А ви читали проект 4180? або критична оцінка “політичної реформи”

Вже зроблено чимало політичних оцінок подій, які відбулися 8 грудня 2004 року у Верховній Раді Україні. Ті хто причетний до “пакетного голосування”, в тому числі і за Закон України “Про внесення змін до Конституції України” (більш відомого за номером законопроекту – 4180; далі у тексті цієї статті – Закон) мали різні мотиви для прийняття відповідного рішення. Нас же більше цікавить відповідь на питання – що очікувати від “оновлення” Основного Закону України у разі набуття ним чинності.

Звичайно Закон суттєво еволюціонував, особливо у порівнянні зі своїм “старшим братом” – проектом 4105. З нього зникли найбільш неприйнятні норми, зокрема, про обрання глави держави парламентом, про річну пролонгацію повноважень теперішньої Верховної Ради, про обрання суддів на 10 років (замість безстрокового) і т.п.

У прийнятому Законі є і суто позитивні положення, наприклад, норма про складення повноважень Кабінету Міністрів перед новообраною Верховною Радою; заборона застосування Президентом права вето на закони про внесення змін до Конституції України; надання Кабінету Міністрів повноважень щодо призначення керівників центральних органів виконавчої влади (крім міністерств) та вирішення установчих питань щодо центральних органів виконавчої влади; уточнення президентського контролю за актами Кабінету Міністрів; визначення механізму оприлюднення закону при його непідписанні Президентом; введення норми про необхідність отримання згоди Верховної Ради при звільненні Генерального прокурора України.

Окремої підтримки у цій “політичній реформі” заслуговує намагання підвищити роль Верховної Ради у формуванні Кабінету Міністрів. Ідея про те, що Уряд має бути похідним від парламенту однозначно правильна. Проте декларовані наміри та текст законопроекту 4180, а відтепер Закон, є не зовсім адекватними, адже замість точкового збалансування державної влади, ми отримали нераціональний перекіс повноважень на користь парламенту, про що детально буде зазначено нижче. Тому висока ймовірність настання негативних наслідків від набуття чинності цим Законом, змушують нас зосередитися насамперед на його недоліках.  

Перше. Законом збільшується на один рік строк повноважень Верховної Ради України. Для будь-якого громадянина (крім членів парламенту) очевидно, що такий крок не сприятиме демократизації української держави та підконтрольності влади суспільству. Навпаки, у громадян стане ще менше важелів впливу на парламент, адже збільшення строку повноважень народних депутатів України віддаляє народних обранців від народу, від потреби звітування перед виборцями та врахування інтересів виборців у щоденній діяльності. Політики будуть звертатися до народу “аж” один раз на п’ять років, що особливо неприйнятно у час кардинальних реформ та прискореного розвитку суспільства. Тому Закон в цій частині можна оцінити як антидемократичний, оскільки він погіршує вплив народу на здійснення влади та погіршує репрезентативність поглядів суспільства у державній владі. Такої ж оцінки заслуговують аналогічні зміни і щодо місцевих та регіональних рад: сільської, селищної, міської, районної, обласної.

Друге. Справедливій тотальній критиці піддається пропозиція про впровадження імперативного мандата народного депутата України, тобто норми про дострокове припинення повноважень члена парламенту у разі “невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), або виходу народного депутата України із складу такої фракції”. Добре, що з цієї норми виключили положення про “виключення народного депутата зі складу фракції”, і втрату на цій підставі представницького мандату. Це взагалі б погіршило незалежність народних обранців та сконцентрувало політичну владу в руках керівників політичних партій, що особливо небезпечно в умовах сучасної України, коли в більшості партій переважають авторитарні тенденції, тобто концентрація влади у однієї або декількох осіб.

Прийнята ж норма про дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі “невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), або виходу цієї фракції” не може бути ефективною в принципі. У цьому випадку народний депутат формально перебуватиме у складі фракції, але може голосувати всупереч політиці партії. В цьому сенсі ми отримали “засмічення” Конституції зайвими нормами, що саме по собі неприпустимо відносно Основного Закону держави. Репрезентативність поглядів виборців повинна забезпечуватися не юридичними механізмами, а політичними, і насамперед “якісним” добором кандидатів у народні депутати. Цього можна досягти якщо враховувати морально-політичні якості кандидатів у члени парламенту, а не лише розміри їх гаманця.

