Коментар Харківської правозахисної групи до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України», винесений від імені Президента України на всенародне обговорення

Даний коментар побудовано найпростішим чином – виклад ведеться у прямій послідовності до тексту президентської ініціативи. Більш широкі, узагальнюючі висновки подано у прикінцевій частині тексту.

Зокрема коментар до ст. 71 Конституції України, з якої починається проект Закону, зводиться до критики запропонованого порядку виборів Президента України, органів державної влади та місцевого самоврядування «протягом одного року».

За викладеною в президентській ініціативі редакцією даної статті в березні одного й того ж року повинні відбуватися вибори народних депутатів України, у вересні – вибори депутатів місцевих рад та інших органів місцевого самоврядування, в грудні – вибори Президента України.

Такий порядок розділення виборів в часі нібито не дозволяє новообраному Президенту України негативно впливати на вибори створених паралельно до дії його мандату представницьких та самоврядних органів. Тобто структурна вертикаль влади не зможе формуватися як піраміда конкретних кадрових пріоритетів глави держави, в чому дійсно вбачається певний політичний сенс.

З іншого боку, якщо вибори двох гілок влади (президентсько-виконавчої і законодавчої) необхідно проводити в один рік, то з цього випливає можливість скороченого терміну здійснення ними своїх повноважень. Так, якщо Президент або парламент переобиратимуться достроково, то вони працюватимуть за скороченим терміном дії одержаного мандату. Наприклад, якщо будь-який Президент буде обраний на свою посаду після застосування процедури імпічменту щодо свого попередника, то він обійме посаду лише до чергових виборів Президента. Те ж саме стосується порядку дострокового обрання (переобрання) Верховної Ради України.

Адміністративного ефекту ця процедурна схема дає небагато, а політичні незручності створює очевидні. Виглядало б доцільним, якби для подібних випадків Президент мав свого заступника (віце-президента). Що ж стосується парламенту, то з огляду на його колегіальний масштаб і органічно притаманну йому інерцію дії, він повинен обиратися завжди на повний термін. Тоді ми здобули б і аргумент процесуальної економії, і певність того, що воля народу на всіх парламентських виборах має однакову політичну вагу.

Наступна теза (ст. 74) президентської ініціативи говорить, що Закони та інші рішення, прийняті на всеукраїнському референдумі, матимуть «вищу юридичну силу» відносно парламентських законів, отже, вони не потребують подальшого затвердження органами державної влади або посадовими особами.

Це означає, що закони, прийняті на референдумі, матимуть пріоритет перед законами, прийнятими Верховною Радою України. Адже в ст. 74 проекту змін до Конституції говориться саме про вищу юридичну, а не політичну силу таких законів. При цьому «формула референдуму» – точний, остаточно узгоджений текст законопроекту, що виноситься на всенародне голосування, не буде підлягати попередньому розглядові Верховною Радою України.

Цікаво відмітити, що діючий в Україні Закон про референдум містить статтю про необхідність винесення формули референдуму на голосування в парламенті. Сенс цієї норми полягає в тому, що вона дозволяє досягти мети референдуму за спрощеною процедурою. Інакше кажучи, якщо парламент своїм голосуванням підтримає формулу референдуму, то необхідність останнього суттєво зменшується. Щоправда, саме ця стаття Закону про референдум була проігнорована його формальними організаторами в 2000 р.

Слід особливо підкреслити, що ст. 74 в новій президентській редакції може також змінити існуючий порядок внесення змін до Конституції України. Адже вона сформульована таким чином, що старий порядок внесення змін доповнюється (неявно) новим порядком, так що в результаті її запровадження існуюча процедура внесення змін та доповнень до Конституції зберігається лише для трьох (I, III, XIII) розділів Основного Закону. Що ж стосується решти конституційного тексту, то він може бути змінений (доповнений) як за ст. 155 діючої Конституції, так і на основі всеукраїнського референдуму, який має «вищу юридичну силу» стосовно будь-яких нових парламентських законів.

Оскільки президентський законопроект в ст. 74 не розрізняє простих законів, і таких, якими вносяться зміни до Конституції, то можна вважати, що за новою редакцією Конституції нам пропонується фактично потрійний порядок внесення змін до Конституції: на основі статей 155 і 156 діючої Конституції, а також на основі ч.2 ст. 74 проекту Закону «Про внесення змін до Конституції України».

