Публікація

В МВС, за допомогою громадських організацій, з’явилася стратегія розвитку

Як стало відомо УГСПЛ, Міністр схвалив стратегію розвитку МВС, запропоновану громадськими організаціями. До вашої уваги текст документа.

СТРАТЕГІЯ РОЗВИТКУ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

І. Короткий опис сучасного стану МВС

 

У 2013 р. ОВС України нараховували 261 тис. осіб, включаючи персонал внутрішніх військ, курсантів та цивільних службовців. Така кількість у 1,5 рази перевищувала середній європейський показник (300 поліцейських на 100 тис. населення) та була майже вдвічі більшою, ніж передбачають рекомендації ООН – 222 поліцейських на 100 тис. населення. При 21 млн. 840 тис. осіб економічно активного населення це означало, що кожний 83-й працюючий громадянин отримував зарплату від МВС України.

Одночасно рівень довіри громадян до міліції максимально сягав лише 3-5%, а після подій Євромайдану цей показник, за даними  Інституту соціології Національної академії наук України, впав до 0,8% опитаних, при цьому довіра самих працівників міліції до влади традиційно не перевищувала 3%. Причинами такої тотальної недовіри владних структур одна до одної, як і вкрай низького кредиту довіри населення до правоохоронців, стали системні недоліки в діяльності ОВС України.

Визначальними недоліками є застаріла структура МВС та система відомчого управління, які утримують МВС на стадії непропорційно великого «міністерства міліції». Дублювання функцій різних підрозділів в цьому «міністерстві» супроводжується завищеним відсотком управлінського персоналу та внутрішньою конкуренцією між департаментами. Недосконала та повільна система прийняття управлінських рішень не сприяє гнучкому управлінню підрозділами, ефективному реагуванню на ситуацію та відповідальному ставленню керівників місцевого рівня до виконання своїх обов’язків в якості менеджерів. Ситуація в АР Крим та східних областях України виявила неможливість «міністерства міліції» комплексно реагувати на загрози громадській безпеці без узгоджених дій з підрозділами МНС та прикордонної служби, оперативно впливати на ситуацію ресурсами територіальних управлінь.

За роки незалежності МВС не змінило успадковану від СРСР мілітаризовану модель діяльності, що особливо впливало на тактику охорони громадського порядку, орієнтовану переважно на жорстке реагування в умовах масових заворушень. Процес підготовки особового складу, відповідно, в якості пріоритетів залишає зразки поведінки, притаманні більш військовим, аніж поліцейським підрозділам. Найбільш наочно це проявилося під час подій Євромайдану, коли силовими акціями спецпідрозділів міліції та внутрішніх військ були незаконно спричинені телесні ушкодження сотням учасників мирного зібрання та журналістам. У межах пострадянської мілітаризованої моделі МВС продовжувало культивувати образ монопольного «борця із злочинністю», успішність діяльності якого в цілому не залежала від підтримки населення, а ефективність роботи оцінювалась морально застарілою системою кількісних показників боротьби із злочинністю. В результаті лише протягом 2013 р. МВС отримало близько 195 тисяч звернень громадян стосовно неправомірних дій правоохоронців – в середньому по одній скарзі на кожного атестованого працівника ОВС.

МВС у плануванні своєї діяльності залишається під суттєвим впливом політичних сил, що наочно проявилося у кадровій політиці останніх років, коли на керівні посади в усіх областях призначалися виключно вихідці з Донецької області. Результатом боротьби політиків за вплив на призначення в МВС «своїх людей» стало звільнення за роки незалежності понад 300 перших керівників обласного рівня, в тому числі 17 керівників ГУМВС у Львівській області, 15 – у АР Крим, 13 – у м. Києві.

Політичний вплив поглиблюється хронічним недофінансуванням МВС коли цьому озброєному органу виконавчої влади надається лише 40% від передбаченого законом бюджету. Водночас за МВС законодавчо закріплюється право отримувати решту коштів за рахунок громадян та інших недержавних джерел фінансування. На практиці це призвело до існування широкого спектру адміністративних послуг МВС, в яких існують необґрунтовано завищені тарифи, монопольність ціноутворення за відсутності стандартів цих послуг. Відсутність дієвих запобіжників від корупції, халатність посадовців, вимагання «благодійних внесків» перетворили українську міліцію з органу захисту прав споживачів адміністративних послуг на одного з найбільших порушників у цій сфері. Щорічно від недосконалостей адміністративних послуг ДАІ та дозвільної системи МВС потерпало щонайменше 2 млн. громадян.

З поглибленням проблем фінансування усе більша частина діяльності міліції, замість виконання покладених на неї обов’язків, спрямовується на самозабезпечування й особисте збагачення керівників усіх рівнів шляхом протиправного позбавлення співгромадян власності, що їм належить. Окрім того, вкрай розвинутою стала система внутрішньої корупції з системою «тарифів», що охоплює практично усі сфери діяльності працівників ОВС – від надання відпустки або вихідного до отримання чергового звання, посади чи відомчої відзнаки.

Забезпечення умов праці персоналу МВС залишається вкрай незадовільним. Це стосується відсутності необхідної кількості приміщень, оргтехніки та навіть меблів, відсутності практичного соціального захисту працівників, недосконалої системи оплати, коли майже 30% зарплати підлеглих залежить від суб’єктивного ставлення до них керівника. Недоліки управління призводять до непропорційного функціонального навантаження, коли, наприклад, на одного дільничного інспектора в середньому припадає 3 тис. мешканців міста або 2,2 тис. жителів сільської місцевості. Вкоренилася невиправдана практика тривалості робочого дня понад 12 годин на добу, невикористання всіх вихідних днів у місяці для значної частини персоналу. Майже третина співробітників не відпочиває у вихідні дні.

Низку системних недоліків завершує відомча політика у сфері прозорості та підзвітності суспільству, де МВС в цілому вкрай повільно змінює закрито-упереджене ставлення до стосунків з громадськістю. Сьогодні у складі атестаційних комісій відсутні представники громадськості, потерпілі громадяни не мають можливості повноправно долучатися до ходу службових розслідувань за їх скаргами, скасована апробована практика мобільних груп з моніторингу забезпечення прав людини в діяльності ОВС. Відсутність дієвих механізмів громадського контролю стала однією з причин того, що у 2013 році органами прокуратури було розслідувано 11176 кримінальних проваджень стосовно працівників ОВС, з них 3031 – за фактами жорстокого поводження.

Враховуючи, що правоохоронні органи у сучасній Україні повинні бути насамперед сервісними службами, що допомагають суспільству влаштувати безпечний та законний добробут у власній країні, пропонується запровадити Стратегію розвитку органів внутрішніх справ, яка передбачає формування МВС України як інституту європейського зразку та формування поліції як основного виконавця щодо забезпечення безпеки населення.

 

ІІ. Вимоги суспільства до поліції

 

Пропонована Стратегія орієнтована на задоволення таких вимог суспільства до поліції[1]:

1. Пріоритетним напрямком роботи поліції має бути служіння як потребам окремих громадян, так і суспільним групам.

Мається на увазі готовність поліції ефективно реагувати на заяви окремих громадян, підтримувати з ними постійний зв’язок та інформувати про хід розгляду їх справ. Вбачається, що жодна із заяв та скарг громадян не залишиться незареєстрованою та своєчасно нерозглянутою, незалежно від того, має заявник будь-які привілеї або ж навпаки – є обмеженим у частині реалізації певних прав.

Одночасно від поліції очікується високий рівень толерантності до вразливих груп населення, які потребують на підвищену увагу та додатковий захист своїх прав з боку поліції. До таких груп зазвичай відносять представників етнічних меншин, мігрантів та шукачів притулку, людей з фізичними або психічними вадами, осіб нетрадиційної сексуальної орієнтації, людей похилого віку та дітей. Поліція повинна здійснювати постійний моніторинг ситуації щодо потреб цих категорій населення, розроблювати відповідні програми або плани заходів щодо надання їм додаткової допомоги, відслідковувати їх ефективність та бути одним із ініціаторів загальнодержавного процесу соціальної адаптації окремих категорій населення.

2. Поліція повинна відповідати перед законом, а не перед урядом.

Усі рішення поліції мають бути вмотивовані законом та підтримані судом, а не диктуватися урядом та побажаннями політичних партій. Рекомендації, ноти підтримки або протесту, декларації та політичні заяви, звичайно ж, можуть бути прийняті до уваги керівниками поліції при прийнятті управлінських рішень, проте лише як додаткові аргументи (контраргументи) до вимог закону, на підставі яких діє поліція.

Слід окремо оцінювати роль і ступінь причетності керівників поліції до розробки та впровадження законодавства, щоб уникнути випадків їх можливої політичної заангажованості.

3. Поліція повинна захищати права людини, особливо ті, які є необхідними для вільної політичної діяльності у демократичному суспільстві.

Поліція має впроваджувати процедури та нормативні акти, які унеможливлюють здійснення свавільних арештів та затримань, забезпечують захист затриманих осіб від катувань та жорстокого поводження. Окремим напрямком діяльності є розробка алгоритму дій під час охорони мирних зібрань з метою забезпечення права громадян на свободу слова, вираження поглядів та переконань. У поліцейських підрозділах має бути запровадження спеціального навчання персоналу з метою забезпечення прав людини в діяльності органів внутрішніх справ. Випадки застосування сили та фізичного примусу мають бути суворо регламентовані детальними нормативними приписами, в переважній більшості своїй – санкціоновані і ретельно розглянуті керівництвом поліції спільно з іншими інстанціями, що контролюють діяльність поліції.

4. Поліція має бути прозорою у своїх діях.

Поліцейські підрозділи мають бути достатньо відкриті для форм зовнішнього контролю, в тому числі – громадського контролю. Основна статистика поліції (чисельність особового складу, гендерний баланс, розмір бюджету тощо) має бути доступна для суспільства, а прохання громадян та організацій про доступ до обмеженої інформації мають розглядатися в розумний строк і з детально вмотивованою відповіддю в разі відмови. Поліція має запровадити посади для спеціальних посадовців  або створити окремі підрозділи, які відповідають за зв’язок із громадськістю та міжнародними організаціями. Суспільство також повинно без зайвих зусиль мати доступ до інформації, що стосується планування роботи поліції в цілому, реалізації запланованих заходів та результатів роботи.

Розширення Європейського Союзу за рахунок країн Центральної та Східної Європи висунули перед національними урядами завдання реформування поліції (міліції) в професійний деполітизований і ефективний інститут, заснований на принципах верховенства права, ринкової економіки і толерантності стосовно культурних, релігійних та етнічних груп. Як результат, перелік завдань для органів внутрішніх справ цих країн відповідно до засад сучасної поліцеїстики було розширено наступними положеннями:

·      Встановлення ефективного громадського контролю.

·      Демократична та ефективна система підзвітності суспільству.

·      Партнерські відносини із населенням в рамках моделі «community policing».

·      Професіоналізм персоналу, скорочення його чисельності, вироблення професійної етики.

·      Підвищення рівня диверсифікованості персоналу для кращого відображення етнічної та гендерної структури населення.

·      Постійний зв’язок з поліцейськими підрозділами інших держав.

Для більшості європейських поліцейських систем досягнення означених вимог стало можливим за умови реформування, яке відбувалося за декількома провідними принципами. Перелік принципів реформування дещо відрізнявся у кожній країні, що залежало як від політичної ситуації, так й від ступені готовності державних структур до реорганізації власної діяльності. Проте в узагальненому вигляді принципи реформування органів внутрішніх справ як споріднені та універсальні категорії виглядають сьогодні наступним чином:

1.    Верховенство права.

2.    Деполітизація.

3.    Демілітаризація.

4.    Децентралізація.

5.    Підзвітність та прозорість в роботі.

6.    Тісна співпраця з населенням та місцевими громадами.

7.    Професійна підготовка персоналу.

Опис цих принципів наведений в Додатку 1.

 

ІІІ. Стратегічна візія розвитку МВС та поліції

 

У цьому розділі розглядається бачення реформованого МВС та здійснених принципів реформування органів внутрішніх справ.

