Виклики, що постали перед Україною спочатку з гібридним, а опісля, і повномасштабним вторгненням Росії, перетворили санкції на поширений захід. Вже у 2014 році в нашій країні з’явився Закон «Про санкції», який дозволив застосовувати цей механізм всередині країні. Після 2022-го він суттєво розширився і на даний момент відомо про 40 судових вироків щодо застосування санкцій як до громадян Росії, так і громадян України. Як захист інтересів держави корелюється з правами та свободами людини проаналізував у звіті «Стягнення в дохід держави активів як різновид санкцій та практика Європейського суду з прав людини» експерт з кримінальної юстиції Центру політико-правових реформ Євген Крапивін. 

На сьогоднішній день Вищий антикорупційний суд (ВАКС) ухвалив близько 40 рішень про конфіскацію російських активів. Найчастіше санкції застосовуються до так званих «російських олігархів», фінансові активи та майно яких знаходяться на території України. Наприклад, було стягнуто в дохід держави активи Олега Дерипаски,  Едуарда Худайтанова, Михайла Шелкова. 

ВАКС також застосував санкції і по відношенню громадян України, яких правоохоронні органи звинуватили у держзраді. Наприклад, у квітні 2024 року колегія суддів стягнула в дохід держави нерухоме майно, кошти на банківських рахунках, цінні папери і майнові права на торговельні марки та промислові знаки колишнього президента АТ «Мотор Січ» В’ячеслава Богуслаєва. Також націоналізовано 120 мільйонів гривень родини Євгена Балицького, який нині «очолює» окуповану частину Запорізької області. 

Підстави для застосування санкцій

Обмеження економічної діяльності на території держави належить до її суверенних повноважень. Санкції можуть застосовуватись як по відношенню до іншої держави, так і по відношенню до конкретних осіб. Останнє – поширена практика, не заборонена міжнародним правом. Більше того, часто персональні санкції гуманніші за загальні, оскільки ефект від їхнього запровадження стосуються саме конкретних осіб, які приймають ті чи інші рішення у державі, і обмеження не зачіпають цивільне населення, як таке. 

На відміну від кримінального переслідування, санкції мають політичну мету — обмежити вплив фізичних чи юридичних осіб, змусити їх припинити порушення чи утриматись від вжиття певних дій. Основні цілі застосування санкцій відрізняються від цілей кримінальної юстиції. Наприклад, політика ЄС визнає такі, як: 

•     захист європейських цінностей;
• підтримка демократії, прав людини, принципів міжнародного права; 
• збереження миру, запобігання конфліктам та укріплення міжнародної безпеки.

Загалом єдиних стандартів щодо застосування санкцій немає. Єдина сфера, в які це питання було унормовано і навіть покладено обовʼязок накладення санкцій – це боротьба з фінансуванням тероризму, що зазначено у відповідних міжнародних договорах. Часто санкції застосовуються, щоб оперативно уникнути негативних наслідків певної діяльності, зокрема, тому у міжнародному праві дуже активно просуваються санкції стосовно боротьби з тероризмом. Оскільки, якщо ви будете чекати по 5-8 років на розслідування такої справи, то за терористами не встигнете. Тобто цей механізм потрібен, щоб зупинити негайно ті загрози, які існують станом на сьогодні. 

При цьому Міжнародна конвенція про боротьбу з фінансуванням тероризму встановлює мінімальні стандарти щодо застосування санкцій, проте відноситься лише санкцій проти юридичних осіб та іноземних держав. Зокрема, Резолюція ПАРЄ № 1597(2008) в контексті заходів боротьби з тероризмом наголошує на тому, що мінімальними процедурними стандартами відповідно до верховенства права є такі права: 

• бути належним чином сповіщеним та повністю поінформованим про звинувачення, що висуваються проти особи, та про прийняті рішення, як і про причини, що мотивують таке рішення;
• мати основне право бути вислуханим та мати право захищати себе проти цих звинувачень; 
• мати право на якнайшвидший перегляд рішення, що впливає на особисті права, незалежним та незаангажованим органом з метою його зміни або скасування; 
• отримувати компенсацію за неправомірне порушення прав.

Що ж стосується «адресних» санкцій проти конкретних осіб, то це питання залишається на розсуд держави. Відтак Україна вдалась до цього механізму у 2014 році як до засобу реагування на ті загрози, що постали у звʼязку із анексією Криму, окупацією частини Донецької та Луганської областей та іншим проявам збройної агресії з боку Російської Федерації.

