий захист прав людини, котрі мають позадержавне (природно-правове) походження, надання судових гарантій свободам індивіда та обмеження свавілля держави в юрисдикційний спосіб».
Стосовно цих цілей принцип верховенства закону, як результат волевиявлення парламентської більшості, не може бути визнаний достатнім, оскільки основне призначення принципу верховенства права – це гарантування свободи особи. Права людини природноправового характеру обмежують державну владу, а встановлення механізму їх реалізації є самостійним критерієм визначення правового характеру законів. У конституційних демократіях воля парламентської більшості обмежується правами людини.
Тому надзвичайно актуальним в Україні постає питання визнання верховенства прав людини та основоположних свобод над державою, а також прямої дії Конституції та норм, які визначають права і свободи людини й громадянина.
Правові акти держави легітимні, якщо вони відповідають принципу пропорційності. Тобто між легітимною метою правових актів, засобами та встановлюваними обмеженнями має існувати розумне пропорційне співвідношення. Обмеження прав людини мають бути мінімальними та пропорційними легітимній меті певного правового акта.
Невіддільною складовою принципу верховенства права є принцип правової визначеності, який передбачає чіткість, передбачуваність та зрозумілість національного законодавства, заборону втручання відповідних органів у судовий процес, якщо вони не є сторонами або учасниками, або якщо судове рішення є остаточним – для його перегляду з порушенням принципу res judicata.
«Належне урядування» у державі («good governance»), яке здійснюється відповідно до принципів прозорості, відповідальності, підзвітності, участі громадськості в урядуванні, відповідності урядування потребам людей, покликане забезпечити пріоритет і захист прав людини.
Ось коло питань, охоплених проектом, результати якого представлено в цій публікації. Це ті складові співпраці між Україною та ЄС, які є важливими для утвердження верховенства права в Україні, а саме:
– пріоритет прав людини та основоположних свобод;
– правосуддя (доступ до правосуддя та судова реформа);
– належне урядування (включно з адміністративною реформою);
– протидія корупції.
З точки зору нашого дослідження утвердження правосуддя та належного урядування, а також та ефективна протидія корупції означають забезпечення та зміцнення механізмів захисту й реалізації прав людини та основоположних свобод.
Окремою складовою є проблема юридичної освіти та стандартів юридичної професії. На нашу думку, утвердження верховенства права в Україні неможливе без забезпечення процесу високоякісною кадровою складовою.
Мета проекту і даної публікації полягає в тому, щоб:
– оцінити стан та ефективність співпраці між Україною та ЄС з метою утвердження верховенства права в Україні;
– визначити завдання, які стоять передовсім перед Україною та певною мірою перед ЄС, виконання яких є необхідним для досягнення мети утвердження верховенства права в Україні;
– запропонувати конкретні кроки для здійснення Україною та ЄС з метою виконання вищезазначених завдань.
Ця публікація є результатом аналітичної роботи, що здійснювалася групою провідних українських експертів протягом вересня 2004 – грудня 2005 рр.
Попередні результати дослідження обговорювалися як в Україні, так і в Брюсселі із залученням Секретаріату Президента України, Міністерства юстиції, Міністерства закордонних справ та Секретаріату Кабінету Міністрів України, окремих комітетів Верховної Ради України, представників Ради, Комісії та Парламенту Європейського Союзу, а також громадських експертів з України та ЄС.
Дана публікація містить детальний аналітичний звіт та рекомендації, викладені у вигляді Плану дій щодо утвердження верховенства права в Україні. Пропозиції, викладені в публікації, значною мірою вже враховано при розробленні Заходів з виконання Плану дій Україна–ЄС на 2005 рік та Заходів з виконання Плану дій Україна–ЄС на 2006 рік. Також, зважаючи на стиль викладення пропозицій (детальність і введення складової «результати»), ми певні, що їх можна використати в процесі виконання Плану дій Україна–ЄС, моніторингу виконання та, безумовно, на етапі планування подальших заходів в рамках Плану дій Україна–ЄС і за його межами, розробки програмних документів технічної допомоги ЄС Україні та ін. Крім того, Міжнародний фонд «Відродження» та Інститут відкритого суспільства здійснюють низку практичних заходів і проектів, спрямованих на зміцнення спроможності України успішно реалізувати політичну складову Плану дій та, загалом, процесу європейської інтеграції України.