 

1. Оптимізація структури МВС

 

МВС має таку структуру, аби жодним чином не асоціюватися з «міністерством поліції», виконуючи при цьому роль цивільного та відкритого Home office, в якому Служба національної поліції є лише складовою частиною.

До складу нового МВС можуть входити різні служби (національної поліції, Національної гвардії, прикордонної, міграційної служб, служби з питань надзвичайних ситуацій та ін.), проте головною умовою побудови МВС є фінансова та організаційно-управлінська самостійність кожного з них (як окремого органу виконавчої влади), отримана в результаті реформування та розробки власної стратегії розвитку.

Міністр МВС з центральним апаратом виконує роль куратора та координатора діяльності з правом прямо керувати кожною із служб лише у надзвичайних випадках. Робочі стосунки та субординація між міністром МВС та керівниками служб мають таку ж ступінь демократичності, як стосунки прем’єр-міністра з міністрами в рамках Кабінету Міністрів України.

Разом з демократичними засадами та самостійним статусом кожної із служб, в МВС існують чіткі та зрозумілі правила взаємодії. Такі правила у разі необхідності забезпечують злагоджену роботу різних служб для вирішення проблем на національному рівні (формування нових підрозділів та робочих груп, відкомандирування персоналу, послідовність дій та використання ресурсів), а також забезпечують робочу взаємодію регіональних (територіальних) представників різних служб в їх повсякденній діяльності.

Більшість ресурсів МВС спрямовується на задоволення потреб населення на рівні територіальних громад, через що витрати на бюрократичні потреби та управлінський апарат зведені до мінімуму за рахунок запровадження інформаційно-комунікаційних технологій управління.

МВС має єдину систему електронного документообігу із сучасними механізмами її захисту, уніфікованими базами даних, системою планування поточної робочої діяльності та дистанційного контролю за якістю роботи окремих виконавців. Вміння працювати в системі електронного документообігу є професійно необхідною якістю кожного працівника МВС.

За Службою національної поліції закріплюється функція превенції правопорушень та охорони громадського порядку в якості основних виконавців, через що основними є служби дільничних інспекторів та патрульної поліції, які концентрують до 70% персоналу Служби. Інші 30% складає персонал чергових частин, служби детективів по розкриттю загально-кримінальних злочинів, служб інформаційного та логістичного забезпечення.

 

2. Верховенство права

 

МВС регулярно проводить ревізію та оновлення нормативної бази з урахуванням нових міжнародних документів, імплементованих Україною, рішень Європейського суду з прав людини, а також рекомендаційних документів міжнародних інституцій. Одночасно МВС регулярно виходить із законодавчими ініціативами, спрямованих на встановлення чіткої узгодженості всіх правових норм в галузі кримінального, адміністративного, трудового, цивільного та інших галузей права, що регламентують діяльність персоналу.

У нормативній базі МВС закріплено максимально деталізований спектр завдань, функцій та повноважень, що зменшує ризик довільних дій правоохоронців та автоматично мінімізує ризик порушення закону з боку персоналу МВС. Одночасно максимально регламентовано дії посадових осіб шляхом розробки деталізованих нормативно-правових актів, настанов, рекомендацій, інструкцій, що передбачають усі можливі варіанти поведінки персоналу в стандартних та нестандартних ситуаціях. Для спрощення застосування ці нормативні акти зведено в один комплексний документ (за прикладом європейських кодексів поведінки поліції Polіce Code of Conduct).

Персонал МВС надає приклад у дотриманні законів, застосування яких він забезпечує. При здійсненні своїх функцій персонал МВС діє тільки на підставі закону, дотримуючись особистих прав громадян і не вчиняючи довільних або противоправних дій. З цією метою в нормативній базі МВС поглиблено та деталізовано низку обмежень для персоналу, дотримання яких забезпечує: високу виконавчу дисципліну персоналу; відданість правоохоронній діяльності та неможливість займатися підприємницькою діяльністю; незацікавленість персоналу в отриманні подарунків і винагород від приватних осіб; нерозголошення службової інформації; обмеження на участь у політичному житті.

 

3. Деполітизація

 

На рівні МВС розроблена система менеджменту та механізми виконавчого контролю (розмежування компетенції, усунення дублювання повноважень), які зводять до мінімуму можливість прийняття рішень керівництвом безпосередньо під впливом політичних сил або ж під впливом власних політичних уподобань. Прийняття рішення керівництвом має такі обов’язкові елементи, як збір інформації, аналіз аргументів та контраргументів, обговорення, колегіальність при розробці варіантів рішення.

У разі виявлення фактів або виникнення аргументованої підозри щодо дій посадової особи МВС в інтересах представників політичних сил, така посадова особа відсторонюється від виконання обов’язків та становиться об’єктом внутрішнього розслідування.

На рівні МВС сфери політичного та фахового керівництва обов’язково розмежовуються з метою забезпечення стабільності професійного складу ОВС. На посаду міністра призначається виключно цивільний представник політичних сил, термін перебування якого (якої) на посаді залежить від перебігу політичних обставин. На посаду керівника Служби національної поліції призначається високопрофесійний поліцейський фахівець зі стажем служби в поліції не менше 20 років, необхідним рівнем освіти та досвідом управління. Призначення відбувається на строк 4 роки з правом подальшого його продовження. Керівник поліції не складає автоматично повноважень зі зміною уряду або міністра внутрішніх справ.

У підрозділах МВС заборонено використання будь-яких предметів чи техніки, що мають символіку політичних партій. Персоналу МВС у службовий час заборонено висловлювати особисте ставлення до тієї чи іншої політичної партії та обговорювати політику партій під час службових нарад. Це положення розповсюджується також на працівників МВС у позаслужбовий час, якщо вони носять елементи уніформи чи розпізнавальні знаки, що дозволяють ідентифікувати їх приналежність до МВС.

Представникам політичних сил заборонено здійснювати будь-яку політичну діяльність у службових приміщеннях МВС, а також запрошувати персонал в якості експертів або консультантів без погодження з міністром МВС.

 

4. Демілітаризація

 

У складі МВС відсутні військові частини та підрозділи, усі структурні підрозділи МВС є цивільними службами, персонал яких, хоча й частково виконує службові обов’язки в уніформі, проте не має спеціальних звань, аналогічних військовим, та не використовує військову атрибутику чи символіку. Національна гвардія та прикордонна служба, як найбільш мілітаризовані підрозділи у складі МВС можуть мати статус лише воєнізованих формувань.

МВС має розроблену систему професійних стандартів поведінки, спрямовану на розвинення у персоналу ініціативи, самостійності у прийнятті рішень, готовності брати відповідальність за власні поступки. Усі рудименти військової дисципліни та підготовки ліквідуються.

Якісно змінено стандарти фізичної та вогневої підготовки персоналу, які передбачають максимальне наближення тренувань та випробувальних тестів до реальних умов несення служби з одночасним пріоритетом спричинення мінімальних ушкоджень особам, до яких застосовуються сила, спеціальні засоби або табельна зброя.

 

5. Децентралізація

 

Територіальні підрозділи служб МВС мають право самостійно вирішувати питання планування поточної діяльності, кадрової політики та розподілу наданого бюджету, несучи повну відповідальність за прийняті рішення перед місцевою громадою та керівництвом МВС.

Планування поточної діяльності територіальних підрозділів здійснюється на підставі рекомендацій, що спрямовуються центральним апаратом МВС, з урахуванням особливостей регіональної ситуації та потреб місцевих громад.

Державна політика в сфері бюджетування МВС відрегульована таким чином, що дозволяє територіальним підрозділам використовувати ресурси, надані з боку місцевих органів самоврядування. Процедура отримання додаткових надходжень до бюджету територіальних підрозділів передбачає механізм антикорупційного контролю, а  інформація про додаткові надходження є відкритою для громадськості.

Частина функцій з підримки правопорядку (патрулювання громадських місць, дотримання правил торгівлі та паркування транспортних засобів тощо) передається під юрисдикцію місцевої поліції, яка створюється за рішенням місцевих органів самоврядування та фінансується за їх рахунок. Контроль за діяльністю місцевої поліції здійснює Служба національної поліції МВС та місцеві органи самоврядування.

 

6. Підзвітність та прозорість в роботі

 

МВС має інформаційну політику, яка забезпечує широкий багатоканальний зворотній зв’язок з різними категоріями громадян (листування, особисті прийоми, соціальні мережі, електронне листування, телефонні консультації), а також дозволяє впевнитися в тому, що рішення та дії правоохоронців є максимально прозорими та відкритими для населення.

Нормативна база МВС, розміщена в інтернет-ресурсах та постійно оновлювана, є вільною для доступу громадян в частині відкритих документів відповідно до чинного інформаційного законодавства. Одночасно МВС аналізує коментарі та зауваження, що надходять стосовно тих чи інших документів, з наступною ініціацією їх змін та вдосконалення.

МВС використовує новітні інформаційні технології, розроблені, серед іншого,  для автоматизованого обліку будь-яких звернень громадян та гарантованої реакції персоналу на ці звернення; для аналізу повідомлень громадян про правопорушення та прогнозування криміногенної ситуації; для візуалізації цієї діяльності та інформування громадян в рамках інформаційної платформи Crime mapping.

МВС та його територіальні підрозділи щороку публікують повний звіт за основними напрямками діяльності, включаючи плани та результати роботи поліцейських підрозділів, загальний бюджет, розміри та структуру витрат, характеристику персоналу поліції (за віком, статтю, рівнем освіти та кваліфікації), кадрові зміни, аналіз основних проблем діяльності.

МВС має розроблену політику якості в наданні правоохоронних послуг, яка включає мінімальні стандарти забезпечення безпеки громадян, стандарти професійних дій персоналу МВС у різних ситуаціях, чіткі та зрозумілі механізми забезпечення якості правоохоронних послуг.

Збитки, завдані громадянам внаслідок непрофесійних та неправомірних дій персоналу МВС, компенсуються за рахунок винних осіб, а у разі неможливості такої компенсації – за рахунок бюджету територіального підрозділу, де проходили службу винні особи.

МВС сприяє розвитку форм громадського контролю за діями правоохоронців та розглядає його як один з дієвих механізмів запобігання корупції серед персоналу.

Головним результатом роботи є впевненість більшості населення в тому, що персонал МВС: (а) кваліфіковано здійснює правоохоронну діяльність щодо попередження злочинності, розкриття вчинених злочинів та охорони громадського порядку; (б) чесно виконує свої обов’язки та дотримується законів;  (в) допомагає пересічним людям; ставиться до всіх людей з повагою.

 

7. Тісна співпраця з населенням та місцевими громадами

 

На рівні МВС визнано неможливим виконання завдань в галузі правопорядку лише за рахунок персоналу та його технічного оснащення, без активної допомоги з боку населення. Через це основним пріоритетом в роботі МВС є встановлення виключно партнерських засад взаємодії з громадами в рамках загальновизнаного в світі підходу community policing.

Персонал МВС здійснює постійний аналіз проблем місцевого населення та окремих груп для планування службової діяльності та оцінки ефективності власної роботи.

Пріоритетом в діяльності поліції є не стільки реагування на кримінальні прояви, скільки участь у вирішенні усього комплексу проблем, які маються у населення конкретної місцевості у сфері дотримання закону. Від поліції очікується прояв інтересу не лише до інформації, яка стосується правопорушень, але й до потреб громадян, їх проблем та ускладнень стосунків, які складають підґрунтя для загострення криміногенної ситуації.

Персонал МВС проявляє високий рівень толерантності до вразливих груп населення, які потребують на підвищену увагу та додатковий захист своїх прав: представники етнічних меншин, мігранти та шукачі притулку, особи з обмеженими можливостями, представники ЛГБТ-спільноти, особи похилого віку та діти. Підрозділи МВС здійснюють постійний моніторинг ситуації щодо потреб цих категорій населення, розроблюють відповідні програми або плани заходів щодо надання їм додаткової допомоги, відслідковують їх ефективність та є одними із ініціаторів загальнодержавного процесу соціальної адаптації окремих категорій населення.

МВС забезпечує регулярне навчання персоналу з питань роботи з вразливими категоріями населення, запобігання торгівлі людьми, профілактики злочинів на ґрунті ненависті та проявів дискримінації меншин.