Не секрет, що в будь-якій економічно бідній та позбавленій усталеної практики демократії країні референдум є не тільки інструментом прямого політичного волевиявлення населення, але й засобом маніпулювання масовою громадянською свідомістю.

Зокрема помічено, що зовсім бідні або дуже багаті індивіди зовні схожі своєю політичною індиферентністю. Хоч і з цілком різних причин, вони мало чого сподіваються від політичної влади. Можливо тому світова практика знає не тільки досвід референдумів у процвітаючій Швейцарії, але й тріумфальні референдуми під орудою Б.Муссоліні, А.Гітлера і Ф.Кастро.

Економічний та моральний стан сучасної України навряд чи варто окремо коментувати. Але й без пояснень зрозуміло, що в існуючих умовах засобами референдуму українцям можна накинути будь-яке політичне рішення.

Розділ IV проекту Закону починається із запровадження справжньої конституційної новели – декларації принципу двопалатної структури української Верховної Ради, яка відтепер має складатися з Палати регіонів (верхньої палати) і Державних зборів (нижньої палати).

Слід зазначити, що сама по собі ідея двопалатного устрою Верховної Ради України особливих ідейних та політичних застережень не викликає. Претензії й критика з’являються пізніше, коли з аналізу пропозицій починає вимальовуватися конкретний сенс радикальних змін. Ситуація стає цілком прозорою вже тоді, коли ми усвідомлюємо, що Державні збори обираються, за задумом, на пропорційній основі, а Палата регіонів – на основі мажоритарної виборчої моделі.

І хоча президентський проект майже нічого не говорить про конкретний порядок обрання верхньої палати, обмежуючись твердженням, що члени Палати регіонів «обираються», не слід плекати ілюзій, що процедурний епітет тут пропущений випадково. Майже поряд в тексті законопроекту говориться про те, що Державні збори, на відміну від Палати регіонів, обираються на пропорційній основі.

Цілком логічно (в політичному сенсі) застановити собі, що Палата регіонів буде обиратися на мажоритарній, а не на пропорційній основі. Адже вибори мають проходити по областях (три мандати на регіон), де застосування іншої, ніж мажоритарна, виборчої системи є малоймовірним. Це доводить, що широко задекларовані наміри української опозиції перейти на пропорційний принцип формування парламенту президентською ініціативою свідомо ігноруються.

Всі ж бо знають, що народні депутати, обрані на пропорційній основі, сьогодні мають ті самі повноваження, що й депутати, обрані в мажоритарних округах. В структурно новій версії парламенту роль депутатів, обраних на пропорційній основі, різко зменшиться. Хоча їх стає формально на 50 осіб більше, однак політична сила обраних за пропорційним принципом Державних зборів суттєво поступається обраній на цій же основі половині складу діючої Верховної Ради України.

Отже, запровадження двопалатної структури парламенту на ділі не тільки не підсилить принцип пропорційності на загальнонаціональних виборах, але й переведе даний принцип на суттєво нижчий щабель політичної ефективності. Оскільки обрана за мажоритарним принципом Палата регіонів вочевидь домінуватиме над Державними зборами, логічно дійти висновку, що в своєму політичному світобаченні Президент не тільки не поступився мажоритарним принципом, але й майстерно підсилив його.

Що саме означає й важить мажоритарна система виборів в Україні, ми тепер добре знаємо. В нинішніх політичних обставинах вона є ефективним інструментом дезавуації демократичних досягнень пропорційної системи. Те, чого українській опозиції вдалося здобути на останніх парламентських виборах завдяки пропорційній системі, було швидко «збалансовано» підсумками мажоритарного голосування.

Не дивно, що за президентським законопроектом нинішні депутати мажоритарники можуть ще й позаздрити майбутнім членам Палати регіонів. І виборчий мажоритарний принцип зберігся, і повноважень суттєво збільшилося.