Третє. Законом вилучено норму про те, що порядок роботи Верховної Ради встановлюється законом про регламент Верховної Ради (ключовим у цій зміні є вилучення слова “закон”). Зміна виду правового акта, яким має затверджуватися регламент Верховної Ради – замість закону України на постанову Верховної Ради – дозволить “прилаштовувати” регламент під потреби конкретної ситуації або конкретного складу парламенту. Регламент так і не набуде належного рівня стабільності, адже не вимагається підписання такого акта главою держави та його оприлюднення. Отже, це також антидемократичний крок, адже відомо, що процедура є однією з найважливіших гарантій демократії та прозорості. За таких умов стає проблематичним здійснення контролю за прийняттям рішень Верховною Радою, що може навіть ставити під сумнів правомірність законів з точки зору дотримання процедури. Принципово також наголосити, що запропонована норма вступає в суперечність з положеннями частини другої статті 6 Конституції України, відповідно до якої “органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України”, а також з положеннями частини другої статті 19 Конституції України, відповідно до якої “органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”. Однозначно, що Верховна Рада України – це орган державної влади, і регламент її діяльності повинен мати форму закону.

Четверте. Окремо необхідно зупинитись на питанні “коаліції депутатських фракцій”. На нашу думку, введення у Основний Закон такого суб’єкта політичного процесу є недоцільним, навіть зважаючи на низький рівень політико-правової культури та традиції в Україні. Утворення парламентської більшості (і не обов’язково коаліції) це не самоціль для парламенту, а всього лише інструмент для впровадження певної політики завдяки формуванню уряду та сприянню проходженню ініціатив уряду через парламент. Тому правове регулювання у цій частині мало бути спрямоване насамперед на результативність процесу формування уряду та уникнення “патових” політичних ситуацій. Для цього міг би використовуватись, наприклад, механізм поетапного переходу ініціативи у формуванні уряду від глави держави до парламенту тощо. Перенесення ж акцентів на утворення та функціонування “коаліції” лише відволікає увагу на другорядні аспекти та, знову ж таки, “засмічує” Конституцію.

П’яте. У цьому контексті варто звернути увагу на запропоновані Законом підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради. Зокрема, однією з підстав визначено випадок, коли “протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій і депутатських груп, відповідно до статті 83 цієї Конституції”. Конституційний Суд України ще раніше зауважував, що більшість у Верховній Раді можуть складати народні депутати України однієї фракції. Тобто в принципі вимога про формування “коаліції” є не зовсім коректною, навіть із новими застереженням про те, що фракція до якої входить більшість від конституційного складу Верховної Ради має права коаліції. Але найнебезпечніше те, що стаття 83 не містить формальних ознак того, коли така коаліція вважатиметься “сформованою” – це має підтверджуватися якимось голосуванням, підписами депутатів, підписами керівників фракцій чи іншим чином? Такі нечіткі вимоги Основного Закону закладають умови для зловживань з боку “недобросовісного” глави держави та можуть використовуватись для маніпуляцій і тиску на парламент.

Крім того, правильну підставу для дострокового припинення повноважень парламенту – тобто прив’язку до сформування персонального складу Кабінету Міністрів України – використано у пункті 2 цієї ж частини та статті Закону, де зокрема, передбачено можливість припинення повноважень Верховної Ради України у разі, “якщо протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України”. Отже, повторимось, перша підстава (про коаліцію) є не тільки зайвою, але й несе небезпеку зловживань, тим більше, що за Законом “коаліція утворюється за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій”.

Необхідно також зважити і на те, що у прийнятому Законі з’явилася нова норма (чинної Конституції України) про річну заборону розпуску Верховної Ради, обраної на позачергових виборах. В умовах, коли за новим Законом парламентські кризи, і зокрема, неспроможність парламенту сформувати Уряд є цілком реальними, зазначена норма є однозначно деструктивною. Незабаром може постати питання – що робити, якщо і достроково обраний парламент виявиться неспроможним сформувати Уряд?  

Шосте. Законом запроваджується внутрішньо суперечливий порядок формування Кабінету Міністрів, адже одні члени Уряду (Міністр оборони, Міністр закордонних справ) мають призначатися Верховною Радою за поданням Президента (нарівні з Прем’єр-міністром), а інші – за поданням Прем’єр-міністра. Такий підхід остаточно підриває основи діяльності Уряду як “єдиної команди”, легалізує мінімальний вплив Кабінету Міністрів на сферу оборони та закордонних справ, і в принципі стане “унікальним” у світовій конституційній практиці.

Сьоме. Нетиповою для глави держави є пропонована Законом участь Президента навіть у процедурі призначення Міністра оборони та Міністра закордонних справ. У будь-якій країні, зокрема й з класичною парламентською формою правління, члени уряду отримують легітимацію (формальне призначення на посаду або звільнення з посади відповідним правовим актом) від глави держави. Звільнити цих міністрів, як і інших членів Уряду, Верховна Рада України за Законом взагалі може без будь-якого погодження з Прем’єр-міністром чи з главою держави, простою більшістю від конституційного складу. Це одне з найнебезпечніших та найдеструктивніших положень даного Закону, яке суттєво послаблює Кабінет Міністрів (всупереч деклараціям авторів реформи), особливо зважаючи на рівень політико-правової культури нашого політикуму та лобістську діяльність окремих народних депутатів. Загроза одноосібного звільнення (без потреби отримання згоди від іншого політичного суб’єкта), яка раніше робила членів Уряду “слухняними слугами президента”, тепер змушуватиме членів Кабінету Міністрів бути “лояльними” до окремих лобістських груп народних депутатів. За такого підходу важко очікувати від міністрів принциповості у питаннях реформ.