Ефективність роботи МВС вимірюється за системою нових критеріїв, серед яких найбільш суттєвими є: якість реагування на повідомлення населення, якість стосунків громадян з персоналом МВС, активність поліцейського персоналу у вирішенні поточних проблем мешканців району, різноманітність заходів з метою зміцнення правопорядку, інтенсивність робочих зв’язків із органами самоврядування, державної влади, засобами масової інформації.

 

8. Кадрова політика, професіоналізація персоналу

 

МВС здійснило поступове скорочення персоналу шляхом перерозподілу частини працівників серед інших міністерств та органів виконавчої влади (СБУ, Державна фіскальна служба, Міністерство оборони), а також шляхом їх звільнення з попереднім наданням послуг щодо отримання додаткової професійної освіти.

МВС має нові якісні критерії та процедури відбору кандидатів на службу. Зокрема, окрім фізичних якостей кандидата, оцінюються: розумові здібності, особливості мотивації й самоконтролю; обачність, знання власних переваг і недоліків; здатність розуміти почуття інших і вміння впливати на них; уміння будувати й підтримувати робочі взаємовідносини;  впевненість у власних силах, уміння слухати й спілкуватися, здатність брати ініціативу на себе і підтримувати оптимістичний настрій колег; уміння працювати у групі, здатність засвоювати нові знання й уміння. Усі етапи проходження іспитів фіксуються на відеоносії в присутності представників громадськості. Кандидати на службу відбираються за рейтинговою системою.

В МВС створено однакові умови для роботи чоловіків та жінок із врахуванням засад гендерної рівності, а також розроблені антидискримінаційні механізми прийняття на роботу та кар’єрного зростання персоналу.

Усі вакансії підлягають оголошенню серед персоналу з одночасним створенням умов безперешкодного доступу кандидатів до участі у конкурсному відборі.

Кандидати на керівні посади регіонального рівня проходять двоступеневу процедуру конкурсного відбору, що містить оцінку загальної компетенції та компетенції у спеціальних галузях. У рамках загальної компетенції оцінюються такі якості, як знання професійних і етичних стандартів; комунікативні навички, особиста мотивація, уміння приймати необхідні рішення, творчий підхід та сприйнятливість до інновацій. Серед спеціальних якостей оцінюються лідерські якості кандидата, його вміння управляти персоналом і піклуватися про професійне зростання підлеглих, навички планування щоденної діяльності, елементи стратегічного мислення, толерантність до впровадження гендерної та етнічно-збалансованої кадрової політики.

До складу кадрових та екзаменаційних комісій, що оцінюють кандидатів на посади керівників регіонального рівня, в обов’язковому порядку входять представники місцевої громади, неурядових організацій, органів місцевого самоврядування.

Персонал МВС має підвищену зарплату у розмірі не менше 5 мінімальних заробітних плат та соціальні пільги (безоплатне медичне страхування, безвідсоткові довгострокові кредити), отримання яких не залежить від суб’єктивних стосунків між керівником та підлеглими.

МВС має систему корпоративної етики та протидії професійній деформації, надаючи обов’язкову та регулярну психологічну допомогу персоналу з метою запобігання негативних явищ, а також безконфліктної реалізації особистих, корпоративних та державних інтересів. В якості основних етичних засад правоохоронної діяльності виступають повага до особистості іншої людини; доброзичливість; ефективність і професіоналізм; дотримання принципів законності і верховенства права; відповідальність; турбота про оточуючих; чесність по відношенню до себе та інших; самовіддане служіння суспільству.

Система освіти МВС побудована за ступеневим принципом та спрямована переважно на надання першопочаткового рівня знань з орієнтацією на набуття професійно-важливих вмінь та навичок у конкретних ситуаціях. Заклади освіти МВС пройшли поетапне реформування: на першому етапі університети внутрішніх справ трансформовано у цивільні заклади освіти, підпорядковані МОН, у складі яких діють коледжі МВС; на другій стадії реформування коледжі МВС набувають статусу самостійних навчальних закладів. Коледжі МВС надають освітні послуги з отримання першопочаткової підготовки та підвищення кваліфікації, а також для отримання освітнього рівня «бакалавр» (для керівників середньої ланки). Для підготовки керівників вищої ланки працює Академія МВС, яка здійснює підготовку представників усіх служб, що входять до складу МВС.

В підрозділах МВС створено дієву систему наставництва, підвищення професійного рівня та внутрішнього контролю, що закріплена у чітких та зрозумілих дисциплінарних процедурах. Внутрішній контроль, як мінімум, включає технічне відеоспостереження за персоналом протягом робочого часу, періодичні перевірки на предмет професійної непідкупності та ризик споживання наркотичних речовин.

 

IV. Цілі реформування

 

Принципи реформування

ЦІЛІ РЕФОРМУВАННЯ

1.

Оптимізація структури МВС

1.1

Формування МВС як системи самостійних органів виконавчої влади

1.2

Перерозподіл та скорочення чисельності персоналу

1.3

Забезпечення належного фінансування

1.4

Досягнення гнучкого реагування на виклики в сфері безпеки та правопорядку

2.

Верховенство права

2.1

Відповідність нормативної бази та процедур вимогам закону

2.2

Забезпечення законності дій персоналу

3.

Деполітизація

3.1

Мінімізація політичного впливу на діяльність персоналу

3.2

Забезпечення професійного підходу при стратегічному розвитку

4.

Демілітаризація

4.1

Створення цивільної моделі діяльності та стосунків серед персоналу

4.2

Зменшення кількості uniformed staff

5.

Децентралізація

5.1

Підвищення самостійності територіальних підрозділів

5.2

Підвищення ролі місцевих органів влади в діяльності підрозділів МВС

6.

Підзвітність та прозорість в роботі

6.1

Побудова якісної багаторівневої системи звітності та відповідальності перед суспільством

6.2

Досягнення зрозумілості та передбачуваності діяльності МВС

6.3

Розробка політики якості в наданні правоохоронних послуг

6.4

Підвищення ролі громадського контролю

7.

Тісна співпраця з населенням та місцевими громадами

7.1

Створення сервісної моделі діяльності, орієнтованої на вирішення проблем населення

7.2

Запровадження засад community policing в сфері забезпечення громадського порядку

8.

Кадрова політика, професіоналізація персоналу

8.1

Розробка нових критеріїв та процедур відбору персоналу

8.2

Забезпечення соціального захисту персоналу

8.3

Вдосконалення системи внутрішнього контролю за діями персоналу

8.4

Реформування системи професійної підготовки

 

 

 

V. Діяльність, спрямована на досягнення цілей реформування

 

Цілі реформування

ПЕРШОЧЕРГОВІ ЗАХОДИ

ДОВГОСТРОКОВІ ЗАХОДИ

1.1

Формування МВС як системи самостійних органів виконавчої влади

Розробка структури МВС, визначення сфери відповідальності, обсягу повноважень та функціонального навантаження кожної зі служб та департаментів, що входять до складу МВС

Забезпечення фінансової та організаційно-управлінської самостійності служб (як окремих органів державної виконавчої влади)

Закріплення стратегії/концепції та «дорожньої карти» реформування (завдання, цілі, види та строки діяльності, очікувані результати, індикатори якості) на законодавчому рівні Проведення реформування та розробки власної стратегії розвитку служб, що входять до складу МВС

Закріплення у законодавчих актах сервісних функцій та моделі МВС, а також визначення чисельності, завдань та повноважень служб МВС

Закріплення за Службою національної поліції функції превенції правопорушень та охорони громадського порядку в якості основних виконавців, через що основними є служби дільничних інспекторів та патрульної поліції, які концентрують до 70% персоналу Служби. До числа інших підрозділів входять чергові частини, служба детективів по розкриттю загально-кримінальних злочинів, служби інформаційного та логістичного забезпечення.

1.2

Перерозподіл та скорочення чисельності персоналу

Проведення аналізу та ревізії функціонального навантаження на персонал

Скорочення бюрократичного апарату

Створення системи набуття іншої професії для персоналу, що підпадає під скорочення

Приведення чисельності ОВС України до міжнародних стандартів: 222 поліцейських на 100 тис. населення за рекомендаціями ООН, 300 поліцейських на 100 тис. населення за європейською практикою

Позбавлення ДАІ невластивих їй функцій (реєстрація автотранспорту, видача водійських посвідчень)

Реформування служби дільничних, виведення її в ключові служби МВС, створення поліпшеного забезпечення для діяльності дільничних інспекторів, чіткого кола обов’язків, побудова нових форм роботи з населенням на дільницях

Передача ГУБОЗ (Головне управління по боротьбі з організованою злочинністю) до СБУ (близько 4800 осіб)

Зміна підпорядкування експертно-криміналістичної служби (Міністерству юстиції) з метою забезпечення об’єктивності проведення експертиз

Передача персоналу ДДСБЕЗ (Департаменту Державної служби боротьби з економічною злочинністю) до Державної фіскальної служби (близько 9500 осіб)

Передача Національної гвардії (27 тис. осіб) під юрисдикцію міністра оборони

Передача персоналу УБНОН (Управління боротьби з незаконним обігом наркотиків) з передачею персоналу до Державної служби з контролю за наркотиками (близько 3500 осіб)

Часткова передача слідчих до Державного бюро розслідувань (близько 12 тис. осіб)

Створення універсального підрозділу типа SWAT (США) замість існуючих «Беркуту», «Сокола», «Грифона», «Скорпіона», «Омеги», «Титана» з розрахунку 40-60 працівників на область (1500 осіб в Україні)

Скорочення Управління кримінальної міліції у справах дітей з частковою передачею персоналу до органів і служб у справах дітей (близько 3 тис. осіб)

Ліквідування ветеринарної міліції, оскільки аналогічні функції виконуються ветеринарною і фітосанітарною службою

Виведення Державної служби охорони зі складу МВС та переформатування її у приватну структуру (близько 48 тис. осіб)

Реорганізація транспортної міліції

Об’єднання патрульної служби та ДАІ з метою створення мобільної патрульної служби. Як варіант, залишити ДАІ в якості окремої структурної одиниці виключно для патрулювання національних автострад

Реформування підрозділу по боротьбі з кіберзлочинністю, вказавши основним напрямком діяльності попередження та протидія кримінальним правопорушенням пов’язаних з кібератаками та втручання в роботу інформаційних систем, виключивши такі напрямки роботи підрозділу, як протидія гральному бізнесу, протидія шахрайствам і легалізації (відмиванню) доходів, одержаних від зазначених вище кримінальних правопорушень, протидія злочинам в сфері інтелектуальної власності

1.3

Забезпечення належного фінансування

Проведення аудиту матеріально-технічної та фінансової забезпеченості ОВС України з метою виявлення системних проблем для подальшого формування бюджету МВС та захисту прав працівників ОВС

Визначення прийнятної «ціни» реформування як з боку системи ОВС, так і з боку суспільства

Зведення до мінімуму витрат на бюрократичні потреби та управлінський апарат за рахунок запровадження інформаційно-комунікаційних технологій управління

Створення єдиної системи електронного документообігу із сучасними механізмами її захисту, уніфікованими базами даних, системою планування поточної робочої діяльності та дистанційного контролю за якістю роботи окремих виконавців

1.4

Досягнення гнучкого реагування на виклики в сфері безпеки та правопорядку

Встановлення чітких та зрозумілих правил взаємодії різних служб для вирішення проблем на національному рівні (формування нових підрозділів та робочих груп, відкомандирування персоналу, послідовність дій та використання ресурсів), а також забезпечення робочої взаємодії регіональних (територіальних) представників різних служб в їх повсякденній діяльності

Створення принципово нового аналітичного підрозділу МВС, який би займався  стратегічним аналізом оперативних даних, з метою впливу на процес прийняття рішень, навчання, тренінги  відповідних співробітників

2.1

Відповідність нормативної бази та процедур вимогам закону

Деталізація в нормативній базі МВС низки обмежень для персоналу, дотримання яких забезпечує: високу виконавчу дисципліну персоналу; відданість правоохоронній діяльності та неможливість займатися підприємницькою діяльністю; незацікавленість персоналу в отриманні подарунків і винагород від приватних осіб; нерозголошення службової інформації; обмеження на участь у політичному житті

Проведення регулярної ревізії та оновлення нормативної бази з урахуванням нових міжнародних документів, імплементованих Україною, рішень Європейського суду з прав людини, а також рекомендаційних документів міжнародних інституцій.

