Ви ще не багаті? Ви просто не читаєте сайт Мін‘юсту
«Давайте знизимо потреби, і всім буде добре»
М.Жванецький
Яке відчуття викликало б у читача повідомлення на сайті міністерства м`ясної і молочної промисловості приблизно такого змісту:
«Потреба населення в молоці різко знижується
Впродовж останніх трьох років наші жителі мають меншу потребу в молоці, внаслідок чого споживання молочних продуктів з 2005 по 2007 рік знизилося на третину. Про це повідомив міністр м`ясної і молочної промисловості, посилаючись на звітність міністерства про виробництво молока. Міністр відзначив, що ці дані є достатньо об`єктивним показником, оскільки надої фіксуються документально і перевіряються незалежними експертами».
Приблизно таке по логіці повідомлення на сайті Мін‘юсту 31 липня 2007 року під заголовком «В Україні зменшується кількість малозабезпечених громадян, що потребують безоплатної адвокатської допомоги». За повідомленням послідувала стаття Романа Романова в «Українській правді» «Уроки арифметики від міністра Лавриновича», де автор спробував показати, що висновки міністерства про зниження потреби в безкоштовній правовій допомозі (БПП), щонайменше, скороспішні. За цим негайно послідувала роздратована реакція міністра юстиції, що вилилася в декілька «Уроків правового лікнепу для фонду «Відродження» .
В «Уроках лікнепу» міністр вустами свого прес-секретаря повчає, що Мін‘юст повідомляв лише про суми компенсації і ні про що більше. Це неправда: Мін‘юст повідомив саме про зниження потреби в БПП, а не про суми компенсації або ступеня (не)виконання державної програми. У цьому кожен може переконатися, перечитавши заголовок повідомлення і перший абзац. Про це говорить і те, що дані про скорочення виплат розглядаються лише як «надійний показник» зниження потреби в БПП.
Наступний «урок лікнепу»: Мін‘юст не має ніякого відношення до (не)виконання державної бюджетної програми, а це об`єктивна тенденція, яка не залежить від того, хто «керує Мін‘юстом» і, напевно, від Мін‘юсту взагалі.
Звичайно, стаття пана Романова виходить з інших уявлень про роль Мін‘юсту у формуванні правової політики, у тому числі і системи БПП. Я до роз`яснення в «уроках лікнепу» теж вважав – і, не дивлячись на «уроки», вважаю, – що у Мін‘юсту в системі БПП вище і складніше завдання, яке не зводиться тільки до оплати по рахунках.
Дані про (не)виконання бюджетної програми давали можливість Мін‘юсту сказати про, м`яко кажучи, недосконалості існуючої системи БПП і про свої плани по реформуванню цієї системи. Можна було чекати, що Мін‘юст заговорить про реалізацію міжнародних стандартів безкоштовної правової допомоги, про те, що розвинена система правової допомоги – це потреба будь-якої цивілізованої країни.
На це тим більше можна було розраховувати з огляду на те, що Мін‘юст є відомством, відповідальним за формування цієї системи і має певні програми в цьому напрямі. Проте Мін‘юст вважав за краще представити справу так, ніби проблема БПП поступово «розсмоктується».
Саме така позиція не могла не справити гнітючого враження на будь-кого, хто займається проблемами БПП, оскільки такий висновок відкидає дискусію про це на багато років назад і знижує сам рівень цієї дискусії.
Наприклад, у третьому «уроці» міністр дає директиву розрізняти поняття «обвинуваченого» і «затриманого в райвідділах» і вивчати Кримінально-процесуальний кодекс. Це, мабуть, стосується того місця, де пан Романов говорить про «кількість затриманих, яка вимірюється числами з багатьма нулями».
Як не нудно повторювати затерті теми, мені доведеться зупинитися на цьому «уроці», оскільки міністр вважає цю відмінність критичною для верховенства права в Україні, і висловити деякі сумніви в правильності позиції міністра.
Якщо пересічному співробітнику міліції дозволено дивитися в одні святці – Кримінально-процесуальний кодекс (або в Статут патрульно-постової служби), то від Міністра юстиції логічно чекати ширшого обхвату правового матеріалу, включаючи, наприклад, статтю 14 Міжнародного Пакту про цивільні і політичні права і статтю 6 Конвенції про захист прав людини і основних свобод. Тоді стало б ясно, що, наприклад, судді Європейського суду також виявляють «критичне неволодіння матеріалом», «незнання профільних законів» і «банальну професійну непридатність».