Зважаючи ж, що кадрові повноваження щодо призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій залишаються у компетенції Президента, ми поділяємо ту стурбованість, що Закон “розриває” виконавчу владу між главою держави та парламентом, залишає дуже мало управлінських інструментів для Уряду. В таких умовах стає проблематичним стабільність та ефективність функціонування виконавчої влади зокрема, і держави загалом. Цей недолік, на нашу думку, є одним з найнебезпечніших у Законі.

Восьме. Щодо Голови Служби безпеки України, для якого Законом передбачено можливість звільнення лише за згодою парламенту, ситуація могла (мала) би бути зворотньою. Президент України відповідно до Конституції забезпечує національну безпеку. СБУ є основним органом, який повинен забезпечувати виконання цієї функції Президента, і тому насамперед главі держави має підпорядковуватись дана спецслужба. Звичайно при цьому з компетенції СБУ необхідно було б виключити повноваження щодо ведення досудового слідства, крім злочинів проти основ національної безпеки України, і т.п. Але політичний вплив парламенту на цей орган мав би бути зведений до мінімуму.   

Дев’яте. Вважаємо помилковим відмову від зазначення (обмеження) в Конституції України кількості віце-прем’єр-міністрів. Можливо автори “реформи” хотіли таким чином зменшити їх кількість, але в умовах коли формування Уряду перебуватиме цілковито у руках “коаліції”, можна однозначно спрогнозувати, що саме за рахунок цих “безпортфельних” посад відбуватиметься необґрунтоване розширення складу Кабінету Міністрів. Це негативно впливатиме на працездатність Уряду. При цьому необхідно зважати на той факт, що доцільність існування посад віце-прем’єр-міністрів в принципі є досить слабо аргументованою (на нашу думку, у разі їх збереження кожен віце-прем’єр-міністр повинен одночасно очолювати одне з міністерств).

Десяте. Ще однією зміною, яка може неоднозначно, і швидше за все негативно вплинути на функціонування виконавчої влади, є норма Закону про те, що Кабінет Міністрів утворюватиме “відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”. По-перше, можливість прийняття Урядом рішень про утворення міністерств без потреби узгодження цього питання з Президентом може призводити до “подрібнення” секторів державного управління, роздування складу Уряду, дублювання та конфліктів інтересів і т.і.. По-друге, може неоднозначно тлумачитися конструкція “відповідно до закону”. Якщо її розуміти таким чином, що закон може передбачати утворення конкретного міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, то тут також можна сміливо спрогнозувати велику кількість ініціатив щодо “узаконення” різних органів. Наприклад, сьогодні дуже популярною є діяльність щодо лобіювання легалізації та “увіковічення” в законах органів типу Державної спеціальної служби транспорту України. За такого підходу можливості Уряду у питанні адміністративної реформи залишаються мінімальними.

Одинадцяте. Незрозуміло з яких мотивів з Конституції України виключаються норми про контрасигнацію (скріплення підписом) деяких актів глави держави Прем’єр-міністром України та міністром відповідальним за виконання акта. Наприклад, чомусь вважається зайвим скріплення підписом відповідними членами Уряду актів Президента з питань “ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України”, “прийняття рішення про визнання іноземних держав” тощо. Але відомо, що в демократичних державах контрасигнація не лише гарантує главу держави від прийняття помилкових рішень, але й вбезпечує саму державу від “сюрпризів” типу ЄЕП, що для нас є однозначно актуальним.

Дванадцяте. Однозначно неприйнятним є повернення прокуратурі функції загального нагляду. Саме так слід розуміти редакцію нового пункту 5 статті 121 Конституції, який передбачає, що на прокуратуру покладається “нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами”. Така норма зобов’язує прокуратуру перевіряти всі рішення, дії та бездіяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб. Хоча як показує практика, ці перевірки є вибірковими і за об’єктами, і за ретельністю їх проведення. У найгіршому випадку (а саме так спрацьовує більшість радянських тоталітарних винаходів) загальний нагляд прокуратури буде використовуватись у політичній боротьбі та стримуватиме розвиток судової влади. Варто ще раз наголосити, що свою принципову незгоду з розширенням функцій прокуратури висловлювала також Венеціанська комісія (ключовий експертний орган Ради Європи з правових питань).

