Перспективи створення в Україні спеціального органу із здійснення нагляду за забезпеченням реалізації права на доступ до інформації

Право на доступ до інформації є одним із найважливіших прав людини, передбачених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод та закріплених у Конституції України.

Для його належної реалізації потрібні значні зміни законодавства та одночасно відповідні інституційні зміни. Останнім часом процес законотворення в інформаційній сфері значно активізовано, зокрема, й завдяки діяльності Міністерства юстиції. Це стосується як удосконалення доступу до інформації так і забезпечення свободи слова. Проте, яке б досконале не було законодавство в цій сфері, важливим є встановлення дієвого контролю за його виконанням. Це має забезпечуватися як системою покарання за порушення встановлених норм, так і ефективною системою відповідних державних та громадських інституцій.

гляд міжнародного досвіду свідчить про те, що в світі спостерігається тенденція до створення наглядових органів в цій сфері, таких, як Комісари або Комісії з питань інформації. Вони функціонують в Словенії, Угорщині, Сербії, Македонії, Великій Британії, Португалії тощо. Одним з основних завдань таких Комісій (Комісарів) є розгляд скарг щодо недотримання права на отримання інформації через офіційну відмову, приховування певної інформації а також інших питань, що виникли під час подання й задоволення запиту. Іншим завданням Комісії (Комісарів) з питань інформації є збір інформації про функціонування права на отримання інформації: статистика поданих запитів, кількість відповідей, аналіз змісту проблем, що виникають.

Виходячи з огляду різних моделей функціонування таких органів у деяких країнах: Словенія, Сербія, Македонія і Туреччина, можна виділити такі основні завдання таких Комісій (Комісарів):

* розгляд позовів щодо порушення права на доступ до інформації;
* узагальнення та поширення інформації стосовно функціонування права на доступ до інформації.

У різних країнах рішення такого органу мають різний вплив. Так, в Угорщині, наприклад, рішення Комісара є лише рекомендаціями для державних органів. У Великобританії та Сербії такий орган виносить обов’язкові до виконання рішення про надання інформації.

Ідея створення такого органу відповідає світовим тенденціям розвитку інформаційного законодавства та ґрунтується на Рекомендації РЄ Rec(2002) 2 “Про доступ до офіційних документів“ (ухвалена Комітетом міністрів 21 лютого 2002 року на 784-му засіданні заступників міністрів), в якій зазначено, що заявник, якому було відмовлено в запиті про офіційний документ — в окремій його частині або щодо документа в цілому — або запит якого був відхилений чи залишився без відповіді впродовж терміну, про який ішлося в принципі VI.3, повинен мати доступ до процедури перегляду в суді або в іншій незалежній та неупередженій інстанції, що має бути встановлено законом.

Серед іншого, в Оціночному звіті ГРЕКО по Україні за 2007 рік, було зазначено, що “Закон України “Про інформацію” може бути удосконалений з метою спрощення процесу отримання офіційної інформації. Також необхідно запровадити чіткий обов’язок посадових осіб чи державних службовців допомагати громадськості відслідковувати і отримувати інформацію. Крім того, право на інформацію має підтримуватися ефективним механізмом оскарження. У державах-членах ГРЕКО існують гарні приклади спеціалізованих органів з належним рівнем незалежності, до яких громадськість може оскаржувати негативні рішення протягом розумного періоду часу. Такі органи також можуть допомагати органам влади у розробці уніфікованої практики“.

Також, питанню створення незалежного механізму контролю за додержанням законодавства про доступ до інформації було приділено велику увагу у Коментарях експертів Ради Європи (Х.Дарбішир та Д.Голдберг) у 2007 році до розробленого Мін’юстом проекту Закону “Про інформацію“ (нова редакція).

Більшість цих рекомендацій була врахована Міністерством юстиції під час підготовки проекту Закону України “Про доступ до інформації“, який передбачає також і внесення змін до Закону України “Про інформацію“. Проте питання створення окремого органу залишається відкритим.

Для захисту законних прав і свобод в Україні вже створені та діють відповідні органи: суди, прокуратура, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Громадський контроль за діяльністю органів державної влади здійснюють громадські організації та правозахисні групи. Однак інститути громадянського суспільства також не завжди мають можливість отримати своєчасну та повну інформацію, пов’язану з діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, маючи високий статус, визначений Законом України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини“, здійснюючи парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, не зможе оперативно розглядати такого роду скарги та не має достатньо ресурсів для такого роду роботи.

У рекомендаціях щодо створення посади Комісара з питань інформації в Україні, підготовлених експертом Ради Європи Х.Дарбішир, наголошувалося на тому, що «в країнах, що знаходяться на стадії переходу до демократії, Омбудсмен, як правило, вирішує ряд інших питань, пов’язаних з правами людини, та не має достатньо часу та ресурсів, аби забезпечувати право доступу до інформації». У зв’язку з цим, не рекомендувалося покладати такі функції на Омбудсмена або подібний орган. Однак, у деяких країнах (Швеція, Норвегія, Боснія і Герцеговина) така практика існує.

У згаданих рекомендаціях експертів Ради Європи зазначалось, що “процес призначення керівника такого органу повинен бути якомога більш відкритим і консультативним і бути передбаченим у законодавстві, при цьому прозорим повинен бути навіть процес висунення кандидатур і процес схвалення кандидатури парламентом. Кандидатури повинні пропонуватися всіма гілками уряду та всіма верствами громадянського суспільства.“ Такий прозорий порядок призначення керівника цього органу мав би стати однією з гарантій його незалежності.

Проте для того, щоб до процесу обрання та призначення цієї особи були залучені Президент України, Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України, необхідним є внесення змін до Конституції України, що здається у нинішніх умовах нереальним.

Також, для того, щоб запобігти дискредитації цього органу необхідно максимально чітко визначити його статус, повноваження, сферу впливу та передбачити достатнє фінансування. Усвідомлюючи, що такий орган може дублювати деякі повноваження інших органів в сфері доступу до інформації, слід таким чином «вписати» його в структуру контролюючих та наглядових інституцій, щоб він по-перше полегшив користування правом на інформацію та по-друге, не заважав існуючим органам у здійсненні своїх функцій.

Зважаючи на це, переконана, що в інформаційній сфері має функціонувати окремий незалежний орган, який стане арбітром у справах щодо доступу до інформації та забезпечить надання вказівок (або ж рекомендацій) органам державної влади стосовно надання у кожному конкретному випадку певної інформації відповідному суб’єкту запиту.

Його діяльність також має бути спрямована на забезпечення однакового застосування норм права щодо доступу до інформації (зокрема, шляхом видання рекомендацій (посібників) для державних службовців), з тим, щоб попереджувати можливість довільного трактування відповідних положень законодавства. Також, корисним була б його участь в організації навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з питань забезпечення доступу до інформації.

Головне, на мою думку, щоб статус такого органу, його функції, джерела фінансування були визначені законом.

С.С. Рябошапка