Ось який «сумбур» міститься в практиці Європейського суду із цього приводу: «Текст статті 6 § 1 – як і текст статті 5 § 2 – використовує термін «обвинувачення» в дуже широкому значенні». «Обвинувачення», для цілей статті 6 § 1 може бути визначено як офіційне повідомлення особи компетентною владою про припущення, що вона вчинила кримінальне правопорушення».
Поки ці міркування не відрізняються принципово від того сенсу, який вкладається в поняття «обвинувачення» нашим Кримінально-процесуальним кодексом. Проте, оскільки Європейський суд вважає, що «Конвенція повинна гарантувати не теоретичні або ілюзорні права, а права практичні і ефективні», то суд бере до уваги не наявність формального повідомлення, а дійсну ситуацію, в якій опинилася людина і те, чи [її] «зачіпала ця ситуація істотним чином».
Затримання є класичним випадком, коли – принаймні у Європейського суду – не виникає сумнівів, що ситуація «істотно торкнулася людини» і, отже, покладений початок «обвинуваченню». Наприклад, «в рішеннях у справі Wemhoff і Neumeister від 27 червня 1968 року, а потім в рішенні у справі Ringeisen від 16 червня 1971 року за відправну крапку прийнято – відповідно – момент арешту, момент, коли особа була офіційно повідомлена про переслідування проти неї і момент, коли було відкрито попереднє розслідування».
Є і інші випадки, коли, всупереч відсутності формального повідомлення, суд визнавав, що людина «обвинувачена». Можна припустити, що людина, яка «обвинувачена» і є «обвинувачена» в сенсі статті 6 Конвенції, як би вона не називалася профільними законами і міністром юстиції.
І тому саме з моменту «затримання» («доставлення» або іншого виду позбавлення волі) особа має право на допомогу адвоката і, якщо вона не в змозі оплатити адвоката, на надання адвоката за рахунок держави.
Далі «сумбур» посилюється. Європейський суд говорить, що правопорушення, які національний закон не відносить до «кримінальних», можуть вважатися такими з точки зору статті 6 § 1 Конвенції, якщо взяти до уваги «характер правопорушення» і «суворість покарання». І тут величезна кількість адміністративних правопорушень, за які люди «затримуються райвідділами», перетворюється на «кримінальні». А це означає, що до них теж повинні застосовуватися гарантії статті 6 § 3 Конвенції, а серед них – право на адвоката, зокрема, на адвоката за рахунок держави. І виявляється «сумбур» пана Романова цілком узгоджується з «сумбуром» Європейського суду, коли, оцінюючи потребу в правовій допомозі, він посилається на «так звані адміністративні затримання».
Далі – більше. Виявляється, держава не тільки зобов`язана «призначити захисника», але і забезпечити реальну «допомогу». «Стаття 6 § 3(с) говорить про «допомогу», а не про «призначення». Знову ж таки, просте призначення не забезпечує ефективної допомоги, оскільки призначений адвокат може померти, серйозно захворіти, не мати можливості діяти тривалий час або ухилятися від виконання своїх обов`язків».
Цей кошмарний «сумбур» постійно в тій або іншій формі повторюється Європейським судом і перетворився на послідовну практику, обов`язкову до застосування в Україні.
Спеціальні зобов`язання держави відносно БПП містить стаття 5 Конвенції. Своєчасного надання захисника вимагає і виконання гарантій, передбачених статтею 3 Конвенції. Щоб не натомити читача, який, на відміну від міністра, не зобов`язаний знати тонкощі міжнародного права у сфері прав людини, я просто пошлюся на неодноразові доповіді Європейського комітету з попередження тортур, який, наприклад, в останній доповіді за підсумками візиту до України в 2005 роки написав:
«Доступ до адвоката є постійним предметом занепокоєння для комітету з часу його першого візиту до України сім років тому. Ситуація, яку ми спостерігали на місці в 2005 році, все ще незадовільна. Дуже небагато підозрюваних в кримінальних злочинах, опитаних делегацією, мали доступ до адвоката. Велика їх кількість заявили, що їм перешкоджали в доступі або вимагали від них підписати відмову від цього права, або говорили, що адвокат їм не потрібний. Особи, затримані відповідно до Кодексу про адміністративні правопорушення, все ще не мають ніякого доступу до адвоката під час перебування в міліції». А ось що говорить комітет трохи раніше, ніби передбачаючи наступаюче 31-го липня 2007 року «зниження потреби» в БПП: «Комітет нагадує, що він надає особливе значення трьом правам [зокрема]… праву на доступ до адвоката. Слід підкреслити, що ці права повинні бути надані не тільки підозрюваним в кримінальних злочинах, але всім категоріям осіб, незалежно від їх легального статусу, з самого початку позбавлення волі, тобто з моменту, коли особа зобов`язана залишатися з правоохоронним органом». За вухо і геть – пасти гусаків разом з паном Романовим з таким «критичним неволодінням предметом», а не робити візити в країни, де розуміння відмінності між «затриманим» і «обвинуваченим» складає наріжний камінь верховенства права.