Водночас слід визнати, що п.6 ст. 81 проекту, який дозволяє достроково припинити повноваження тих народних депутатів, які вийшли або були виключені із складу партійної депутатської фракції, відверто підіграє як загальним засадам пропорційності, так і їх конкретним прибічникам. Проте цей суто внутрішній дисциплінарний порядок вочевидь не компенсує втрат, що їх понесуть члени Державних зборів через зменшення обсягу своїх повноважень у порівнянні з нинішньою організаційно цілісною Верховною Радою.

Особливої уваги заслуговує також ст. 83 проекту, яка передбачає створення так званої «постійно діючої» парламентської більшості. Адже саме в ній дана більшість вперше набуває конституційного статусу. Водночас зазначимо, що якими б не були окремі семантичні аспекти даного виразу, словосполучення «постійно діюча більшість» є вочевидь невдалим, оскільки важко не тільки здобути, але й просто уявити собі будь-яку незмінність в нетривкому стані парламентських голосувань.

І без спеціальних пояснень зрозуміло, що в політичній практиці парламенту завжди існують й далі існуватимуть питання, відносно яких стабільна більшість є принципово неможливою. Крім того, в парламентській практиці можливі «провокаційні» законопроекти, за допомогою яких суб’єкти законодавчої ініціативи свідомо підриватимуть здобуту політичними опонентами стабільність.

Обмежений тип сталої конституційної більшості можна уявити при голосуванні «за/проти» кандидатури на посаду Прем’єр-міністра. Тоді переможна більшість автоматично утворює відповідальну за дії уряду структурну частину Державних зборів. Однак навіть голосування «проти» в межах парламентської меншості не позбавляє депутатів від опозиції певної залишкової відповідальності за обраних. Адже голоси «за» часто-густо виникають як пряме віддзеркалення голосів «проти» й навпаки.

Президентський законопроект досить багато місця відводить повноваженням, які мають здійснюватися оновленою Верховною Радою на спільних засіданнях її палат. Однак, попри суттєвий сам по собі перелік цих повноважень, кидається у вічі те, що оновлена Конституція не передбачає якоїсь конкретної процедури голосування на спільних парламентських засіданнях. Така процедурна незаповненість конституційного простору викликає подив.

Чи рішення на спільних засіданнях Палати регіонів і Державних зборів прийматимуться більшістю від загального складу палат, чи вони прийматимуться лише тоді, коли окрема більшість членів Державних зборів зуміє поєднатися з окремою більшістю Палати регіонів, залишається поки що незрозумілим.

Якщо в президентській ініціативі передбачається роздільне голосування по палатах також і на їх спільних засіданнях, тоді останні суттєво втрачають свій якісний сенс. Адже спільне засідання палат при роздільному голосуванні майже нічого не дає. Коли ж голосування буде відбуватися в рамках тимчасово «монолітного» складу Верховної Ради, тоді невиправданою виглядає сама ідея поділу на палати.

Так або інакше, але в даному вигляді ідея конституційно зафіксованих спільних засідань палат із спеціальною компетенцією видається не тільки не досить прописаною, але й не досить вмотивованою.

В ст. 85 проекту Закону про внесення змін до Конституції говориться про роздільну компетенцію Палати регіонів і Державних зборів. Зокрема, до відання Палати регіонів віднесено «схвалення законів, прийнятих Державними зборами». Такий вираз виглядає доволі невдалим, бо зрозуміло, що «схвалення» в якості голосування по тексту може не тільки підтримати закон, попередньо прийнятий Державними зборами, але й відхилити його. Більш доречним в даному випадку було б вжити вираз: «голосування по законах, прийнятих Державними зборами».

Звертає на себе увагу й те, що до відання елітної Палати регіонів в проекті віднесено майже всі кадрові повноваження нині діючої Верховної Ради України, за винятком новели щодо «призначення за поданням Президента України Прем’єр-міністра України».

Саме Палаті регіонів належать повноваження обирати (тим самим контролювати) загальний кадровий склад судової гілки влади в Україні. Конституційний Суд віднині залежатиме своїм кадровим складом від Палати регіонів на 50 відсотків, а судді в судах загальної юрисдикції – на 100 відсотків, адже вони в повному складі обиратимуться українськими «сенаторами».