Максимальна регламентація дій посадових осіб шляхом розробки деталізованих нормативно-правових актів, що передбачають усі можливі варіанти поведінки персоналу в стандартних та нестандартних ситуаціях та автоматично мінімізують ризик порушення закону з боку персоналу МВС.

Розробка законодавчих ініціатив, спрямованих на встановлення чіткої узгодженості всіх правових норм в галузі кримінального, адміністративного, трудового, цивільного та інших галузей права, що регламентують діяльність персоналу

2.2

Забезпечення законності дій персоналу

Впровадження єдиного електронного протоколу (custody records), що містить інформацію про затриману особу на усіх етапах – затримання, переміщення, зміна статусу тощо

Введення в роботу чергових частин електронних терміналів реєстрації всіх відвідувачів і створення єдиної автоматизованої системи для всіх прибуваючих в підрозділ внутрішніх справ

Запровадження відеофіксації першого допиту затриманого

Обладнання спеціальних кімнат для допитів (звуконепроникні стіни, можливість стаціонарного аудіо та відеозапису). Проведення допитів і дізнань тільки в спеціально обладнаних кімнатах

Введення обов’язкового незалежного медичного огляду всіх затриманих і доставлених (що знімає можливі звинувачення на адресу співробітників і одночасно ризик нанесення тілесних ушкоджень)

Запровадження індивідуальних пакетів для зберігання речей затриманих

Дозвіл особам, поміщеним в ІТТ, користуватися телефоном (можливо стаціонарним, за графіком, з прослуховуванням)

Розміщення у відділах ОВС плакатів щодо отримання безоплатної правової допомоги

3.1

Мінімізація політичного впливу на діяльність персоналу

Розмежування на рівні МВС сфер політичного та фахового керівництва з метою забезпечення стабільності професійного складу ОВС. Визначення в якості «політичних» посади міністра МВС та його (її) заступників

Розробка механізмів, що унеможливлюють призначення на посади керівників служб МВС осіб, що займалися політичною діяльністю

Розробка системи менеджменту та механізмів виконавчого контролю, які зводять до мінімуму можливість прийняття рішень керівництвом безпосередньо під впливом політичних сил або ж під впливом власних політичних уподобань. Прийняття рішення керівництвом має такі обов’язкові елементи, як збір інформації, аналіз аргументів та контраргументів, обговорення, колегіальність при розробці варіантів рішення

3.2

Забезпечення професійного підходу при стратегічному розвитку

Забезпечення призначення на посаду керівника Служби національної поліції високопрофесійного поліцейського фахівця зі стажем служби в поліції не менше 20 років, необхідним рівнем освіти та досвідом управління. Призначення відбувається на строк 4 роки з правом подальшого його продовження. Керівник поліції не складає автоматично повноважень зі зміною уряду або міністра внутрішніх справ

Виведення зі складу МВС військових частин та підрозділів, присвоєння усім службам МВС статусу цивільних служб, персонал яких, хоча й частково виконує службові обов’язки в уніформі, проте не має спеціальних звань, аналогічних військовим, та не використовує військову атрибутику чи символіку

4.1

Створення цивільної моделі діяльності та стосунків серед персоналу

Якісна зміна стандартів фізичної та вогневої підготовки персоналу, що передбачає максимальне наближення тренувань та випробувальних тестів до реальних умов несення служби з одночасним пріоритетом спричинення мінімальних ушкоджень особам, до яких застосовуються сила, спеціальні засоби або табельна зброя

Присвоєння Національній гвардії та прикордонній службі, як найбільш мілітаризованім підрозділам у складі МВС статус лише воєнізованих формувань

Широке залучення на посади випускників цивільних вузів

Розробка системи професійних стандартів поведінки, спрямованих на розвинення у персоналу ініціативи, самостійності у прийнятті рішень, готовності брати відповідальність за власні поступки

Ліквідація усіх рудиментів військової дисципліни та підготовки

4.2

Зменшення кількості uniformed staff

Розатестування (відміна спеціальних звань) працівників ОВС за принципом: «Форму та табельну зброю мають лише ті працівники, хто виконує безпосередні обов’язки з охорони громадського порядку» (патрульна служба, дільничні, ДАІ, детективи)

5.1

Підвищення самостійності територіальних підрозділів

Розробка механізмів самостійного вирішення питань щодо планування поточної діяльності, кадрової політики та розподілу наданого бюджету, включаючи механізми забезпечення відповідальності за прийняті рішення перед місцевою громадою та керівництвом МВС

Створення в місцевих органах влади спеціальних органів, які залучені у фінансування і стратегічний розвиток місцевої міліції (аналог police authorities у Великобританії)

5.2

Підвищення ролі місцевих органів влади в діяльності підрозділів МВС

Забезпечення планування поточної діяльності територіальних підрозділів з урахуванням особливостей регіональної ситуації та потреб місцевих громад

Розробка механізмів бюджетування МВС, що дозволяють територіальним підрозділам використовувати ресурси, надані з боку місцевих органів самоврядування. Процедура отримання додаткових надходжень до бюджету територіальних підрозділів передбачає механізм антикорупційного контролю, а  інформація про додаткові надходження є відкритою для громадськості

Публікація повних звітів за основними напрямками діяльності, включаючи плани та результати роботи поліцейських підрозділів, загальний бюджет, розміри та структуру витрат, характеристику персоналу поліції (за віком, статтю, рівнем освіти та кваліфікації), кадрові зміни, аналіз основних проблем діяльності

Розробка моделей та механізмів запровадження муніципальної поліції, яка створюється за рішенням місцевих органів самоврядування та фінансується за їх рахунок. Контроль за діяльністю місцевої поліції здійснює Служба національної поліції МВС та місцеві органи самоврядування

6.1

Побудова якісної багаторівневої системи звітності та відповідальності перед суспільством

Реорганізація електронного доступу до нормативної бази ОВС: нормативна база МВС, розміщена в інтернет-ресурсах та постійно оновлювана, є вільною для доступу громадян в частині відкритих документів відповідно до чинного інформаційного законодавства

Організація постійного аналізу коментарів та зауважень, що надходять стосовно тих чи інших нормативних документів, з наступною ініціацією їх змін та вдосконалення

Запровадження широкого багатоканального зворотного зв’язку з різними категоріями громадян (листування, особисті прийоми, соціальні мережі, електронне листування, телефонні консультації)

Запровадження процедури виплати збитків, завданих громадянам внаслідок непрофесійних та неправомірних дій персоналу МВС, за рахунок винних осіб, а у разі неможливості такої виплати – за рахунок бюджету територіального підрозділу, де проходили службу винні особи

Вдосконалення ГІС-ресурсу «Ваш дільничний» з можливістю ознайомлення з персоналіями дільничних, зворотнім зв’язком щодо існуючих проблем на дільниці

Запровадження відкритого інтерактивного ресурсу, розробленого, серед іншого,  для:

– автоматизованого обліку будь-яких звернень громадян та гарантованої реакції персоналу на ці звернення;

– аналізу повідомлень громадян про правопорушення;

– ознайомлення громадян з кримінальною статистикою відкритого характеру;

– відображення в режимі реального часу локації, характеру та суспільно-важливої інформації щодо усіх зафіксованих ОВС правопорушень (Crime mapping);

6.2

Досягнення зрозумілості та передбачуваності діяльності МВС

Введення обов’язкового маркування, що полегшує ідентифікацію співробітників МВС для всіх типів форменого одягу (наприклад, індивідуальні шеврони на рукав, на груди, індивідуальний номер на шолом, індивідуальні жетон, бейдж з ім’ям і посадою)

Оснащення всіх патрульних портативними відеокамерами, розміщеними в області грудей

6.3

Розробка політики якості в наданні правоохоронних послуг

Впровадження системи безготівкової оплати штрафів (через карткові термінали)

Розробка політики якості в наданні правоохоронних послуг, яка включає мінімальні стандарти забезпечення безпеки громадян, стандарти професійних дій персоналу МВС у різних ситуаціях, чіткі та зрозумілі механізми забезпечення якості правоохоронних послуг

6.4

Підвищення ролі громадського контролю

Включення в обов’язковому порядку до складу кадрових та екзаменаційних комісій, що оцінюють кандидатів на посади керівників регіонального рівня, представників місцевої громади, неурядових організацій, органів місцевого самоврядування

Регулярна оцінка діяльності міліції та криміногенної ситуації за допомогою опитувань громадської думки (аналог Crime survey у Великобританії)

Залучення незалежної громадськості до розслідувань випадків катувань, жорстокого та нелюдського поводження в міліції

Сприяння у створенні моніторингових груп від громадськості (з правом перевірки підстав затримання певної особи, умов перебування у відділі ОВС тощо)

7.1

Створення сервісної моделі діяльності, орієнтованої на вирішення проблем населення

Визнання на рівні держави, що МВС в силу об’єктивних чинників не в змозі контролювати злочинність та мати високий рівень розкриття злочинів без активної підтримки громадян, які будуть співпрацювати лише за умов відкритості, прозорості та партнерських стосунків

Запровадження нових критеріїв оцінки ефективності роботи МВС, серед яких найбільш суттєвими є: якість реагування на повідомлення населення, якість стосунків громадян з персоналом МВС, активність поліцейського персоналу у вирішенні поточних проблем мешканців району, різноманітність заходів з метою зміцнення правопорядку, інтенсивність робочих зв’язків із органами самоврядування, державної влади, засобами масової інформації

Переорієнтація роботи ДАІ на зниження рівня аварійності на дорогах та профілактичну роботу

Забезпечення цілодобового прийому громадян керівництвом територіальних підрозділів (міськ / райвідділами) з питань, пов’язаних з недоліками в роботі ОВС

7.2

Запровадження засад community policing в сфері забезпечення громадського порядку

Формування добровільних народних дружин і груп волонтерської підтримки з соціальних питань (наприклад, робота з підлітками та неблагополучними сім’ями), проведення зборів громадян на ділянках та залучення жителів до співпраці

Запровадження ідеології та моделей community policing

Запровадження в місцевих управліннях МВС посадовців, відповідальних за зв’язки з місцевою громадою, а при потребі – відповідальних за зв’язки з конкретними місцевими спільнотами. Ефективність роботи зазначених посадовців визначається з урахуванням думки конкретної місцевої громади/спільноти

Створення громадської поліцейської академії (постійно діючих курсів для громадян, які розповідали б про будні роботи міліції, дозволяли б зблизька подивитися на обладнання, приміщення, процедури і співробітників)

8.1

Розробка нових критеріїв та процедур відбору персоналу

Запровадження нових якісних критеріїв та процедур відбору кандидатів на службу. Зокрема, окрім фізичних якостей кандидата, оцінюються: розумові здібності, особливості мотивації й самоконтролю; обачність, знання власних переваг і недоліків; здатність розуміти почуття інших і вміння впливати на них; уміння будувати й підтримувати робочі взаємовідносини;  впевненість у власних силах, уміння слухати й спілкуватися, здатність брати ініціативу на себе і підтримувати оптимістичний настрій колег; уміння працювати у групі, здатність засвоювати нові знання й уміння.

Забезпечення відеофіксації усіх етапів проходження іспитів персоналом та кандидатів на службу в присутності представників громадськості

Доведення до відома персоналу усіх вакансій з одночасним створенням умов безперешкодного доступу кандидатів до участі у конкурсному відборі

Створення однакових умов для роботи чоловіків та жінок із врахуванням засад гендерної рівності, а також розробка антидискримінаційних механізмів прийняття на роботу та кар’єрного зростання

Розробка процедури тестування та відбору кандидатів на службу за рейтинговою системою.