Тринадцяте. Законом змінюється порядок обрання заступників голів комітетів Верховної Ради, секретарів цих комітетів. Раніше їх обирали безпосередньо в комітетах, а не в цілому Верховною Радою, і такий порядок дозволяв орієнтуватися насамперед на професійні та організаторські характеристики членів парламенту, а не їх фракційну належність. Нова процедура негативно впливатиме на якість професійного опрацювання рішень Верховної Ради, а саме це є основним завданням роботи парламентських комітетів.

Загалом оцінюючи даний Закон, можна погодитись з Висновком Венеціанської комісії, яка аналізуючи раніше законопроект 4105 з цими ж недоліками, констатувала, що обранні рішення щодо реформування системи управління не досягають цілі наближення України до європейських стандартів демократії, і вводять інші зміни до Конституції, які виявляються “кроком назад”.

Таким чином можна впевнено сказати, що хоча в Україні час для політичної реформи назрів уже давно, проте її впровадження у такий спосіб та у такому вигляді може призвести до багатьох негативних наслідків. На наш погляд, найбільш відчутними результатами цієї реформи буде: збереження впливу олігархів на українську політику, руйнація виконавчої влади, послаблення судової влади.

Закон не відзначається системністю і належною правовою якістю, що неприпустимо для Закону, який стає частиною Конституції. Загалом, головною помилкою цієї “політичної реформи” було те, що спроби змінити Основний Закон робилися, навіть без найменшої потуги влади виконувати чинну Конституцію. Багатьох завдань, які декларуються ініціаторами реформи, можна було б досягти шляхом дотримання вимог чинної Конституції України та елементарного законодавчого урегулювання найважливіших суспільних відносин. Зокрема, прийняття та введення в дію законів “Про Президента України”, “Про органи виконавчої влади”, “Про регламент Верховної Ради України” т.п. дозволили б припинити узурпацію главою держави повноважень, які не передбачені для нього Конституцією України, як-то призначення та звільнення заступників керівників центральних органів виконавчої влади, призначення і звільнення голів судів та їх заступників, видання указів з економічних та соціальних питань і т.д. Навіть найпринциповіше питання – формування уряду за участі парламенту – може вирішуватися на основі норм чинної Конституції України, при наявності мінімальної політичної культури, насамперед, з боку глави держави.

Окремо хочеться наголосити на недоліках процедури підготовки конституційних змін та, особливо, порядку їх прийняття 8 грудня 2004 року.

На нашу думку, зміни повинні ініціюватися тільки у разі, якщо вони назріли об’єктивно і відпрацьовані бездоганно з правової точки зору. Базовим у такому напрямку повинна служити технологія, яка базується спершу на розробці законопроектів необхідних для виконання вимог чинної Конституції, і на оцінці практики виконання діючих законів. Прикладом може служити наочний досвід діяльності робочої групи при Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, яка розробляла нову редакцію Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Одним з наслідків такої роботи було визначено кілька точкових змін в Конституцію, які на даний момент заважають розвитку місцевого самоврядування.

Суттєвим недоліком цієї реформи було і те, що вона готувалася кулуарно, без публічного обговорення, а самі рішення приймалися під жорстким тиском. Що стосується “пакетного голосування” у “день перемоги революції”, то мусимо визнати, що в чергове було проігноровано вимоги чинної Конституції України. Стабільність Основного Закону, як фундаменту держави, досягається її жорсткістю, тобто ускладненим механізмом внесення змін до нього. Ці зміни допустимі лише у разі коли абсолютна більшість членів парламенту (300 голосів народних депутатів України) переконані у необхідності таких змін. “Пакетне голосування” унеможливило з’ясування позиції представників народу у парламенті щодо кожної конкретної зміни, а також щодо цього Закону окремо від інших рішень прийнятих 8 грудня 2004 року.

На щастя, навіть у цих умовах у Верховній Раді були “холодні голови”, які не піддалися тиску. Наміри Ю.Тимошенко оскаржити цей Закон у Конституційному Суді дають маленьку надію, що можливо Конституцію України вдасться захистити від плюндрування. Тим більше, що і підстав для конституційного звернення достатньо: це і прийняття Закону з поправками без отримання попереднього висновку Конституційного Суду, і власне “пакетне голосування”, і фактично зміна конституційного ладу.

При цьому ми сподіваємося, що незалежно від конституційного оскарження та його результатів, в майбутньому політична реформа буде здійснюватися публічно, з чітким обґрунтуванням владою доцільності кожного кроку (зміни), у відкритій дискусії з громадськістю, та з чітким дотриманням правових процедур.  

Ігор Коліушко,

Віктор Тимощук

Центр політико-правових реформ

РУПОР