Оскільки вибори суддів загальних судів, за проектом, мають відбуватися на десятилітній строк, професійну поведінку суддів можна буде певною мірою політично коригувати. Таким чином, пропоноване Президентом скорочення нинішнього безстрокового (довічного) терміну повноважень суддів виглядає як простий і ефективний дисциплінарно-превентивний захід.

Водночас, як дозволяє реформа, тих суддів Конституційного Суду України, які сподобаються Президенту або Палаті регіонів під час дії першого терміну свого перебування на посаді, можна буде призначити на посаду вдруге. Діюча Конституція цього не дозволяє, але в президентському проекті говориться про можливість повторного заміщення посади конституційним суддею. Відповідно термін виходу на пенсію конституційних суддів продовжено до досягнення ними 75-літнього віку, що само по собі особливих заперечень не викликає.

Оскільки судді Конституційного Суду тепер мають виключно призначатися, а не обиратися на свою посаду, й таке призначення може відбуватися два рази поспіль, загроза кадрового фаворитизму в структурі українського конституційного нагляду й контролю суттєво посилюється.

За конституційною реформою скасовується також обмеженість терміну перебування на посаді голови Конституційного Суду. Нині даний термін дорівнює трьом рокам, за проектом же він не обмежується в часі. Оскільки за оновленою Конституцією голови українських судів призначаються виключно Президентом, заміщення посади голови Конституційного Суду також стає прерогативою глави держави (!).

Саме тому розширення демократії, як ідеологічно задекларований головний наслідок конституційної реформи, виглядає в президентському проекті риторичним. Адже за такої реформи реально зросте не стільки демократія, скільки «гольф-клубний» менталітет, корпоративізм в структурі всієї української владно-пірамідальної ялинки.

Оскільки судді й загалом суди можуть бути незалежними лише впродовж відносно короткого терміну своїх повноважень, їх поведінка під час першого перебування на посаді становитиме відносно хитку запоруку переобрання на наступне десятиліття. Очевидно, що при цьому ступінь їх професійної незалежності зменшиться. Так за новою моделлю реформи ефективно контролюватиметься вся їх передпенсійна кар’єра.

Що ж стосується моделі конституційних повноважень Державних зборів, то вони в проекті визначені водночас стисло й скромно. Хоча саме Державні збори мають за проектом призначати на посаду українського Прем’єр-міністра, проте робити це вони можуть виключно за поданням Президента.

Звісно, вони зможуть приймати автономно певні закони, але слід звернути увагу на те, що ці закони стануть чинними тільки після їх подвійного затвердження Палатою регіонів і Президентом. Фактично над законами Державних зборів завжди нависатиме загроза подвійного вето.

Довірене Державним зборам призначення виборів Президента України у строки, передбачені Конституцією, через очевидний автоматизм цієї дії, не можна вважати серйозним повноваженням. Йдеться ніби про функцію муедзина, що сповіщає місту час молитви.

В проекті (ст.90) говориться також про право Президента достроково припиняти повноваження Державних зборів у разі, якщо протягом місяця в палаті не буде сформована «постійно діюча парламентська більшість».

Але, по-перше, нічого «постійно діючого» не можна сформувати на протязі місяця – проблематичність даної тези стає очевидною через брак критеріїв «постійності» – а, по-друге, не зовсім ясно, в чому має проявитися політичний сенс згаданого новоутворення. Отже, залишаються стратегічні питання: більшість по відношенню до чого? Постійність в чому?

Виглядає так, що саме цей фрагмент конституційної новели найбільше свідчить про брак її загальної логічної конструкції. Не можна сформувати більшість без чітко вказаного орієнтиру згуртування. Не можна пересвідчитись в «постійності» політичної більшості протягом місяця.

В політиці не існує нічого постійного крім вічної гри інтересів, полемічної думки, флуктуацій політичних настроїв. Саме тому президентський проект нагадує адресовану парламенту вимогу політично «заморозитися», зафіксуватися в певному ментальному стані, критерії якого не визначені.

Отже попри всю офіційну риторику прибічників реформи, неупереджений аналіз її ідеологічних джерел свідчить, що насправді вона не зменшує, а збільшує авторитарні начала в державному управлінні країною.