Розробка двоступеневої процедури конкурсного відбору для кандидатів на керівні посади регіонального рівня, що містить оцінку загальної компетенції та компетенції у спеціальних галузях. У рамках загальної компетенції оцінюються такі якості, як знання професійних і етичних стандартів; комунікативні навички, особиста мотивація, уміння приймати необхідні рішення, творчий підхід та сприйнятливість до інновацій. Серед спеціальних якостей оцінюються лідерські якості кандидата, його вміння управляти персоналом і піклуватися про професійне зростання підлеглих, навички планування щоденної діяльності, елементи стратегічного мислення, толерантність до впровадження гендерної та етнічно-збалансованої кадрової політики

8.2

Забезпечення соціального захисту персоналу

Законодавче закріплення соціальних пільг (безоплатне медичне страхування, безвідсоткові довгострокові кредити), отримання яких не залежить від суб’єктивних стосунків між персоналу

Зміна структури оплати з 3-складової (оклад, вислуга, надбавки/премії) на 2-складову (оклад + вислуга), що ліквідує суб’єктивну компоненту при встановленні платні та підвищить незалежність персоналу від керівництва та корупційних схем

Введення роботи за контрактом (для окремих категорій працівників на перехідний період)

Апробація інституту вторинної зайнятості персоналу для надання можливості співробітникам отримувати законне джерело доходів у позаслужбовий час та координації попиту населення на такі послуги

8.3

Вдосконалення системи внутрішнього контролю за діями персоналу

Періодична переатестація кадрів (зміна критеріїв атестації) за участю незалежних представників громадськості в атестаційних комісіях та використанням відкритих відгуків жителів району

Запровадження системи корпоративної етики та протидії професійній деформації, психологічної допомоги персоналу з метою запобігання негативних явищ, а також безконфліктної реалізації особистих, корпоративних та державних інтересів. В якості основних етичних засад правоохоронної діяльності виступають повага до особистості іншої людини; доброзичливість; ефективність і професіоналізм; дотримання принципів законності і верховенства права; відповідальність; турбота про оточуючих; чесність по відношенню до себе та інших; самовіддане служіння суспільству

Запровадження низки антикорупційних та антидискредитаційних обмежень для персоналу МВС (відвідування у вільний час місць, де мають місце порушення закону, заборона на купівлю спиртних напоїв, якщо співробітники ОВС знаходяться у формі або в елементах форменого одягу тощо)

Введення штрафів в якості дисциплінарного заходу: у розмірі до 15 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо він оголошений правами начальника підрозділу; у розмірі до 30 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо він оголошений правами начальника служби або міністра

Встановлення систем відеофіксації:

– в автомобілях ДАІ;

– відділах ОВС;

– в громадських місцях тощо

Реформування підрозділів внутрішньої безпеки з пріоритетом на профілактику правопорушень

Запровадження періодичних перевірок персоналу на предмет дотримання правил доброчесності, професійної непідкупності та невживання наркотичних речовин

8.4

Реформування системи професійної підготовки

Розробка сучасної європейської моделі освіти МВС за ступеневим принципом, спрямованої переважно на надання першопочаткового рівня знань з орієнтацією на набуття професійно-важливих вмінь та навичок у конкретних ситуаціях.

Забезпечення поетапної трансформації закладів освіти МВС. На першому етапі університети внутрішніх справ перетворено у цивільні заклади освіти, підпорядковані МОН, у складі яких діють коледжі МВС; на другій стадії реформування коледжі МВС набувають статусу самостійних навчальних закладів.

Розробка моделі коледжів МВС в якості основних закладів освіти, які надають освітні послуги з отримання першопочаткової підготовки та підвищення кваліфікації, а також для отримання освітнього рівня «бакалавр» (для керівників середньої ланки).

Реформування діяльності Академії МВС, що  здійснює підготовку керівників вищої ланки усіх служб, що входять до складу МВС.

Регулярне навчання персоналу з питань роботи з вразливими категоріями населення, запобігання торгівлі людьми, профілактики злочинів на ґрунті ненависті та проявів дискримінації меншин

 

 

 

VІ. Очікувані результати

 

2014 рік

Розроблено стратегію (концепцію) реформування із визначенням сфери відповідальності, структури та сервісних функцій МВС, чисельності основних служб.

Проведено аудит матеріально-технічної та фінансової забезпеченості ОВС України з метою виявлення системних проблем для подальшого формування бюджету МВС та захисту прав персоналу.

Започатковано заходи з набуття іншої професії для персоналу, що може підпадати під скорочення.

Розроблено технічне завдання для створення єдиної системи електронного документообігу із сучасними механізмами її захисту, уніфікованими базами даних, системою планування поточної робочої діяльності та дистанційного контролю за якістю роботи окремих виконавців

Запроваджено додаткові заходи щодо забезпечення прав затриманих та заарештованих осіб (обов’язковий незалежний медичний огляд, індивідуальні пакети для зберігання речей, дозвіл на контрольоване користування телефоном, своєчасне отримання інформації щодо безоплатної правової допомоги)

Запроваджено практику публікації повних звітів МВС, ГУМВС, УМВС за основними напрямками діяльності, включаючи плани та результати роботи підрозділів, загальний бюджет, розміри та структуру витрат, характеристику персоналу (за віком, статтю, рівнем освіти та кваліфікації), кадрові зміни, аналіз основних проблем діяльності

Розроблено програму політики прозорості МВС у сфері інформування населення

Розроблено та запроваджено обов’язкове маркування, що полегшує ідентифікацію співробітників МВС для всіх типів форменого одягу

Розроблено положення щодо участі в роботі кадрових та екзаменаційних комісій, що оцінюють кандидатів на посади керівників регіонального рівня, представників місцевої громади, неурядових організацій, органів місцевого самоврядування

Забезпечено цілодобовий прийом громадян керівництвом територіальних підрозділів (міськ/райвідділами) з питань, пов’язаних з недоліками в роботі ОВС

Запроваджено практику доведення до відома персоналу усіх вакансій з одночасним створенням умов безперешкодного доступу кандидатів до участі у конкурсному відборі

 

2015-2016 роки

На законодавчому рівні закріплено стратегію та «дорожню карту» реформування (завдання, цілі, види та строки діяльності, очікувані результати, індикатори якості)

Розроблено модель та законопроект стосовно Служби національної поліції як основного виконавця функції превенції правопорушень та охорони громадського порядку, із службами дільничних інспекторів та патрульної поліції в якості основних, що концентрують до 70% персоналу Служби.

Розроблено нові підходи до змісту, форм та методів роботи дільничних інспекторів, обсягу їх робочого навантаження та норм забезпечення.

Підготовлено робочий план та законопроекти стосовно перерозподілу та скорочення чисельності персоналу шляхом реформування служб та бюрократичного апарату, передачі повноважень та персоналу ГУБОЗ, ДДСБЕЗ, УБНОН до інших органів виконавчої влади.

Сформовано та нормативно закріплено статус і функції універсального спецпідрозділу замість існуючих «Беркуту», «Сокола», «Грифона», «Скорпіона», «Омеги», «Титана» з розрахунку 40-60 працівників на область (1500 осіб в Україні)

Об’єднано патрульну службу та ДАІ з метою створення мобільної патрульної служби.

Запроваджено єдину систему електронного документообігу із сучасними механізмами її захисту, уніфікованими базами даних, системою планування поточної робочої діяльності та дистанційного контролю за якістю роботи окремих виконавців

Запроваджено інформаційні технології та створено принципово новий аналітичний підрозділ МВС для багатофакторного аналізу оперативних даних, забезпечення процесу прийняття стратегічних рішень, планування діяльності МВС

Розроблено та нормативно закріплено систему деталізованих обмежень для персоналу, алгоритмів професійної поведінки в стандартних та нестандартних ситуаціях

Запроваджено відеофіксацію першого допиту затриманого та єдиний електронний протокол (custody records), що містить інформацію про затриману особу на усіх етапах – затримання, переміщення, зміна статусу тощо

Розроблено модель та процедури управління для розмежування на рівні МВС сфер політичного та фахового керівництва, а також для зведення до мінімуму можливості прийняття рішень керівництвом безпосередньо під впливом політичних сил або ж під впливом власних політичних уподобань.

Запровадження моделі призначення на посаду керівника Служби національної поліції високопрофесійного поліцейського фахівця зі стажем служби в поліції не менше 20 років, необхідним рівнем освіти та досвідом управління, з відповідним призначенням на строк 4 роки з правом подальшого продовження.

Запровадження нових стандартів фізичної та вогневої підготовки персоналу, що передбачають максимальне наближення тренувань та випробувальних тестів до реальних умов несення служби з одночасним пріоритетом спричинення мінімальних ушкоджень особам, до яких застосовуються сила, спеціальні засоби або табельна зброя

Підготовка процедур та нормативного забезпечення для відміни спеціальних звань працівників ОВС за принципом: «Форму та табельну зброю мають лише ті працівники, хто виконує безпосередні обов’язки з охорони громадського порядку»

Розроблено механізми самостійного вирішення питань щодо планування поточної діяльності (з урахуванням особливостей регіональної ситуації та потреб місцевих громад), кадрової політики та розподілу наданого бюджету, включаючи механізми забезпечення відповідальності за прийняті рішення перед місцевою громадою та керівництвом МВС

Реорганізовано електронний доступ до нормативної бази ОВС, яка є вільною для доступу громадян в частині відкритих документів, забезпечено широкий багатоканальний зворотній зв’язок з різними категоріями громадян на базі відкритих інтерактивних ГІС-ресурсів

Розроблено політику якості в наданні правоохоронних послуг, яка включає мінімальні стандарти забезпечення безпеки громадян, стандарти професійних дій персоналу МВС у різних ситуаціях, чіткі та зрозумілі механізми забезпечення якості правоохоронних послуг

Запроваджено практику взаємодії з моніторинговими групами від громадськості (з правом перевірки підстав затримання певної особи, умов перебування у відділі ОВС тощо)

Запроваджено нові критерії оцінки ефективності роботи МВС, серед яких найбільш суттєвими є: якість реагування на повідомлення населення, якість стосунків громадян з персоналом МВС, активність поліцейського персоналу у вирішенні поточних проблем мешканців району, різноманітність заходів з метою зміцнення правопорядку, інтенсивність робочих зв’язків із органами самоврядування, державної влади, засобами масової інформації

Запроваджено оновлені механізми формування добровільних народних дружин і груп волонтерської підтримки з соціальних питань (наприклад, робота з підлітками та неблагополучними сім’ями)

В місцевих управліннях МВС запроваджено посади відповідальних осіб за зв’язки з місцевою громадою, а при потребі – відповідальних за зв’язки з конкретними місцевими спільнотами

Розроблено нові якісні критерії та процедури відбору кандидатів на службу. Зокрема, окрім фізичних якостей кандидата, оцінюються: розумові здібності, особливості мотивації й самоконтролю; обачність, знання власних переваг і недоліків; здатність розуміти почуття інших і вміння впливати на них; уміння будувати й підтримувати робочі взаємовідносини;  впевненість у власних силах, уміння слухати й спілкуватися, здатність брати ініціативу на себе і підтримувати оптимістичний настрій колег; уміння працювати у групі, здатність засвоювати нові знання й уміння.

Розроблено процедури тестування та відбору кандидатів на службу за рейтинговою системою

Розроблено нормативну базу та механізми зміни структури оплати з 3-складової (оклад, вислуга, надбавки/премії) на 2-складову (оклад + вислуга) для ліквідації суб’єктивної компоненти при встановленні платні та підвищення незалежності персоналу від керівництва та корупційних схем

Встановлено системи відеофіксації в автомобілях ДАІ, відділах ОВС та громадських місцях

Розроблено сучасну європейську модель освіти МВС за ступеневим принципом, з коледжами як основними закладами освіти

 

2016-2018 роки

Сформовано нову модель МВС за принципом системи самостійних органів виконавчої влади.

Розроблені чіткі та зрозумілі правила взаємодії різних служб для вирішення проблем на національному та регіональному рівнях.

Зменшені витрати на бюрократичні потреби та управлінський апарат за рахунок запровадження інформаційно-комунікаційних технологій управління та проведення аудиту матеріально-технічної та фінансової забезпеченості ОВС України

Розроблені підходи до формування бюджету МВС, що забезпечують належне фінансування

Завершено основний перерозподіл та скорочення чисельності персоналу з урахуванням європейських практик (300 поліцейських на 100 тис. населення).

