Правові аспекти дитячої безпритульності: український та міжнародний досвід

Розбудова України, як демократичної правової держави, потребує ретельного аналізу законодавства як важливої умови забезпечення прав і свобод людини. Особливо це стосується найбільш вразливої категорії нашого населення – дітей.

Найсерйознішою проблемою у сфері прав дитини в Україні на сьогодні є дитяча бездоглядність, безпритульність.

Проблема дитячої безпритульності в Україні має місце вже досить давно. Лише в останні роки політика держави щодо соціального захисту безпритульних дітей почала ґрунтуватися на положеннях законів України “Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх” від 24.01.1995 р., “Про соціальну роботу з дітьми та молоддю” від 21.06.2001 р., “Про охорону дитинства” від 26.04.2001 р., указів Президента України “Про Державну програму запобігання дитячій бездоглядності на 2003 – 2005 роки”, “Про Комплексну програму профілактики злочинності на 2001 – 2005 роки”.

22 грудня 2003 року відбулися парламентські слухання, на яких велика увага приділялася питанню подолання проблеми безпритульних дітей. З метою ефективного вирішення основної проблеми безпритульних дітей учасники парламентських слухань рекомендували Кабінету Міністрів України:

удосконалити механізм державного управління і контролю за виконанням положень Конвенції ООН про права дитини, законодавчих актів України;

забезпечити фінансування заходів, затверджених Національною програмою “Діти України”, Державною програмою запобігання дитячій бездоглядності на 2003 – 2005 роки, Державною програмою відпочинку та оздоровлення дітей на період до 2008 року;

внести відповідні зміни до законодавства з метою посилення відповідальності батьків або осіб, які їх замінюють, посадових осіб за неналежне виховання дітей, порушення їх прав, жорстоке поводження з ними, втягнення до жебракування, тощо;

внести відповідні зміни до законодавства щодо вдосконалення системи роботи органів опіки та піклування;

запровадити комп’ютеризовану систему обліку дітей кризових категорій;

забезпечити поширення соціальної реклами з актуальних питань соціального сирітства, запобігання дитячій бездоглядності, безвідповідального батьківства, насильства в сім’ї.

Основним нормативним актом у роботі з безпритульними дітьми на сьогоднішній день є Закон України «Про основи соціального захисту бездомних громадян і безпритульних дітей», який набрав чинності з 1 січня 2006 року.

Цей Закон визначає загальні засади соціального захисту бездомних громадян і безпритульних дітей, забезпечує правове регулювання відносин у суспільстві, які спрямовані на реалізацію бездомними громадянами і безпритульними дітьми прав і свобод, передбачених Конституцією України та чинним законодавством, створює умови для діяльності громадських та благодійних організацій, що працюють у сфері соціального захисту населення.

Відповідно до Закону безпритульними дітьми є діти, які були вимушені залишити або самі залишили сім’ю чи дитячі заклади, де вони виховувались, і не мають певного місця проживання.

З метою подолання дитячої безпритульності і бездоглядності, запобіганню соціальному сирітству, створенню умов для всебічного розвитку та вихованню дітей Кабінет Міністрів України затвердив Програму подолання дитячої безпритульності та бездоглядності на 2006-2010 роки.

Основними заходами Програми є удосконалення нормативно-правової бази, зокрема, внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо правового врегулювання питань соціального захисту дітей та запобігання бездоглядності, зокрема у частині посилення відповідальності батьків або осіб, що їх замінюють за неналежне виховання дітей, порушення їх прав, жорстоке поводження з ними, залучення до жебракування, проведення експертизи законодавства з питань дитинства.

При виробленні найкращих механізмів подолання дитячої безпритульності доцільно звернутись до міжнародного досвіду та до досвіду інших країн у вирішенні даного питання.

У міжнародному аспекті ідея прав дитини розвивалася поступово протягом багатьох сторіч. Але активізувався цей процес тільки в XIX ст., коли отримала розвиток концепція захисту дітей.

Вперше міжнародну стурбованість положенням дітей було висловлено у Женевській декларації 1923 р., спрямованої на створення умов, що забезпечують нормальний фізичний і психічний розвиток дитини, право дитини на допомогу, належне виховання, захист.