Адже навіть призначення силових міністрів за реформою залишається прерогативою Президента України. Тільки тепер таке призначення буде здійснюватись на основі прямого конституційного припису, а раніше даний порядок діяв фактично (силові міністри в списку призначень не виділялися конституційно).

Щоправда раніше всі міністри призначалися на свої посади Президентом, а за реформою «ординарні» міністри призначатимуться на посади Державними зборами. Певна обмежена демократизація конституційної процедури створення виконавчої гілки влади тут помітна, але якщо згадати, що голови місцевих державних адміністрацій, як і раніше, призначатимуться Президентом, а сама адміністрація Президента за бюджетними витратами й надалі перевершуватиме уряд, то ця поступка не виглядає принциповою.

Як зазначається в діючій Конституції, Президент створює суди у визначеному законом порядку. За реформою ж він їх ще й ліквідовує, визначає кількість суддів у судах, здійснює переведення суддів, призначає керівників судових установ. Логічно дійти висновку, що за проектом реформи Президент здійснює не стільки обмежене судове адміністрування, скільки прямо керує всією судовою системою.

Отже, які узагальнюючі висновки можна зробити з наведеного? Думається, перший з них той, що проект конституційної реформи збільшує, а не зменшує начала централізації в країні. У ньому йдеться не про обмежене запровадження парламентсько-президентської конституційної моделі, а про доцентрову модифікацію всієї структури державної влади в Україні.

З цією метою ідеологами та безпосередніми авторами реформи вжито декоративну модель пропорційного обрання депутатів Державних зборів, які тут же позбавляються скільки-небудь вартісних конституційних повноважень. Отже, за реформою збільшується не стільки пропорційний, скільки мажоритарний принцип формування вищого законодавчого органу України.

З філософської ж точку зору виглядає на те, що в проекті взагалі віддзеркалилась сумна тенденція українського сьогодення до звуження демократичних засад національного парламентаризму, відобразилась загальна тимчасова деградація політичної системи країни.

Як свідчить політична теорія, справжня демократія є складною соціальною інституцією з гранично чіткими процедурними вимогами й мало передбачуваними наслідками застосування цих вимог. Отже, демократія тому й демократія, що її рішення неможливо програмувати. В проекті ж конституційної реформи ми бачимо очевидне бажання влади звузити простір політичної свободи народу, вилучити з громадянського вжитку стохастичні політичні процеси, збільшити рівень державного впливу на громадянське суспільство, контролювати всі стратегічні рішення, що визрівають і приймаються в ньому.

Можна також сказати, що за своїм конкретним адміністративним задумом і навіть ментально підсвідомим політичним потенціалом проект конституційної реформи не тільки не довіряє демократії, але й боїться її. Він зловживає професійно-демократичною фразеологією, але насправді «не вірить» в ліберальні свободи й творчу непередбачуваність людського поступу. Формально він апелює до класичних постулатів конституціоналізму, але фактично ігнорує і вульгаризує його складні антиномічні засади.

Складається враження, що за проектом стоїть переконання його авторів не тільки в тому, що «національна ідея не виправдала себе», але й в тому, що не виправдала себе ідея демократична. Оскільки існуюча в Україні демократія за своїми результатами часто-густо не узгоджується з авторитарним розумінням політичної доцільності, населенню й надалі пропонуються політично обскурантистський спосіб вирішення політичних завдань.

В своїх неявних аспіраціях проект виходить з визнання перспективи довгострокової бідності в Україні. В жодному разі він не стимулює начала так званого «суспільства ризику» (У.Бек), яке за своїми головними відправленнями орієнтується на поступ.

Відтак проект є «дисциплінарним» за своїм змістом та натужно-лицемірним за формою. В своєму нинішньому варіанті він вочевидь не обіцяє Україні приросту демократії і свободи. В своїй основі він є не більше як рафінованою версією референдуму «за народною ініціативою» зразка 2000 р.

Отже, не дивно, що даний проект був засуджений практично всіма українськими учасниками Міжнародної конференції на високому рівні «Громадянське суспільство в Україні», що відбулася 7-8 квітня 2003 р. у Вашингтоні.

конституційний експерт Харківської правозахисної групи

«Права людини», №13, 1-15 травня 2003 р.