Досягнуто необхідний рівень гнучкого реагування на виклики в сфері безпеки та правопорядку як результат вдосконаленої системи менеджменту (стратегічний аналіз оперативних даних, оптимізація процесу прийняття рішень, навчання персоналу)

Запровадження процедур регулярної оцінки діяльності МВС та криміногенної ситуації за допомогою опитувань громадської думки

Запроваджено ідеологію та моделі community policing в роботі з населенням, створено громадську поліцейську академію

Апробовано модель інституту вторинної зайнятості персоналу

Запроваджено систему корпоративної етики та протидії професійній деформації, психологічної допомоги персоналу

Введено штраф в якості дисциплінарного заходу: у розмірі до 15 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо він оголошений правами начальника підрозділу; у розмірі до 30 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, якщо він оголошений правами начальника служби або міністра

Реформовано підрозділи внутрішньої безпеки з пріоритетом на профілактику правопорушень, запроваджено періодичні перевірки персоналу на предмет дотримання правил доброчесності, професійної непідкупності та невживання наркотичних речовин

Забезпечено поетапну трансформацію закладів освіти МВС

Реформовано діяльність Академії МВС, що  здійснює підготовку керівників вищої ланки усіх служб, що входять до складу МВС

 

 

Цілі реформування

Поетапність реалізації

2014

2015

2016

2017

2018

Формування МВС як системи самостійних органів виконавчої влади

Перерозподіл та скорочення чисельності персоналу

Забезпечення належного фінансування

Досягнення гнучкого реагування на виклики в сфері безпеки та правопорядку

Відповідність нормативної бази та процедур вимогам закону

Забезпечення законності дій персоналу

Мінімізація політичного впливу на діяльність персоналу

Забезпечення професійного підходу при стратегічному розвитку

Створення цивільної моделі діяльності та стосунків серед персоналу

Зменшення кількості uniformed staff

Підвищення самостійності територіальних підрозділів

Підвищення ролі місцевих органів влади в діяльності підрозділів МВС

Побудова якісної багаторівневої системи звітності та відповідальності перед суспільством

Досягнення зрозумілості та передбачуваності діяльності МВС

Розробка політики якості в наданні правоохоронних послуг

Підвищення ролі громадського контролю

Створення сервісної моделі діяльності, орієнтованої на вирішення проблем населення

Запровадження засад community policing в сфері забезпечення громадського порядку

Розробка нових критеріїв та процедур відбору персоналу

Забезпечення соціального захисту персоналу

Вдосконалення системи внутрішнього контролю за діями персоналу

Реформування системи професійної підготовки

 

VII. Ресурси, необхідні для досягнення цілей реформування

 

Для оцінки обсягів ресурсів необхідно проведення стратегічного планування в рамках прийнятої на законодавчому рівні Стратегії розвитку органів внутрішніх справ. За його результатами мають бути визначені: витрати, покриття яких може бути здійснено в рамках поточних обсягів фінансування; витрати, що можуть бути покриті за рахунок додаткових бюджетних надходжень; витрати, які потребують підтримки міжнародних фондів.

 

ДОДАТОК 1.

ПРИНЦИПИ РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

1. Верховенство права

При здійсненні своїх функцій органи внутрішніх справ повинні діяти тільки на підставі закону, дотримуватись особистих прав громадян і не вчиняти довільних або противоправних дій. Це є основним принципом для правової держави й діяльності силових структур в умовах демократії. Забезпечене у такий спосіб верховенство права в діяльності ОВС повинне фокусувати увагу не тільки на тому, що робиться, але й на тому, як це робиться.

Це також передбачає, що ті, хто створює, тлумачить або застосовує закон, самі йому підкоряються. Від персоналу органів внутрішніх справ очікується, тим самим, що він буде надавати приклад у слідуванні законам, застосування яких він забезпечує. У своїй повсякденній діяльності персонал поліції, наприклад, має дотримуватися наступних вимог:

1.   Неухильне дотримання закону при виконанні службових обов’язків.

2.   Повага особистої гідності й дотримання прав людини.

3.   Відсутність упередженості, відкритість і співробітництво, особиста порядність.

4.   Використання сили строго пропорційно до наявної погрози і тільки у випадках явної необхідності.

5.   Дотримання конфіденційності.

6.   Повна відмова від катувань, жорстокого та нелюдського поводження.

7.   Охорона здоров’я затриманих і арештованих.

8.   Відмова від втягнення у будь-які акти корупції.

9.   Повага до вимог законів і статутів, протидія будь-яким спробам їхнього порушення.

10. Особиста відповідальність за кожний свій вчинок. [2]

Для встановлення національних правових вимог до дій правоохоронців провідну роль відіграють міжнародні документі, імплементовані державою у встановленому порядку, а також рішення міжнародних організацій, до виконання яких приєдналася держава (ООН, ОБСЄ, Рада Європи, Європейський Суд з прав людини тощо). При виконанні своїх обов’язків посадові особи правоохоронних органів зобов’язані дотримуватися міжнародних норм у галузі прав людини, поважати і захищати людську гідність, про що в національних законодавствах повинні бути відповідні положення.

Положення цих документів визначають поліцію як державну службу, що створюється у відповідності до закону, в обов’язки якої входить підтримка та охорона правопорядку. До сфери поліцейських обов’язків, окрім захисту суспільства від насильницьких, грабіжницьких та протиправних дій, має бути включено також надання послуг і допомоги тим громадянам, які в силу особистих, економічних, соціальних та інших надзвичайних причин потребують негайної допомоги. Як усі установи системи кримінального правосуддя, поліція повинна представляти усе суспільство в цілому, нести відповідальність перед ним та бути йому підзвітною. На цій основі дії посадових осіб поліції можуть бути перевірені міністерством, прокуратурою, судом, омбудсменом, комітетом громадян, об’єднанням цих органів або будь-яким іншим наглядовим органом за діяльністю поліції.

Принцип верховенства права передбачає також першочергове закріплення у законодавчих актах максимально деталізованого спектру завдань, функцій та повноважень, що має зменшити ризик зловживання правоохоронцями власними дискреційними повноваженнями та як результат – мінімізувати ризик порушення закону. Останнє положення є особливо актуальним для нормативної бази, що регулює діяльність ОВС України. Остання відрізняється надзвичайною різноманітністю законодавчих, міжвідомчих та відомчих норм з дисбалансом на користь останніх, що на практиці призводить до суперечностей між законним і підзаконним рівнями регулювання роботи персоналу.

Досить ефективним мірою, як показує практика європейських країн, є максимальна регламентація дій посадових осіб шляхом розробки деталізованих нормативно-правових актів, настанов, рекомендацій, що передбачають усі можливі варіанти поведінки персоналу в стандартних та нестандартних ситуаціях. Перспективним може бути об’єднання таких документів, як Закон України «Про міліцію», Положення про проходження служби, Дисциплінарний та Стройовий статути, ряд відомчих наказів в один комплексний документ за прикладом європейських кодексів поведінки поліції (Polіce Code of Conduct), що встановлюють офіційні норми поведінки персоналу і систем їхнього дисциплінарного регулювання.

2. Деполітизація

Якщо проаналізувати діяльність поліцейських структур різних країн, то чи навряд ми зможемо вказати будь-який приклад повної незалежності органів внутрішніх справ від політики, або «повної деполітизації». До найбільш відвертих способів маніпулювання можна віднести спроби політичних лідерів примусити поліцію виконувати окремі задачі, не передбачені законом та не підкріплені легітимними рішеннями державних органів влади. Такими ж відвертими є випадки створення або ліквідації окремих підрозділів поліції для досягнення політичних та особистих цілей цих лідерів. Іншим прикладом є постійна тенденція призначати на керівні посади поліції осіб, від яких очікується політична відданість та групова лояльність до певних політичних партій або громадських груп.

Таким же прикладом маніпуляції можна вважати процес регулювання етнічного, гендерного чи релігійного складу поліції, оскільки якісний склад персоналу завжди відбиває політичні тенденції урядів. Більш завуальовано виглядають чисельні приклади безперервного оновлення законодавства про поліцію з приходом до влади нових лідерів, перегляду ними пріоритетів та стратегії реформування органів внутрішніх справ, зміни підходів до підготовки персоналу тощо.

Наявність приведених прикладів, на жаль, є цілком закономірним явищем, оскільки поліція завжди і всюди є частиною політики. Робота поліції є обов’язковим суб’єктом внутрішньої політики і саме через політичні процеси набувають своєї чинності та закріплюються у національному законодавстві нові моделі поліцейської діяльності. Іншими словами, реформа органів внутрішніх справ – це завжди політичний процес. І говорячи про деполітизацію органів внутрішніх справ, ми маємо розуміти, що мова може йти не про абсолютну їх незалежність від політики, що неможливо навіть теоретично, а про те, щоб політичний вплив був мінімізований у практиці роботи правоохоронних органів.

Шляхами такої мінімізації може бути заборона на членство у політичних партіях для працівників органів внутрішніх справ та носіння ними політичних значків і символів; заборона на діяльність політичних партій у приміщеннях поліції, на обговорення політичних питань під час службових нарад; обмеження на надання політичним партіям підтримки з боку персоналу поліції.

Іншим підходом, який розвивається, наприклад, в Угорщині та Словенії, можна вважати створення моделі управління, коли поліція набуває досить автономного статусу у структурі міністерства внутрішніх справ, при цьому міністерством керує призначений урядом політик, а на чолі поліції знаходиться високопрофесійний поліцейський фахівець, який не складає автоматично повноважень зі зміною уряду або міністра внутрішніх справ. Міністерство при цьому здійснює функцію стратегічного планування, загального контролю та координації, в той час як на поліцію покладаються суто специфічні функції захисту прав громадян та профілактики злочинності. Міністр може впливати на діяльність поліції лише регуляторними методами, віддаючи розпорядження лише в конкретних ситуаціях і лише через керівника національної поліції.

Сутність принципу деполітизації, таким чином, полягає у вимозі до національних урядів розробити дієві механізми, що мають забезпечити недоторканність і захист системи органів внутрішніх справ від можливого тиску з боку політичних структур та зробити мінімальним негативний вплив політичних факторів на ефективність роботи поліції.

Вплив факторів політичного порядку на діяльність ОВС України найбільш наочно простежується на прикладі критеріїв, що використовувалися державою при оцінці діяльності правоохоронних органів. Радянська доктрина, що вимагала від працівників кожної галузі підтвердження беззаперечних переваг соціалістичного ладу, надовго визначила показники зареєстрованих та розкритих злочинів як основні критерії роботи органів внутрішніх справ. При цьому підкреслено не зверталася увага на численні службові правопорушення, що вчинялися виключно з метою підтримки коефіцієнта розкриття злочинів на неприродно високому рівні.

Після подій 1991 р. і деполітизації органів внутрішніх справ показник розкриття злочинів використовувався вже не стільки для зовнішньополітичних потреб, скільки для підтримки іміджу сильної виконавчої влади в очах власного народу. Донедавна представники політичної еліти не без підстав вважали, що високі показники в роботі органів внутрішніх справ є їх своєрідним політичним капіталом і забезпечують довіру народу.

Сьогодні поступово приходить розуміння того, що авторитет влади у сфері протидії злочинності залежить не стільки від показників розкриття, скільки від довіри до міліції як до захисника індивідуальних та суспільних інтересів, підпорядкування силових структур правовим нормам, прийнятим на основі відкритої процедури й змагальності між різними політичними силами, які представлені в парламенті та перебувають під контролем суспільства. Сказане зовсім не заважає численним політичним партіям продовжувати дискусії про роль і місце міліції в сучасному українському суспільстві. Цим пояснюється існуюче в уряді й парламенті різноманіття підходів щодо широти повноважень, рівня самостійності й незалежності міліції, умов її фінансування, кадрового забезпечення й соціальної підтримки.

3. Демілітаризація

Вихідним положенням даного принципу є розуміння того, що поліція, виконуючи у суспільстві сервісну функцію та сприймаючи громадян як клієнтів та партнерів, повинна мати іншу організаційну структуру, аніж військові підрозділи.