Важливим документом щодо захисту дітей стала прийнята 10 грудня 1948 р. Генеральною Асамблеєю ООН Загальна декларація прав людини. У ній вперше зафіксовані основи захисту прав дітей. Свій розвиток Декларація отримала в пактах прав людини, що гарантували рівні права всім дітям і забезпечення їх основних соціальних потреб.

Генеральна Асамблея ООН 20 листопада 1959 р. прийняла Декларацію прав дитини – документ, що регулює становище дитини в сучасному суспільстві. Декларація складається з 10 принципів, якими проголошується, що дитині, незалежно від кольору шкіри, мови, статі, віри, законом повинен бути забезпечений соціальний захист, надані умови та можливості, що дозволили б їй розвиватися фізично, розумово, морально, духовно. У соціальному відношенні висунуто вимоги щодо створення умов для здорової і нормальної життєдіяльності дитини, гарантування її свободи й гідності. Дитина повинна бути першою серед тих, хто одержує захист і допомогу, а також захищеною від усіх форм недбалого ставлення до неї.

Центральне місце серед цих документів посідає Конвенція про права дитини, прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 20 листопада 1989 р. і ратифікована Верховною Радою Української РСР 27 лютого 1991 року. Цей найбільш широко ратифікований документ встановлює в якості міжнародного закону всі права для забезпечення виживання, розвитку і захисту дітей.

В країнах Європи дитяча безпритульність розуміється по різному. Зокрема, це поняття включає в себе не лише дітей, що не мають постійного житла. Так, в Бельгії розрізняють три групи “дітей вулиці”: “діти вулиць” протягом більшої частини дня, які жебракують, працюють на вулиці, прогулюють школу; діти, які втекли з дому; псевдопостійні “діти вулиці”, що живуть вдома, але вулиця є середовищем їх постійного місцеперебування.

У Швеції дітей, що не контактують з батьками, проводять більшість часу в тимчасових приміщеннях та на вулицях, називають “покинутими”. Молодіжна політика цієї країни є елементом добре знаної “шведської моделі” економічного розвитку. Вона базується на пріоритеті молоді в різних галузях державної діяльності.

В Італії стосовно дитячої безпритульності вживається термін “неповнолітні групи ризику”.

У Великобританії осіб вулиці в залежності від віку називають: “юні втікачі” – діти до 18 років, які пішли з дому чи виховної установи; “молоді бездомні” – особи, які не мають роботи та постійного місця проживання; “ті, що сплять на вулиці” – підлітки та молодь, які не мають постійного притулку та ночують під мостами та в місцях різних вуличних будівель.

Виходячи з досвіду демократичних країн способом подолання проблеми дитячої безпритульності може бути об’єднання всіх існуючих соціальних програм для безпритульних дітей та створення єдиного державного інституту, що буде опікуватись дітьми.

Один з варіантів вирішення цієї проблеми є запровадження спеціалізованого омбудсмена з прав дітей. Світовий досвід знає приклади діяльності таких омбудсменів у США, Російській Федерації (на регіональному та місцевому рівнях), Норвегії, Гватемалі, Перу, Канаді, Іспанії та ряді інших країн.

Дитячі омбудсмени створюються відповідно до чотирьох основних моделей. Омбудсмени першої групи запроваджуються спеціальними законами, які приймаються парламентом (Норвегія, Швеція, Ісландія, Гватемала, Перу, Коста-Ріка, Колумбія, Люксембург та ін.). Омбудсмени другої групи створюються згідно із законодавством про охорону дитинства (Нова Зеландія, провінція Онтаріо (Канада) та ін.). Омбудсмени третьої групи існують у рамках відповідних державних органів (Ізраїль, Австрія, Іспанія, Данія та ін.), четвертої — у рамках неурядових організацій, під егідою яких вони і працюють.

Необхідність існування такого спеціалізованого омбудсмена зумовлюється щонайменше трьома причинами: по-перше, діти в силу особливостей психічного і фізичного розвитку вимагають особливого підходу; по-друге, в силу відсутності життєвого досвіду і в певній мірі залежного становища вони не завжди самостійно можуть захистити свої права і законні інтереси; по-третє, благополуччя та нормальний розвиток дітей визначають майбутнє будь-якої країни. Дитячий омбудсмен покликаний домагатися не тільки додержання законодавчо закріплених прав дітей, але й розширення і більш повного дотримання батьками своїх обов’язків перед дітьми.