А якщо вийти за межі практики Європейських інституцій і серйозно віднестися, скажімо, до рекомендації Комітету ООН проти тортур 2007 року, в яких він «виражає стурбованість у зв`язку з труднощами, яких зазнають окремі люди або групи людей, намагаючись, потерпівши від тортур, скористатися своїм правом подати скаргу і отримати відшкодування і адекватну компенсацію. Держава-учасник повинна забезпечити ефективну систему безкоштовної правової допомоги для людей, які знаходяться в небезпеці або належать до вразливих груп. Вона повинна забезпечити цю систему адекватними ресурсами, щоб усі потерпілі від тортур могли скористатися своїми правами за конвенцією». Абсолютний «сумбур» і «некомпетентність».
Я не торкаюся ще складніших питань БПП в цивільних справах. Хоча це не менш актуальна проблема для України, оскільки парламент прийняв не один десяток законів, що надають право на безкоштовну правову допомогу. А недавнє рішення КСУ від 9 липня 2007 року дало достатні підстави для судових позовів про стягнення з держави компенсації за правову допомогу, не дивлячись на відсутність в бюджеті фінансування на ці цілі.
Ось якби Мін‘юст оцінив об`єм зобов`язань за наданням БПП, виходячи з цих показників, тоді можна було б вести серйозну дискусію: і про проблему адміністрування системи, і про проблему поєднання державного фінансування і збереження незалежності адвокатів, що діють в такій системі, про забезпечення якості і, знову ж таки, про незалежність адвокатів, про моделі побудови системи БПП і про її фінансування.
Безумовно, це настільки ускладнює проблему безкоштовної правової допомоги і роботу Мін‘юсту в цьому напрямі, що мимоволі виникає спокуса за допомогою незатійливого софізму «вирішити» проблему. «Не має потреби наш народ в безкоштовній правовій допомозі; ось ми три роки даємо, а він бере все більш неохоче». Чи не в цьому сенс повідомлення Мін‘юсту від 31 липня 2007 року?
Безумовно, система, яка діє зараз, нікуди не годиться, і не дивно, що вона «швидше мертва, ніж жива». Тому що для будь-якого адвоката витрати (тимчасові і моральні) отримання від держави компенсації за надання безкоштовної правової допомоги перевищують суму компенсації. Без сумніву, така архаїчна система БПП, яка (не) діє в Україні, не може відповідати сучасним – правовим, політичним і економічним – умовам.
Але якщо забився водопровід, це не означає, що потреба у воді зникла. Якщо діюча (не)система БПП погана, то це не означає, що суспільство не потребує ефективної системи БПП. Адже не створивши систему БПП, ми можемо забути про забезпечення змагального судочинства, без якого неможливе справедливе правосуддя. Особливо це стосується кримінального судочинства, де переважне число обвинувачених (у широкому значенні статті 6 Конвенцій) – люди, не здатні заплатити за якісний захист.
Ефективно працююча система БПП – це відчутна частка в бюджеті країни. Наприклад, у Великобританії на БПП витрачається близько 0,5 % загальнонаціонального бюджету. Від кого, як не від Мін‘юсту можна було б чекати обґрунтування необхідності і неминучості збільшення фінансування (одночасно зі зміною структури адміністрування) системи БПП? На цьому фоні повідомлення Мін‘юсту, яке, безумовно, дає привід учасникам бюджетного процесу говорити про скорочення і без того мізерного державного фінансування, звучить, щонайменше, недоречно.
Хотілося б сподіватися, що Мін‘юст повернеться до рівня дискусії про реформування БПП і до активної участі в діяльності Координаційної ради по реформуванню системи БПП. Хотілося б також сподіватися, що критика з боку людей, що віддають багато часу і сил програмам створення і розвитку сучасної системи БПП в майбутньому не викликатиме роздратовану реакцію з боку міністра. Програма, що реалізовується в рамках Концепції формування системи БПП, тільки почала розвиватися і такі «заморозки» як повідомлення Мін‘юсту від 31 липня 2007 року можуть украй згубно позначитися на перспективах програми.
Аркадій Бущенко, адвокат, член Координаційної ради при Мін‘юсті по реформуванню системи БПП, координатор пілотних офісів в Україні, м. Харків