У 2014 році було ухвалено Закон України «Про санкції» (Закон №1644-VII від 14.08.2014), який уможливлює застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

Санкції можуть застосовуватись стосовно: 

• іноземної держави,
• іноземної юридичної особи, 
• юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, 
• іноземців, 
• осіб без громадянства, 
• суб’єктів, які здійснюють терористичну діяльність (безвідносно до громадянства).

При цьому застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави. Насамперед мається на увазі кримінальна відповідальність фізичних та юридичних осіб, яка за загальним правилом поєднується із санкціями, якщо мова йде про терористичну діяльність, вчинення кримінальних правопорушень проти основ національної безпеки України.

Підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб’єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини та громадянина тощо.

Верховний Суд, розглядаючи провадження щодо підстав застосування санкцій, підтвердив, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, безумовно, є оцінним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції органів влади (постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі №9901/405/198).

На відміну від кримінального процесу, який є чітко регламентованим в частині вимог до доказів та доказування, процес прийняття рішення про застосування санкцій в Україні не має відповідних стандартів, які мають застосовуватись до доказів. Тому відповідальність за зміст, достовірність та повноту наданої інформації, що стала підставою для застосування санкцій, покладається виключно на орган, який подає такі докази та відповідає за їх збір, та не перебуває у сфері відання органу, який приймає рішення про застосування обмежень (Постанова Верховного Суду від 22 лютого 2023 року у справі №800/501/179).

Спектр санкцій доволі широкий – від блокування активів та обмеження торговельних операцій до заборони вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції, позбавлення нагород і відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в’їзду на територію України. 

Різновид санкцій – стягнення активів в дохід держави 

У 2022 році підстави для застосування санкцій розширили – Законом №2257-ІХ від 12.05.202210 передбачається можливість конфіскувати активи фізичних і юридичних осіб, які сприяють російській агресії проти України. На відміну від згаданих до цього санкцій мова йде не лише про обмеження у користуванні правом власності, а і позбавлення такого права у встановленому Законом випадках. При цьому, з огляду на рівень інвазивності втручання у права і свободи людини, а саме право власності, передбачено судовий контроль (судовий механізм) під час застосування таких санкцій.

Водночас мова не йде про покарання за вчинення правопорушення, адже визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави не можна вважати таким, оскільки ні за правом Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ні відповідно до національного права воно не відповідає ознакам та цілям покарання, так як його процедура, суворість, природа і цілі не збігаються з процедурою, суворістю, природою та цілями покарання як правової категорії. Тобто хоча мова і йде про «персональні» санкції, проте не про індивідуальне покарання за протиправні дії, а лише про спеціальний захід правового захисту.

Закон України «Про санкції» не містить визначення поняття активів на які можуть бути накладені санкції, проте аналіз галузевого законодавства дозволяє зробити висновки, що активами слід вважати бути будь-яке майно, щодо якого особа може здійснювати управлінські, розпорядчі функції, отримувати прибутки чи користуватися у будь-який спосіб. 

Стягнення активів в дохід держави може бути застосовано лише щодо фізичних та юридичних осіб (активи іноземних держав не підлягають стягненню). Підставою для застосування такого виду санкцій є створення діями таких осіб суттєвої загрози національній безпеці, суверенітету чи територіальній цілісності України (в тому числі шляхом збройної агресії чи терористичної діяльності) або сприяння значною мірою (в тому числі шляхом фінансування) вчиненню таких дій іншими особами, у тому числі до резидентів у розумінні Закону України «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів»13 (ч. 1 ст. 5-1 Закону України «Про санкції»).

Водночас темпоральна рамка застосування цих санкцій обмежена – лише в період дії правового режиму воєнного стану чи після його припинення або скасування (якщо позовну заяву про застосування цієї санкції подано в період дії правового режиму воєнного стану) та за умови, що на відповідну фізичну чи юридичну особу в порядку, визначеному Законом України «Про санкції», вже накладено санкцію у виді блокування активів.

Конфіскація активів може застосовуватись виключно до осіб, щодо яких вже було застосовано санкцію у вигляді блокування активів, та лише в період дії правового режиму воєнного стану (ч. 2 ст. 5-1 Закону України «Про санкції»).