Діяльність дитячих омбудсменів зосереджена виключно на питаннях забезпечення прав дитини. Функції та повноваження цих спеціалізованих омбудсменів у різних країнах різні. Наприклад, омбудсмен Швеції повинен відстоювати потреби, права та інтереси дітей і молоді та забезпечувати виконання Швецією взятих на себе зобов’язань відповідно до Конвенції ООН про права дитини.

Омбудсмен Гватемали уповноважений вести просвітницьку роботу в галузі прав дитини, розслідувати випадки їх порушень, контролювати діяльність державних установ, що надають послуги дітям, та стежити за тим, щоб національне законодавство не суперечило Конвенції про права дитини.

Дитячому омбудсменові Норвегії доручено сприяти захисту дітей і представляти їх інтереси перед органами державної влади чи керівництвом приватних компаній і організацій та стежити за умовами, в яких зростають і розвиваються діти.

В Ісландії служба омбудсмена зобов’язана полегшити долю дітей, а також стояти на сторожі їх прав, інтересів, потреб. Вона може проводити розслідування дій організацій чи їх службовців, які заподіюють шкоду правам дитини.

Комісар з прав дитини Нової Зеландії розглядає скарги дітей на порушення їх прав, а також здійснює моніторинг і дає оцінку дотримання національного закону про дітей, молодь, сім’ю. Комісар має право і зобов’язаний сприяти розробленню політики і розвитку послуг, спрямованих забезпечити благополуччя дітей і підвищити поінформованість суспільства з питань охорони прав дітей.

Завдання Комісії з прав дітей Німеччини полягає у тому, щоб представляти інтереси дітей як у парламенті, так і за його межами, вносити пропозиції щодо політики у сфері захисту інтересів дітей та сприяти парламенту у визначенні пріоритетів його роботи у цьому напрямі.

Служба дитячого омбудсмена Фінляндії утворена з метою дати молодим людям можливість одержувати у нього інформацію, консультації з правових питань та, при необхідності, залучати омбудсмена як представника неповнолітнього при розгляді у суді його справи.

Дуже цікавий та вартий уваги правовий статус омбудсменів з прав дітей у Російській Федерації, яка детально вивчила світовий досвід функціонування дитячих омбудсменів та заснувала на регіональному і місцевому рівнях різні моделі цього інституту.

Підставою запровадження в Росії омбудсмена із захисту прав дитини стало прийняття парламентом РФ федерального закону «Про основні гарантії прав дитини в Російській Федерації» та прийняте Міністерством праці Російської Федерації спільно з Дитячим фондом ООН (ЮНІСЕФ) рішення щодо організації і підтримки пілотного проекту з введення інституту Уповноваженого з прав дитини в ряді найбільш ефективно діючих в інтересах дітей регіонів. Метою запровадження омбудсмена із захисту прав дітей в ряді регіонів Росії є сприяння пріоритетності політики щодо дітей та підлітків, підвищення організаційного рівня виконання федеральних, регіональних і місцевих законів та інших нормативних актів, публічно-правова інформаційна діяльність у сфері прав дитини. Основними завданнями Уповноваженого з прав дитини є забезпечення гарантій державного захисту прав і свобод дитини; розвиток і доповнення існуючих форм і засобів захисту прав дитини; координація діяльності державних органів і громадських організацій в цій сфері; всебічне сприяння відновленню порушених прав дитини; формування єдиного підходу до політики охорони прав дітей; підготовка пропозицій з удосконалення федерального, регіонального та місцевого законодавства з прав дитини і приведення його у відповідність з міжнародними стандартами.

Вирішення проблеми дитячої безпритульності в Україні є головним обов’язком держави, основними напрямами правової політики якої мають стати подальше реформування системи нормативно-правового забезпечення захисту цієї категорії суспільства та значне підвищення рівня правової освіти і правового виховання дітей і молоді, що стане запорукою позитивних зрушень у цій сфері в найближчому майбутньому.

Н. І. Гуйван

Головний спеціаліст
Центру правової реформи і
законопроектних робіт Мінюсту