Проте досвід Центральної та Південно-Східної Європи вказує, що найбільш небезпечною є не стільки мілітаризована структура поліцейських підрозділів, скільки спорідненість внутрішньої культури армії та поліції як наслідок тоталітарної, мілітаризованої системи радянського періоду. У тоталітарних державах поліція, як частина військової структури, цілком переймає військові цінності, систему стосунків, стереотипи поведінки. У період реформування позбутися цього історичного багажу досить важко, тому часто поліція продовжує використовувати цілком мілітаризовану тактику охорони правопорядку та стиль управління персоналом.

Таким прикладом на просторі СНД може служити використання й дотепер правоохоронної ідеології, що проголошує «війну із злочинністю» або ж «боротьбу зі злочинністю», відмінною рисою якої є усвідомлення злочинця як супротивника, з яким необхідно вести боротьбу або війну. Ця цілком мілітаризована ідеологія боротьби у реальному житті незмінно призводить правоохоронця до необхідності ідентифікувати себе з людиною, яка перебуває в умовах збройного конфлікту, у стані необхідної оборони чи крайньої необхідності. Така рольова позиція, у свою чергу,  вимагає швидких, рішучих та безкомпромісних дій, що переслідують єдину мету – вижити і перемогти супротивника.[3]

Характерно, що підрозділи ОВС, орієнтовані на боротьбу із злочинністю як на основний стиль діяльності, досить швидко переходять до репресивних форм соціального контролю та фокусують свої зусилля не на засобах ведення боротьби, а на досягненні кінцевого результату – перемоги. За справедливим зауваженням вітчизняних фахівців, подібна тактика є найнебезпечнішою на випадки незаконного примусу та розправи над злочинцями. Саме у рамках такого підходу з’являється й існує відомий феномен «Брудного Гаррі» – захист закону у незаконний спосіб, оскільки сама мета «виправдовує» будь-які засоби.[4]

Іншим характерним прикладом підтримання в ОВС України саме військової, а не поліцейської культури, є звернення «Товариші (панове) офіцери!» до усіх атестованих працівників ОВС, які мають спеціальні звання від лейтенанта міліції і вище, проте є не офіцерами, а особами начальницького складу, як це визначено діючим законодавством.

Цікаво, що проти військової організації органів внутрішніх справ та існування в поліції військової дисципліни категорично виступав ще у 1907 році начальник Департаменту поліції Російської імперії А.А. Лопухін. Він переконливо доводив, що військова дисципліна виправдовує себе лише під час бойових дій, до яких поліція не має безпосереднього відношення. У повсякденній же роботі військова дисципліна пригнічує ініціативу виконавця, робить його мислення стандартним, не заохочує до самостійного пошуку, що від початку вбиває розвиток професійно значущих якостей справжнього поліцейського.[5] Абсолютно такі ж саме аргументи наводять сьогодні європейські поліцеїсти, виступаючи за встановлення у поліції духу та культури цивільної служби.

4. Децентралізація

Сучасною теорією управління децентралізація розглядається як один з основних управлінських механізмів підвищення гнучкості, ефективності органів влади, так само як і засіб захисту інтересів громадян від сваволі держави. Цей принцип вимагає саме управлінських, а не структурних змін, оскільки результатом його втілення має стати децентралізація прийняття рішень, відповідальності та розподілу ресурсів, які є необхідними для ефективного та оперативного реагування поліції на місцевому рівні. Інакше кажучи, у децентралізованій системі, навіть якщо структура організації зостається формально централізованою, працівники поліції отримують широкі права стосовно прийняття та реалізації рішень, що відображають місцеві умови та їх професійну думку. Реалізація принципу децентралізації традиційно вбачається у започаткуванні у національних системах правоохоронних органів підрозділів муніципальної поліції.

Під муніципальною поліцією зазвичай розуміються поліцейські формування, створені органами місцевого самоврядування різних рівнів і які перебувають у їхньому безпосередньому підпорядкуванні. Обсяг повноважень муніципальної поліції у різних країнах неоднаковий. У більшості європейських країн на неї покладено нагляд за безпекою дорожнього руху, санітарним станом населених пунктів, порядком на ринках, виконанням розпоряджень міської влади. Одночасно вона грає роль своєрідного дублера і резерву національної поліції. У Великобританії, Німеччині й США, навпаки, муніципальною поліцією виконується основний обсяг правоохоронної діяльності із забезпечення правопорядку.

Наявність муніципальної поліції у західних країнах є результатом тривалого розвитку англосаксонської системи права, що споконвічно не передбачала автономії для поліції, і досвіду реалізації принципів класичної європейської демократії, заснованої на децентралізації органів влади. Важливим є й те, що фінансування муніципальної поліції здійснюється, в основному, на кошти місцевої влади, що надає державному бюджету більшу стратегічну ініціативу.

Штатна чисельність, організаційні моделі муніципальної поліції й підходи до її управління з боку місцевої адміністрації варіюються у залежності від національних традицій. Муніципалітети, наприклад, можуть мати право вирішувати питання щодо відкриття або закриття поліцейських дільниць, призначати керівників місцевих підрозділів поліції, порушувати питання щодо перевірки діяльності місцевої поліції, визначати розмір фінансування поліції та надання їй матеріальних ресурсів, визначати основні напрямки роботи поліції.

Беручи до розгляду зарубіжний досвід, ми не повинні забувати про те, що існування децентралізованої поліції обумовлюється, перш за все, стабільністю політичних процесів у конкретній країні та наявністю розвинутої ринкової економіки. В Угорщині, наприклад, ідея децентралізації поліції, що передбачала передачу повноважень, ресурсів та компетенції з підтримки громадського порядку муніципалітетам, була відхилена як передчасна.

5. Підзвітність та прозорість в роботі

Проблема встановлення підзвітності в роботі правоохоронних органів вирішується шляхом визначення механізмів, за якими суспільство може контролювати дії правоохоронців та бути впевненим, що вони діють в рамках закону. В якості одного з таких механізмів виступають органи державної влади, які здійснюють так званий «зовнішній» контроль за діяльністю органів внутрішніх справ – органи судової влади, прокуратури, комітети уряду, місцеві органи самоврядування, офіс омбудсмена. Іншим механізмом, встановлення якого йде не від вимог уряду, а від управлінських потреб самої поліцейської організації, є підрозділи «внутрішнього» контролю – відділи внутрішніх розслідувань, службових перевірок, розгляду скарг громадян на дії поліцейських тощо. Взаємодія форм зовнішнього та внутрішнього контролю дозволяє гарантувати належний рівень підзвітності поліції державним установам в цілому. Проте у демократичному суспільстві, окрім відомчого та державного контролю, набуває своєї виключної важливості елемент громадського цивільного контролю як гарантія рівноправної участі населення в процесі управління державою.

Принцип підзвітності суспільству, таким чином, розглядає наявність державного, громадського та відомчого контролю над діями поліції, а також готовність та відкритість самої поліції до здійснення таких форм контролю. І якщо механізми державного та внутрішньовідомчого контролю у більшості країн вже набули певною сталості та уніфікованих форм, то сфера здійснення цивільного контролю над діяльністю правоохоронних структур знаходиться здебільшого на стадії формування. Саме тому готових рішень у сфері цивільного контролю над органами внутрішніх справ не існує.

Аналіз зарубіжного досвіду показує, що в США, наприклад, найбільш поширеною моделлю цивільного контролю є робота муніципальних комісій, створених за розпорядженням мера або міської ради. В Атланті, Детройті, Новому Орлеані, Філадельфії, Сан-Франциско склад таких комісій досить однорідний – вони складаються винятково з цивільних службовців, що раніше ніколи не працювали у поліції. В інших штатах громадські комісії поєднують цивільних службовців, працівників поліції, громадян-добровольців, співробітників неурядових організацій, які призначаються до складу комісій із боку мера, міської ради і шефа поліції відповідно до  встановлених для них квот.

Строк роботи і кількість членів комісій відрізняються у кожному місті й штаті, однак усі вони мають незалежний від департаменту поліції статус, звітуючи кілька разів на рік тільки місцевій владі з подальшим опублікуванням звіту в засобах масової інформації. Деякі комісії мають допуск до поліцейських баз даних і активно співпрацюють із відділами внутрішніх розслідувань. Інші комісії обмежені у власних діях здійсненням тільки загального нагляду за станом справ у поліції та не мають доступу до службової інформації. Частина муніципальних комісій (Сан-Франциско, Портленд, Філадельфія) мають у своєму складі власних слідчих, які мають право проводити самостійні, додаткові або повторні розслідування за фактами поліцейських правопорушень із наступною передачею результатів керівництву поліції або до суду для ухвалення остаточного рішення. У таких містах, як Індіанаполіс, Детройт і Філадельфія до компетенції комісій входить розгляд тільки некримінальних проступків поліцейських. У Новому Орлеані, навпаки, комітет цивільного контролю розслідує виключно серйозні правопорушення, вчинені поліцейськими під час несення служби. Матеріали ж щодо незначних проступків, так само як і правопорушень, зроблених у позаслужбовий час, відсилаються на розгляд шефу поліції Нового Орлеана.

Процедура прийому скарг від населення на неправомірні дії поліції також має свої варіації. Звичайно для подачі скарги досить з’явитися до офісу громадської комісії та заповнити відповідний бланк. Однак у Сан-Франциско допускається прийом скарг не тільки поштою, але й за телефоном з дотриманням вимог повної анонімності. Результати роботи громадських комісій та їхніх рекомендацій можуть бути як обов’язковими для виконання поліцією, так і мати винятково інформаційний характер.

У Болгарії, наприклад, цивільний і громадський контроль за діяльністю поліції забезпечується силами так званого «політичного комітету», до складу якого входять міністр із заступниками та політичні діячі, підзвітні парламенту.

На пострадянському просторі досить часто у складі муніципалітетів формуються комісії на правах наглядового органу, до складу яких входять представники правоохоронних і місцевих органів самоврядування, громадських організацій, засобів масової інформації, цивільних фахівців.

Наведені особливості форм цивільного контролю демонструють, насамперед, їхню чітку залежність від особливостей національних традицій і культури населення конкретного регіону. Важливо, щоб саме такі, національно адаптовані форми контролю, зустрічали розуміння з боку керівників органів внутрішніх справ та викликали їх готовність забезпечувати достатній рівень прозорості з боку силових структур держави.

Передбачається, що на вимогу засадам прозорості органи внутрішніх справ започатковують окремі посади або ж навіть окремі підрозділи по зв’язкам із громадськістю та міжнародних відносин. Такий крок дозволяє здійснювати багатовекторну комунікацію із громадськістю – проводити опитування громадської думки, аналіз оглядів преси, вивчати досвід громадських та міжнародних організацій з метою побудови правильної тактики і стратегії суспільних відносин. Водночас забезпечується оперативне інформування громадян щодо діяльності та результатів роботи органів внутрішніх справ в цілому, зменшення дистанційованості у стосунках поліції та населення шляхом проведення інформаційних кампаній, започаткування «гарячих ліній», спеціалізованих рубрик у засобах масової інформації.

Поліція також має розробити ефективні механізми розслідування випадків, коли права громадян порушуються в результаті непрофесійних або протиправних дій правоохоронців. У населення, у свою чергу, має бути доступ до інформації щодо розслідування правопорушень, вчинених поліцейськими. І якщо доступ громадян до інформації щодо ходу розслідування, персональних даних фігурантів справи та інших процесуальних документів є обмеженим, то результати розслідувань мають бути у вільному доступі. На правах загального доступу мають бути також знаходитися інформаційні матеріали та документи щодо планів та результатів роботи поліцейських підрозділів, загального бюджету та витрат, характеристик персоналу поліції (за віком, статтю, рівнем освіти та кваліфікації), контактна інформація посадовців тощо.