Порядок застосування цих санкцій такий: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері стягнення в дохід держави активів осіб, щодо яких застосовано санкції (Міністерство юстиції України) звертається до Вищого антикорупційного суду України із позовною заявою про стягнення в дохід держави (конфіскацію) активів, що належать підсанкційним особам, а також активів, щодо яких такі особи можуть прямо чи опосередковано чинити дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними.

Основними доказами, якими зазвичай обґрунтовуються підстави застосування санкції, є аналітичні довідки компетентних органів влади – Національного агентства із запобігання корупції, Служби безпеки України, Бюро економічної безпеки, Офісу Генерального прокурора, Національної поліції та інших органів влади, матеріали кримінальних проваджень, фінансова звітність компаній тощо. Належність активів підсанкційній особі підтверджується відповідними витягами з Реєстру нерухомого майна.

Закон вимагає, що суд має розглянути позов впродовж 30 днів з дня його надходження. Але навіть такий продовжений строк не є реалістичним. Хоча стандарт доказування в цих справах спрощений, деякі справи містять десятки томів, які суду потрібно дослідити й витратити на це сотні годин.

Крім того, Закон №3223-ІХ уможливив створення Державного реєстру санкцій, в якому розміщується інформацією про підстави для застосування, зміни або скасування санкцій, перелік санкцій, які застосовуються до кожної особи, перелік осіб, щодо яких застосовано санкції, та відомості для їх ідентифікації. 

Судове рішення про застосування санкції у виді стягнення в дохід держави активів осіб, в день набрання ним законної сили надсилається Фонду державного майна України, а також до апарату Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України (ч. 3 ст. 5-1 Закону України «Про санкції»). До 22 лютого 2024 року таке майно передавалось в управління також центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (Агентство з розшуку та менеджменту активів – АРМА) та військовим адміністраціям та/або іншим органам державної влади, суб’єктам господарювання державного сектора економіки. 

Проте відповідно до змін, внесених Законом № 3587-IX17, управління такими активами здійснює лише Фонд державного майна України. Причиною цього стала необхідність наблизити законодавство України до міжнародних стандартів корпоративного управління юридичних осіб в частині спрощення та модернізації процесів фінансового планування, розширення повноважень наглядових рад, врегулювання проблемних питань управління як частини євроінтеграційних заходів.

Докладніше про національне законодавство, про права людини, які обмежуються під час застосування санкцій та практику Європейського суду з прав людини можна прочитати у повному тексті  аналітичного звіту «СТЯГНЕННЯ В ДОХІД ДЕРЖАВИ АКТИВІВ ЯК РІЗНОВИД САНКЦІЙ ТА ПРАКТИКА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СУДУ З ПРАВ ЛЮДИНИ»

---

Підписуйтесь на сторінки УГСПЛ у соціальних мережах:

Facebook | Instagram | Telegram — УГСПЛ пише | Telegram з анонсами подій | Twitter | Youtube | Viber

---

Дана публікація стала можливою завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) в рамках Програми «Права людини в дії», яка виконується Українською Гельсінською спілкою з прав людини.

Погляди та інтерпретації, представлені у цій публікації, не обов’язково відображають погляди USAID, Уряду США. Відповідальність за вміст публікації несуть виключно автори та УГСПЛ.

У світі, USAID є однією з провідних установ у сфері розвитку, яка виконує роль каталізатора цих процесів та допомагає досягати позитивних результатів. Діяльність USAID є проявом доброчинності американського народу, а також підтримує просування країн–отримувачів допомоги до самостійності та стійкості та сприяє забезпеченню національної безпеки та економічного добробуту США. Партнерські стосунки з Україною USAID підтримує з 1992 року; за цей час, загальна вартість допомоги, наданої Україні з боку Агентства, склала понад 9 млрд. доларів США. До поточних стратегічних пріоритетів діяльності USAID в Україні належать зміцнення демократії та механізмів досконалого врядування, сприяння економічному розвитку та енергетичній безпеці, вдосконалення систем охорони здоров’я та пом’якшення наслідків конфлікту у східних регіонах. Для того, щоб отримати додаткову інформацію про діяльність USAID, просимо Вас звертатися до Відділу зв’язків з громадськістю Місії USAID в Україні за тел. (+38 044) 521–57–53. Також пропонуємо завітати на наш вебсайт: http://www.usaid.gov/ukraine, або на сторінку у Фейсбук: https://www.facebook.com/USAIDUkraine.