ЗМІСТ
ВСТУПНЕ СЛОВО …………………………………………………………………………………………………………………………………………………………. 5
ВСТУП ……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………. 6
АНАЛІТИЧНА ДОПОВІДЬ ………………………………………………………………………………………………………………………………………………. 9
I. Ретроспективний огляд співпраці між Україною та ЄС щодо утвердження верховенства права в Україні ……………….10
II. Права людини та основоположні свободи……………………………………………………………………………………………………………………22
III. Правосуддя………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………….55
IV. Належне урядування…………………………………………………………………………………………………………………………………………………..79
V. Протидія корупції …………………………………………………………………………………………………………………………………………………………97
VІ. Юридична освіта та стандарти юридичної професії ………………………………………………………………………………………………… 113
РЕКОМЕНДАЦІЇ
План дій щодо утвердження верховенства права в Україні………………………………………………………………………………………….. 115
Права людини та основоположні свободи ……………………………………………………………………………………………………………………. 116
Правосуддя……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………. 134
Належне урядування …………………………………………………………………………………………………………………………………………………….. 141
Протидія корупції ………………………………………………………………………………………………………………………………………………………….. 149
Юридична освіта…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… 157
Авторський колектив:
Вадим Авер’янов, Інститут держави та права ім. В. Корецького, НАН України (Належне урядування)
Ігор Бондаренко, Міжвідомчий науково-дослідний центр з проблем боротьби з організованою злочинністю (Протидія корупції)
Людмила Доля, Міжвідомчий науково”дослідний центр з проблем боротьби з організованою злочинністю (Протидія корупції)
Петро Гега, Міжвідомчий науково-дослідний центр з проблем боротьби з організованою злочинністю (Протидія корупції)
Євген Захаров, Українська Гельсінська спілка з прав людини (Права та основоположні свободи людини)
Ігор Коліушко, Центр політико-правових реформ (Правосуддя, крім глави ”Кримінальне судочинство”, та належне урядування)
Ірина Кравчук, Державний департамент з питань адаптації законодавства (Співпраця Україна–ЄС)
Роман Куйбіда, Центр політико-правових реформ (Правосуддя, крім глави “Кримінальне судочинство”)
Богдан Романюк, Міжвідомчий науково-дослідний центр з проблем боротьби з організованою злочинністю (Протидія корупції)
Микола Сірий, Інститут держави та права ім. В. Корецького, НАН України (Кримінальне судочинство та юридична освіта)
Ірина Солоненко, Європейська програма, Міжнародний фонд «Відродження» (Співпраця Україна–ЄС)
Віктор Тимощук, Центр політико-правових реформ (Належне урядування)
Віктор Шишкін, Центр політико-правових реформ (Правосуддя, крім глави “Кримінальне судочинство”)
Володимир Яворський, Українська Гельсінська спілка з прав людини (Права людини та основоположні свободи)
Коментарі та редакційні зауваження
Геннадій Друзенко, експерт з адаптації законодавства
Сергій Головатий, Голова Національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права
Хезер Мак’Гіл, Регіональна програма Європи та Центральної Азії, Міжнародна амністія
Микола Мельник, Центральна виборча комісія
Роман Романов, Правові програми, Міжнародний фонд «Відродження»
Оксана Сироїд, Офіс ОБСЄ в Україні
Олександр Павліченко, Бюро інформації Ради Європи в Україні
Дмитро Шульга, Європейська програма, Міжнародний фонд «Відродження»
Ірина Солоненко, редактор та керівник проекту
Повний текст видання у форматі PDF: pdf-file (680.595 kb)