Вимоги прозорості стосуються також технічних вимог до умов роботи правоохоронних органів. Так, більшість європейських підрозділів намагається розміщувати працівників поліції у максимально прозорих робочих приміщеннях. Із цією метою обладнуються загальні офіси, розділені на окремі робочі секції низькими або прозорими перегородками, що дозволяє керівнику легко здійснювати робочий контроль за діяльністю підлеглих. На думку європейських колег, подібний дизайн створює робочу, ділову атмосферу, дисциплінує і підвищує відповідальність кожного співробітника за власну поведінку. Встановлення у буквальному значенні прозорого режиму роботи вкрай ускладнює вчинення поліцейськими не тільки корупційних дій, але навіть ведення приватних розмов по службовому телефону.

У Великобританії поліцейські підрозділи першими стали практикувати встановлення засобів відеоспостереження не тільки стосовно затриманих осіб, але й для контролю за персоналом. Звичайно відеокамери відкрито встановлюються у робочих приміщеннях, коридорах, чергових частинах, про що сповіщається кожен поліцейський цього підрозділу. Частина з цих відеокамер можуть бути неробочими, однак у цілому існування відеокамер створює так званий «ефект присутності» відомчого контролю за діями кожного індивіда. Крім низки позитивних моментів застосування відеоспостереження, європейські поліцеїсти вказують на його дорожнечу як на основний недолік подібних заходів індивідуального попередження службових злочинів. Через це в Україні, наприклад, відеозйомка використовується переважно в ході негласних перевірок несення служби, а питання загального відеоспостереження у приміщеннях міліції тільки почало обговорюватися.

 

6. Тісна співпраця з населенням та місцевими громадами

 

Як свідчить досвід реформування американських та європейських правоохоронних структур, процеси деполітизації та демілітаризації майже автоматично призводять поліцейські організації до відмови від іміджу «професійних борців із злочинністю» та переорієнтації поліцейської діяльності здебільшого на профілактику правопорушень. Відповідним чином тактика охорони правопорядку значно меншою мірою, ніж раніше, стає пов’язаною із застосуванням сили та протистоянням населенню.

Згідно з принципом, що розглядається, поліцейські агенції, не відмовляючись від виконання основного завдання – охорони громадського порядку – мають змістити основний акцент своєї роботи на зв’язок із населенням, оскільки без активної та зацікавленої підтримки громадян розкриття і профілактика злочинів є малоперспективною справою. При цьому ключовою фігурою превентивної діяльності стає не «поліцейський-борець із злочинним світом», а «поліцейський-тренер», головною задачею якого має бути навчання і консультування громадян, які не бажають стати жертвою злочинних посягань. Правоохоронна діяльність таким чином, концентрується на безпосередньому та довгостроковому обслуговуванні населення у сфері підвищення його безпеки.

Співпраця із населенням потребує, таким чином, зміну діяльності органів внутрішніх справ, коли пріоритету набуває не реагування на кримінальні прояви, а участь у вирішенні усього комплексу проблем, які маються у населення конкретної місцевості у сфері дотримання закону. Від поліції очікується прояв інтересу не лише до інформації, яка стосується правопорушень, але й до потреб громадян, їх проблем та ускладнень стосунків, які складають підґрунтя для загострення криміногенної ситуації. Серед критеріїв оцінки ефективності роботи поліцейських підрозділів також мають відбутися наявні зміни. Як найбільш суттєві критерії, мають розглядатися якість реагування на повідомлення населення, якість стосунків громадян з працівниками поліції, активність поліцейського персоналу у вирішенні поточних проблем мешканців району, різноманітність заходів з метою зміцнення правопорядку, інтенсивність робочих зв’язків із органами самоврядування, державної влади, засобами масової інформації.

Подібна концентрація на потребах громадян вимагає активної взаємодії правоохоронців із місцевими мешканцями, яка має спиратися на навички особистого спілкування та вміння розв’язувати  конфліктні ситуації. Сьогодні робота поліції, орієнтована на потреби населення і означена вище як  «community policing», призвела до розвитку щонайменше шести її моделей: поліцейське обслуговування за територіальною ознакою; кооперація декількох правоохоронних агенцій; попередження злочинів силами громади; стратегія постійного контакту поліції із мешканцями; територіальне піше патрулювання; залучення населення та консультування із громадянами.

Слід спеціально зауважити, що реалізація кожної із моделей вимагає не лише високого професіоналізму персоналу, але й перетворення органів внутрішніх справ на відкриту організацію, яка служить суспільству та виконує свої завдання у спосіб, прийнятний з етичної точки зору для зміцнення демократичних цінностей.

 

7. Професійна підготовка персоналу

 

До персоналу поліції традиційно пред’являються більш суворі вимоги та обмеження – від умов прийому на роботу до реалізації прав людини. Пов’язано це, передусім, з тим, що саме поліцейські, як службовці, безпосередньо пов’язані з виконанням рішень державної влади у вигляді примусу та відповідальністю, що покладається при цьому на кожного окремого виконавця, оскільки авторитет державної влади при цьому залежить від індивідуальної професіональної компетенції.

Рівень професіоналізму поліцейського персоналу завжди був у фокусі уваги суспільства, тому кожна зміна у стратегії правоохоронної діяльності обов’язково супроводжувалася відповідним реформуванням системи професійної підготовки правоохоронців. На сучасному етапі, коли служба суспільству та забезпечення громадської безпеки передбачають відмову від агресивної політики, у європейській поліцеїстиці усе більш чіткого оформлення набуває ідея пріоритетного розвитку відомчої етики органів внутрішніх справ як теоретичного базису високоморальної поведінки правоохоронців. Це також пов’язано з тим, що рівень стосунків суспільства і силових структур вимагає від ОВС не тільки правильного виконання встановлених правил і процедур у площині закону, але й того, щоб ці дії ґрунтувалися на морально виправданих із погляду  суспільства рішеннях. Іншими словами, служитель закону повинен нести відповідальність не тільки за прийняті ним рішення, але й бути підзвітним за моральне підґрунтя цих рішень.

До числа основних аргументів на користь першочергового розвитку саме етичних принципів фахівці відносять такі особливості діяльності працівників органів внутрішніх справ:

–        працівники ОВС мають право вибору при прийнятті рішень щодо життя, волі й власності інших громадян;

–        як служителі й захисники інтересів суспільства, вони зобов’язані демонструвати кращі стандарти поведінки (розважливість, чесність, об’єктивність, високий рівень моральності);

–        поліція (міліція) має право використати непублічні, оперативно-пошукові методи роботи, де належне використання конфіденційної інформації повністю залежить від особистих якостей співробітників;

–        для представників етнічних меншин працівники поліції (міліції) часто є уособленням усіх органів влади і суспільства у цілому;

–        некваліфіковані й протиправні дії працівників поліції (міліції) наносять моментальний і значний збиток для іміджу всієї правоохоронної системи й органів державної влади.

З оглядом на ці положення поліцейські підрозділи при формуванні корпоративної ідеології й відомчої філософії, які б найбільш повно відповідали вимогам суспільства, мають ставити за мету виховання у персоналу таких персональних якостей, як повага до особистості іншої людини; доброзичливість; ефективність і професіоналізм; дотримання принципів законності й верховенства права; відповідальність; турбота про людей; чесність у ставленні до себе та інших; самовіддане служіння суспільству.[6]

Європейські стандарти правоохоронної діяльності також передбачають, що прийнятий на службу поліцейський повинен пройти у повному обсязі не тільки загальну, професійну та службову підготовку, але й отримати також відповідний інструктаж з соціальних проблем, демократичних свобод, прав людини і, зокрема, з Європейської конвенції з прав людини. На практиці означений інструктаж може формуватися у вигляді  семінарів, присвячені питанням функціонування демократичного суспільства та засадам верховенства права, або ж спеціальних навчальних курсів з гуманітарного права та захисту прав людини.

Сервісна спрямованість діяльності поліції має додатково передбачати створення спеціальної системи щоденного навчання і контролю персоналу, яка є комбінацією таких форм, як щоденне коротке обговорення виниклих проблем та розгляд практичних ситуацій; тренінг у сфері застосування норм права і дотримання етичних принципів; заняття з навчання навичкам рольової перебудови поведінки, уміння виявляти сформовані професійні якості у соціально прийнятних формах у позаслужбовий час; обмін індивідуальним позитивним досвідом; робота із залучення поліцейських до груп, клубів та асоціацій за інтересами для розширення сфери їх соціальних контактів і культурних потреб.

Окрема увага у професійній підготовці персоналу має бути приділена критеріям відбору кандидатів на посади працівників органів внутрішніх справ. Кадрова політика МВС України використовує сьогодні ціннісно-орієнтований підхід при відборі персоналу. У рамках цього підходу встановлено перелік морально-етичних, ділових та особистісних якостей, яким повинен відповідати кожний кандидат, медичні й психологічні критерії, що захищають ОВС від потрапляння до них осіб, нездатних нести службу. Недоліком цього підходу є слабкий прогностичний зв’язок між наявністю в індивіда необхідних позитивних якостей і його подальшою успішною кар’єрою в ОВС. Відбір кандидатів у такий спосіб зовсім не гарантує, що вони швидко адаптуються до специфіки службової діяльності й будуть успішно працювати у тому або іншому підрозділі.

На відміну від країн СНД, у ряді європейських країн широко запроваджується система відбору, заснована на оцінці сформованих умінь і навичок індивіда, його способах реагування у різних ситуаціях. Прихильники застосування цього підходу справедливо вважають, що саме оцінка умінь кандидата дозволяє не тільки діагностувати його професійно важливі особисті якості, але й прогнозувати з високим ступенем імовірності успішність його діяльності у тій або іншій службі. Перелік  умінь і якостей, що підлягають перевірці, може бути досить великим – це особливості мотивації й самоконтролю; обачність, знання власних достоїнств і недоліків; здатність розуміти почуття інших і вміння впливати на них; уміння будувати й підтримувати робочі взаємовідносини;  впевненість у власних силах, уміння слухати й спілкуватися, здатність брати ініціативу на себе і підтримувати оптимістичний настрій колег; уміння працювати у групі, здатність засвоювати нові знання й уміння.

Очікується, що до кандидатів на керівні посади поліцейські агенції створюють спеціальні, більш відповідальні з точки зору вимог суспільства, критерії відбору. Так, у Великій Британії оцінка таких кандидатів здійснюється за двома комплексними категоріями – загальна компетенція і компетенція у спеціальних галузях. У рамках загальної компетенції оцінюються такі якості, як знання професійних і етичних стандартів; комунікативні навички, особиста мотивація, уміння приймати необхідні рішення, творчий підхід та сприйнятливість до інновацій. Серед спеціальних якостей оцінюються лідерські якості кандидата, його вміння управляти персоналом і піклуватися про професійне зростання підлеглих, навички планування щоденної діяльності, елементи стратегічного мислення, толерантність до впровадження гендерної та етнічно-збалансованої кадрової політики.

Додатковою умовою відбору на посади керівників поліцейських підрозділів може бути участь у кадрових та екзаменаційних комісіях представників місцевої громади, неурядових організацій, органів місцевого самоврядування.

 


[1] Ці вимоги до змісту поліцейської діяльності у сучасному демократичному суспільстві сформульовані у 2001 році американським поліцеїстом Д.Бейлі на підставі проведеного аналізу широкого кола нормативних приписів.

 

[2] Права людини і професійні стандарти для працівників міліції та пенітенціарних установ в документах міжнародних організацій. – Амстердам-Київ, 1996. – 227 с. – с. 62-65.

[3] Glover J. Humanity, a moral history of the twentieth century. – London: Yale University Press, 2001. – 480 p.

[4] Мартыненко О.А. Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел Украины: Монография. – Х.: Изд-во ХНУВС, 2005. – 468 с.

[5] Лопухин А.А. Настоящее и будущее русской полиции. Из итогов служебного опыта. М., 1907. – 69 с. – С. 61.

[6] Jones T., Newburn T., Smith D.J. Democracy and Policing. – London: PSI, 1994. – 784 p.; Alderson J.C. Principled Policing: Protecting the Public with Integrity. –Winchester: Waterside Press, 1998. – 185 р.

 

Якщо помітили помилку на сайті, будь ласка, виділіть текст та натисніть ctrl-enter.

Також може бути корисним

Приєднуйтесь

Робiмо велику справу разом!
Підтримати Стати волонтером Пройти стажування